簡介
所有權和使用權分開對待，致使土地無償占用，亂占、多占的情況屢禁不止，造成土地資源極大浪費。
改革開放前，中國城鎮國有土地實行的是單一行政劃撥制度，國家將土地使用權無償、無限期提供給用地者，土地使用權不能在土地使用者之間流轉。
1979年中國開始以場地使用權作為出資興辦中外合資企業或向中外合資企業收取場地使用費。土地使用權可作為合資企業的中方合營者的投資股本。
從80年代起，中國開始土地管理制度的改革，主要分兩方面進行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，國家通過了土地管理法，成立了國家土地管理局。第二，土地使用制度的改
革，把土地的使用權和所有權分離，在使用權上，變過去無償、無限期使用為有償、有限期使用，使其真正按照其商品的屬性進入市場。1982年，深圳特區開始按城市土地等級不同收取不同標準的使用費。1987年4月國務院提出使用權可以有償轉讓，同年9月，深圳率先試行土地使用有償出讓，出讓了一塊5千多平方米的土地使用權，限期50年，揭開了國有土地使用制度改革的序幕。11月國務院批准了國家土地管理局等部門的報告，確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進行土地使用制度改革試點。12月，深圳市公開拍賣了一塊國有土地的使用權。這是新中國建立後首次進行的土地拍賣。按照土地所有權與使用權分離的原則，國家在保留土地所有權的前提下，通過拍賣、招標、協定等方式將土地使用權以一定的價格、年期及用途出讓給使用者，出讓後的土地可以轉讓、出租、抵押。這是中國土地使用制度帶有根本性的改革，打破了土地長期無償、無限期、無流動、單一行政手段的劃撥制度，創立了以市場手段配置土地的新制度。
1987年,中國開始進行土地估價試點，先後頒布了《城鎮土地定級規程(試行)》和《城鎮土地估價規程(試行)》。
1988年，國務院決定在全國城鎮普遍實行收取土地使用費(稅)。與此同時開始試行土地使用權有償轉讓，定期出讓土地使用權。同年4月，七屆人大第一次會議修改了1982年《憲法》的有關條款，刪除了土地不得出租的規定，規定"土地使用權可以依照法律的規定轉讓"。12月通過《土地管理法》的修改議案，規定"國家依法實行國有土地有償使用制度"。土地使用權可以依法出讓、轉讓、出租、抵押。1988年全國各城市開始建立房地產交易所，各專業銀行成立房地產信貸部。1990年5月，國務院允許多外商進入大陸房地產市場，發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》和相應的有關檔案，這標誌著中國的土地市場走上了有法可依的軌道，從而使土地使用制度改革在全國推開。
1992年鄧小平同志南巡講話和黨的十四大確立了經濟體制改革和土地市場培育的進程。黨的十四屆三中全會決定把土地使用制度的改革作為整個經濟體制改革的重要組成部分，並且明確規定了規範和發展土地市場的內容和要求。通過市場配置土地的範圍不斷擴大，實行土地使用權有償、有限期出讓已擴展到全國各地。特別是在經濟特區和一些沿海開放城市，建設用地基本納入了新制度的軌道。
土地使用制度改革是建立社會主義市場經濟體制的一項基礎性任務。土地使用制度改革的目標是要建立與社會主義市場經濟體制相適應的土地市場體系。這個土地市場是一個公開、公正、公平、規範有序的土地市場體系，應該包括:有效的資源配置體系，在國家巨觀調控下，通過市場最佳化配置土地資源;正常的價格體系，建立土地使用權價格的市場形成機制;健全的法律體系，使市場行為規範有序;合理的收益分配體系，體現明晰的產權關係和利用租、稅、費有效進行調節;完善的中介服務體系，促進土地市場的發展。
企業使用土地按年交租或分期交租。實行年地租，租期可長可短，到期後可優先續租。實行年租後，租戶對土地的處置權要受一定的限制。土地不得轉讓、轉租吉抵押。對於資金困難的企業，經批准允許將占有的一部分土地的使用權轉租，或抵押、入股，但不能超過與國家的租賃年限，並且必須按年交納地租。
截止1994年8月，600多個城鎮完成了土地定級和基準地價的評估工作。同時，還根據土地資產評估和管理規定，廣泛開展了國有土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、入股等宗地地價評估工作。全國各地先後建立了500多家由政府批准的土地估價機構，3500多人獲得土地估價師資格。
1995年7月，國家土地管理局公布了《協定出讓國有土地使用權最低價確定辦法》，提出培肓和發展土地市場的8項要求，主要是加強國家對土地使用權出讓的壟斷，堅持政府統一規劃、統一征地、統一管理、集體討論、"一支筆"審批土地;進一步擴大國有土地使用權出讓範圍，規範出讓方式;逐步將用於經營的劃撥土地使用權轉為有償使用等。
1997年9月，新疆維吾爾自治區政府劃出24萬畝農村國有土地，公開招攬海外客商投資開發，這是全國農村國有土地首次向外資開放。該片土地一部分位於天山以北的烏蘇、昌吉等縣市，是全國著名的糧棉高產區，另外10萬畝土地可由投資者挑選，其中熟地占1/5，其餘為宜農荒地。
集體土地使用制度改革
集體土地使用制度改革於1988年開始進行。同年3月，山東省在德州地區首先試行農村宅基地有償使用辦法。作為試點的臨朐縣規定，農民宅基地符合規定標準的，每平方米每年收費5分錢，超出標準和自建房的，每年每平方米收5角錢的費用，還要進行一次性罰款。超出標準30平方米以內的每平方米罰款4元;超出標準30平方米以上的，每平方米罰款8元。此後山東省的經驗在河北、湖北、江蘇、上海等省市相繼試行。
1990年1月，國務院批轉國家土地管理局關於加強農村宅基地管理工作的請示的通知，將這項工作在全國推開。到1991年底，全國已有28個省、市、區，1400多個縣(市)的一萬多個鄉鎮實行了宅基地有償使用。此外，江蘇南通市還從1987年起率先試行鄉鎮企業用地有償使用，至1992年4月，全國已有140多個縣(市)相繼試行。
中國土地制度改革將堅持"三保"原則
作為牽一髮動全身的重大改革，中國土地管理制度改革將堅持保障經濟社會發展、保護耕地資源、保障土地權益"叄保"原則，促進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展。
國土資源部部長、國家土地總督察姜大明24日在浙江紹興召開的"促進城鎮化健康發展土地管理制度改革座談會"上說，土地管理制度改革牽一髮動全身，必須找準改革的定位和主線，守住改革的原則和底線，厲行節約集約，以土地利用和管理方式轉變促進城鎮化轉型發展;
