簡述
2015年6月1日，《人民日報》第1版公布《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》。
意見
中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於深入推進農村社區建設試點工作的指導意見
為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，創新農村基層社會治理，提升農村公共服務水平，促進城鄉一體化建設，現就深入推進農村社區建設試點工作提出如下指導意見。
一、充分認識深化農村社區建設試點的重要意義
農村社區是農村社會服務管理的基本單元。隨著中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化進程加快，我國農村社會正在發生深刻變化，農村基層社會治理面臨許多新情況新問題：農村人口結構加劇變化，部分地區非戶籍居民大幅增加，非戶籍居民的社會融入問題凸顯，部分地區存在村莊空心化現象，農村“三留守”群體持續擴大；農村利益主體日趨多元，農村居民服務需求更加多樣，農村社會事業發展明顯滯後，社會管理和公共服務能力難以適應；村民自治機制和法律制度仍需進一步完善等。加強農村社區建設，有利於推動戶籍居民和非戶籍居民和諧相處，有利於促進政府行政管理、公共服務與農村居民自我管理、自我服務更好地銜接互動，有利於增強農村社區自治和服務功能，為農民幸福安康、農業可持續發展、農村和諧穩定奠定堅實基礎。
中央高度重視農村基層社會管理和服務工作，對推進農村社區建設提出明確要求。農村社區建設要在黨和政府的領導下，在行政村範圍內，依靠全體居民，整合各類資源，強化社區自治和服務功能，促進農村社區經濟、政治、文化、社會、生態全面協調可持續發展，不斷提升農村居民生活質量和文明素養，努力構建新型鄉村治理體制機制。近年來，各地區各有關部門認真貫徹中央決策部署，組織開展農村社區建設試點工作，取得了一定成效。實踐證明，農村社區建設是社會主義新農村建設的重要內容，是推進新型城鎮化的配套工程，是夯實黨的執政基礎、鞏固基層政權的重要舉措。各地區各有關部門要主動適應農村經濟社會發展新要求、順應農民民眾過上更加美好生活的新期待，增強做好農村社區建設工作的責任感和緊迫感，深入推進試點工作。
二、總體要求
（一）工作目標
以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，以全面提高農村居民生活質量和文明素養為根本，完善村民自治與多元主體參與有機結合的農村社區共建共享機制，健全村民自我服務與政府公共服務、社會公益服務有效銜接的農村基層綜合服務管理平台，形成鄉土文化和現代文明融合發展的文化紐帶，構建生態功能與生產生活功能協調發展的人居環境，打造一批管理有序、服務完善、文明祥和的農村社區建設示範點，為全面推進農村社區建設、統籌城鄉發展探索路徑、積累經驗。
（二）基本原則
——以人為本、完善自治。堅持和完善村黨組織領導的充滿活力的村民自治制度，尊重農村居民的主體地位，切實維護好保障好農村居民的民主政治權利、合法經濟利益和社會生活權益，讓農村居民從農村社區建設中得到更多實惠。
——黨政主導、社會協同。落實黨委和政府的組織領導、統籌協調、規劃建設、政策引導、資源投入等職責，發揮農村基層黨組織核心作用和自治組織基礎作用，調動農村集體經濟組織、農民合作經濟組織、農村群團組織和社會組織等各類主體的積極性、主動性和創造性。
——城鄉銜接、突出特色。加強農村社區建設與新型城鎮化建設的配套銜接，強化農村社區建設對新農村建設的有效支撐，既注意以城帶鄉、以鄉促城、優勢互補、共同提高，又重視鄉土味道、體現農村特點、保留鄉村風貌。
——科學謀劃、分類施策。把握農村經濟社會發展規律，做好農村社區建設的頂層設計和整體謀劃，提高試點工作的科學性、前瞻性和可行性、有效性。加強分類指導，統籌考慮各地農村社區的經濟發展條件、人口狀況及變動趨勢、自然地理狀況、歷史文化傳統等因素，合理確定試點目標和工作重點，因地制宜開展試點探索。
——改革創新、依法治理。堅持和發展農村社會治理有效方式，發揮農村居民首創精神，積極推進農村基層社會治理的理論創新、實踐創新和制度創新。深化農村基層組織依法治理，發揮村規民約積極作用，推進農村社區治理法治化、規範化。
三、工作任務
（一）完善在村黨組織領導下、以村民自治為基礎的農村社區治理機制。農村社區建設堅持村黨組織領導、村民委員會牽頭，以村民自治為根本途徑和有效手段，發動農村居民參與，同時不改變村民自治機制，不增加農村基層管理層級。推進農村基層服務型黨組織建設，增強鄉鎮、村黨組織服務功能。以農村基層黨組織建設帶動農村自治組織、民眾組織、經濟社會服務組織建設，健全完善農村基層黨組織引領農村社區建設的領導機制和工作機制。依法確定鄉鎮政府與村民委員會的權責邊界，促進基層政府與基層民眾自治組織有效銜接、良性互動。認真貫徹實施村民委員會組織法，加強村民委員會和村務監督機構建設，完善農村社區建設重大問題的民主決策、民主監督制度。依託村民會議、村民代表會議等載體，廣泛開展形式多樣的農村社區協商，探索村民議事會、村民理事會等協商形式，探索村民小組協商和管理的有效方式，逐步實現基層協商經常化、規範化、制度化。
（二）促進流動人口有效參與農村社區服務管理。依法保障符合條件的非本村戶籍居民參加村民委員會選舉和享有農村社區基本公共服務的權利。吸納非戶籍居民參與農村社區公共事務和公益事業的協商，建立戶籍居民和非戶籍居民共同參與的農村社區協調議事機制。在保障農村集體經濟組織成員合法權益的前提下，探索通過分擔籌資籌勞、投資集體經濟等方式，引導非戶籍居民更廣泛地參與民主決策。健全利益相關方參與決策機制，採取會議表決、代表議事、遠程諮詢等決策方式，維護外出務工居民在戶籍所在地農村社區的權利。健全農村“三留守”人員關愛服務體系，重點發展學前教育和養老服務，培育青年志願組織和婦女互助組織，建立農村社區“三留守”人員動態信息庫，擴大呼叫終端、遠程監控等信息技術套用，切實提高對農村留守兒童、留守婦女、留守老人的服務能力和服務水平。
（三）暢通多元主體參與農村社區建設渠道。建立縣級以上機關黨員、幹部到農村社區掛職任職、駐點包戶制度。建立和完善黨代表、人大代表、政協委員聯繫農村居民、支持農村社區發展機制。鼓勵駐村機關、團體、部隊、企事業單位支持、參與農村社區建設。拓寬外出發展人員和退休回鄉人員參與農村社區建設渠道。依法確定村民委員會和農村集體經濟組織以及各類經營主體的關係，保障農村集體經濟組織獨立開展經濟活動的自主權，增強村集體經濟組織支持農村社區建設的能力。推動發展新型農村合作金融組織、新型農民合作經濟組織和社會組織，通過購買服務、直接資助、以獎代補、公益創投等方式，支持社區社會組織參與社區公共事務和公益事業，支持專業化社會服務組織到農村社區開展服務。
（四）推進農村社區法治建設。加強農村社區司法行政工作室等法治機構建設，指導農村社區開展各項法治工作，探索整合農村社區層面法治力量，加強農村社區法律援助工作，推動法治工作網路、機制和人員向農村社區延伸，推進覆蓋農村居民的公共法律服務體系建設。完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，建立調處化解農村矛盾糾紛綜合機制，及時了解掌握和回應不同利益主體的關切和訴求，有效預防和就地化解矛盾糾紛。建立健全農村社區公共安全體系，創新農村立體化社會治安防控體系，加強和創新農村社區平安建設，建立覆蓋農村全部實有人口的動態管理機制，做好社區禁毒和特殊人群幫教工作。加強農村社區警務、警務輔助力量和群防群治隊伍建設，對符合任職年限條件的農村警務室民警落實職級待遇。加強農村社區普法宣傳教育，提高基層黨員、幹部法治思維和依法辦事能力，引導農村居民依法反映訴求、解決矛盾糾紛。指導完善村民自治章程和村規民約，支持農村居民自我約束和自我管理，提高農村社區治理法治化水平。
（五）提升農村社區公共服務供給水平。健全農村社區服務設施和服務體系，整合利用村級組織活動場所、文化室、衛生室、計畫生育服務室、農民體育健身工程等現有場地、設施和資源，推進農村基層綜合性公共服務設施建設，提升農村基層公共服務信息化水平，逐步構建縣（市、區）、鄉（鎮）、村三級聯動互補的基本公共服務網路。積極推動基本公共服務項目向農村社區延伸，探索建立公共服務事項全程委託代理機制，促進城鄉基本公共服務均等化。加強農村社區教育，鼓勵各級各類學校教育資源向周邊農村居民開放，用好縣級職教中心、鄉（鎮）成人文化技術學校和農村社區教育教學點。改善農村社區醫療衛生條件，加大對鄉（鎮）、村衛生和計畫生育服務機構設施改造、設備更新、人員培訓等方面的支持力度。做好農村社區扶貧、社會救助、社會福利和優撫安置服務，推進農村社區養老、助殘服務，組織引導農村居民積極參加城鄉居民養老保險，全面實施城鄉居民大病保險制度和“救急難”工作試點。
（六）推動農村社區公益性服務、市場化服務創新發展。廣泛動員黨政機關、企事業單位、各類社會組織和居民民眾參加農村社區志願服務，切實發揮黨員先鋒模範作用。完善農村社區志願服務站點布局，搭建社區志願者、服務對象和服務項目對接平台，開展豐富多彩的社區志願互助活動。根據農村社區發展特點和居民需求，分類推進社會工作服務，發揮社會工作專業人才引領社區志願者服務作用。鼓勵企業和供銷合作社完善農村社區商業網點和物流布局，引導經營性服務組織在農村社區開展連鎖經營，採取購買服務等方式，支持社會力量在農村興辦養老助殘、扶貧濟困等各類社會事業。
（七）強化農村社區文化認同。以培育和踐行社會主義核心價值觀為根本，發展各具特色的農村社區文化，豐富農村居民文化生活，增強農村居民的歸屬感和認同感。深入開展和諧社區等精神文明創建活動，樹立良好家風，弘揚公序良俗，創新和發展鄉賢文化，形成健康向上、開放包容、創新進取的社會風尚。健全農村社區現代公共文化服務體系，整合宣傳文化、黨員教育、科學普及、體育健身等服務功能，形成綜合性文化服務中心，開闢民眾文體活動廣場，增強農村文化惠民工程實效。引導城市文化機構、團體到農村社區拓展服務，支持農民興辦演出團體和其他文化團體。發現和培養鄉土文化能人、民族民間文化傳承人等各類文化人才，廣泛開展具有濃郁鄉土氣息的農村社區文化體育活動，凝聚有利於農村社區發展的內在動力和創新活力。
（八）改善農村社區人居環境。強化農村居民節約意識、環保意識和生態意識，形成愛護環境、節約資源的生活習慣、生產方式和良好風氣。發動農村居民和社會力量開展形式多樣的農村社區公共空間、公共設施、公共綠化管護行動。完善農村社區基礎設施，建立健全農村供電、供排水、道路交通安全、消防安全、地名標誌、通信網路等公用設施的建設、運行、管護和綜合利用機制，提高對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件的預防和處置能力。分級建立污水、垃圾收集處理網路，健全日常管理維護，促進農村廢棄物循環利用，重點解決污水亂排、垃圾亂扔、秸稈隨意拋棄和焚燒等髒亂差問題。加快改水、改廚、改廁、改圈，改善農村社區衛生條件。積極推進“美麗鄉村”和村鎮生態文明建設，保持農村社區鄉土特色和田園風光。
四、工作要求
（一）加強組織領導。各省（自治區、直轄市）要結合本地實際，確定一定數量具備條件的試點縣，選擇不同類型的行政村開展試點，土地集體所有權在村民小組的，可根據民眾意願和實際需要，將試點工作延伸到自然村層面，並制定切實可行的試點實施方案。中央和國家機關有關部門要加強對地方試點工作的指導，及時制定完善相關配套政策。地方黨委和政府要把農村社區建設試點工作納入重要議事日程，建立農村社區建設統籌協調和績效評估機制。農村社區建設要在維護農民土地承包經營權和宅基地用益物權前提下開展，與當地國民經濟和社會發展總體規劃、土地利用規劃、村莊規劃和社會主義新農村建設規劃等相銜接，與統籌城鄉基層黨的建設同步考慮。嚴禁強制推行大拆大建、撤村並居，嚴禁違反土地利用規劃擅自改變農地用途，嚴禁以“管委會”等機構取代村黨組織和村民委員會。各級民政部門要切實履行牽頭職責，會同有關部門加強對試點工作的協調督導，適時組織專項督查。
（二）加強分類指導。根據不同地區經濟社會發展水平和農村社區實際情況，突出重點、分類施策，穩步推進試點工作。城中村、城邊村和農村居民集中移居點，要探索借鑑城市社區服務管理的有效經驗，逐步實現與城鎮基礎設施、基本公共服務和社會事業發展相銜接；地形複雜、交通不便、居住分散的農村地區和林區、牧區、漁區可根據自身條件，探索推進農村社區建設的有效途徑。外來人口集中的農村社區要重點推進社區基本公共服務向非戶籍居民覆蓋，促進外來人口的社區融入；人口流出較多的農村社區要加強對留守人員的生產扶持、社會救助和人文關懷，切實解決他們生產生活中的實際困難。村民自治基礎和集體經濟較好的村，要積極發展社區公益事業，完善社區公共設施和人居環境，著力提升居民生活品質；偏遠、經濟欠發達地區的農村社區，要切實增強村莊自治功能和發展能力。
（三）落實扶持政策。試點地區要加大投入力度，統籌整合相關涉農資金，提高資金使用效率，避免重複建設。推動農村社區拓寬資金來源渠道，統籌利用好村集體經濟收入、政府投入和社會資金，重點保障基本公共服務設施和網路、農村居民活動場所建設需要，按規定合理安排農村社區工作經費和人員報酬。推進政府部門向社會組織轉移職能和加大政府向社會組織購買服務力度，做到權隨責走、費隨事轉。落實和完善支持農村社區建設的價格優惠政策，村民委員會服務設施用電以及社會福利場所生活用電按居民生活類價格執行。制定完善農村社區建設投融資政策，鼓勵金融機構加快相關金融產品開發和服務創新，積極利用小額貸款等方式，安排信貸資金支持農村社區建設。探索在省級以下條件成熟的地區設立財政資金、金融和產業資本共同籌資的農村社區建設發展基金，吸納更多社會資本參與農村社區建設。
（四）強化人才支撐。選優配強村“兩委”領導班子，特別是選好用好管好村黨組織帶頭人。及時吸納農村優秀分子入黨，加大發展農村青年黨員工作力度。鼓勵和支持退伍軍人、普通高校和職業院校畢業生及各類優秀人才到農村社區工作。支持農村社區通過向社會公開招聘、掛職鍛鍊等方式配備和使用社會工作專業人才。加強對鄉鎮幹部、村“兩委”成員和農村社區工作者的培訓，提升推動農村社區發展和服務農村居民的能力。
（五）及時總結經驗。加強對農村社區建設的理論政策研究，及時將成熟的經驗做法上升為政策法規，為全面推進農村社區建設提供制度保障。積極開展農村社區建設示範創建活動，適時對試點工作成效進行總結評估，穩步擴大試點範圍。及時發現和宣傳各類先進典型，總結推廣好的經驗和做法，形成全社會共同參與和推動農村社區建設的良好氛圍。
各省（自治區、直轄市）要根據本指導意見，結合本地實際，制定推進農村社區建設試點工作的具體實施意見。尚未完成戶籍制度改革、仍保留村民委員會的農墾區和工礦區可參照本指導意見制定試點方案。
