印發通知
山東省人民政府 辦公廳關於印發山東省農村集體產權制度改革試點方案的通知
魯政辦字〔2018〕158號
各市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構：
《山東省農村集體產權制度改革試點方案》已經省委、省政府同意和農業農村部批覆，現印發給你們，請認真貫徹執行。
山東省人民政府辦公廳
2018年9月9日
（此件公開發布）
方案全文
山東省農村集體產權制度改革試點方案
為深入貫徹落實習近平總書記關於新時代山東工作“在全面建成小康社會進程中走在前列，在社會主義現代化建設新征程中走在前列，全面開創新時代現代化強省建設新局面”的總要求和打造鄉村振興齊魯樣板的重要指示精神，進一步深化農村集體產權制度改革，探索路徑，創新方法，維護農民集體資產權益，發展壯大集體經濟，根據農業農村部部署，經研究確定，在全省範圍內開展農村集體產權制度改革整省試點工作，現制定如下方案。
一、指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，按照黨中央、國務院和省委、省政府關於穩步推進農村集體產權制度改革的總體部署和農業農村部關於農村集體產權制度改革整省試點工作有關要求，以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位，分類推進農村集體資源性、經營性和非經營性資產改革，積極創新改革形式和管理方式，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，不斷解放和發展農村社會生產力，為實施鄉村振興戰略打好物質基礎，為鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。
二、基本原則
（一）堅持改革的正確方向。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產股份權能，促進集體經濟發展和農民持續增收。
（二）堅持依法有序和守住底線。嚴格工作程式，堅守法律政策底線，堅持農民集體所有不動搖，防止集體資產流失；堅持農民權利不受損，防止外部資本侵占和內部少數人控制；堅持抓糧食生產不放鬆，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了。
（三）尊重農民意願和基層創新。堅持尊重農民意願與政府引導相結合，發揮農民主體作用，支持農民創新創造，充分保障農民的知情權、參與權、表達權、監督權。
（四）堅持因地制宜和分類推進。根據各地實際情況，區分不同性質的集體資產和不同類型的村（組），選擇廣大農民民眾普遍接受的改革方式，分類指導，穩慎開展，不搞一刀切。
（五）堅持和加強黨的領導。充分發揮農村基層黨組織的領導作用，調動廣大黨員幹部和農民民眾的積極性、創造性，圍繞鞏固和加強黨在農村的執政基礎來謀劃和實施改革，確保各項舉措有效落地。
三、目標任務
因地制宜推進改革，對集體土地等資源性資產，繼續按照已有部署抓好確權登記頒證工作，發展多種形式農業適度規模經營；對集體公益設施等非經營性資產，重點探索建立集體統一運行管護的有效機制，更好地為集體經濟組織成員提供公益性服務；對經營性資產，著力推進確權到戶和股份合作制改革。通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度；發展新型集體經濟，促進集體資產保值增值，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。
（一）改革範圍實現全覆蓋。按照“走在前列”的目標定位，統籌考慮全省農村經濟社會發展水平、部分先行改革地方的探索實踐、基層改革的強烈意願以及與其他改革任務相銜接等因素，將產權制度改革範圍擴大到所有涉農村（居），實現全覆蓋。
（二）改革時限較全國提前一年。科學合理安排改革任務，將清產核資、成員身份確認壓茬進行，資產量化、股權設定、成立集體經濟組織、資產運營管理等協調推進，確保全省2018年年底前基本完成清產核資，2020年10月底前基本完成農村集體產權制度改革，均比中央要求提前一年完成任務。
（三）取得一批制度成果。注重發現總結各地在推進改革實踐中的成功做法，特別是在集體資產管理、成員確認和管理、股權設定和管理、壯大集體經濟、收益分配等方面的有益探索，提鍊形成制度性政策措施，為全國改革大局提供可複製、可推廣的經驗做法。
四、重點工作
（一）全面開展農村集體資產清產核資。
1.清查核實資產。認真落實原農業部等9部委《關於全面開展農村集體資產清產核資工作的通知》（農經發〔2017〕11號）要求，由鄉鎮（街道）農業（經管）部門工作人員和村黨組織、村委會、村務監督委員會、村集體經濟組織主要負責人以及村會計（報賬員）、集體經濟組織成員代表等人員組成清產核資工作小組，對鄉鎮（街道）、村（居）、組農民集體所有的資源性、經營性、非經營性資產進行全面清產核資，重點清查核實未承包到戶的集體“四荒”地等資源性資產和集體統一經營的經營性資產及現金、債權債務等。資源性資產清查要與土地、林地、草原等不動產登記、自然資源確權登記工作相銜接，充分利用已有登記成果、森林資源檔案等，減少和避免重複勞動。農村集體經濟組織所屬企業，包括全資持有、直接或間接擁有半數以上表決權等能夠控制的被投資企業，其資產也要納入農村集體資產清產核資範圍，並按照有關政策規定進行登記。資產規模較大或民眾爭議多的村（組），可以根據農民意願聘用專業機構協助開展相關工作。已完成清產核資的村（組），要按要求查缺補漏，健全檔案信息，規範整理，安全保管。
2.明確產權歸屬。根據不同集體資產的形成過程和歷史沿革，從有利於管理實際出發，從兼顧國家與集體利益、維護農村社會穩定大局出發，按照尊重歷史、兼顧現實、實事求是、依法依規的原則，將集體資產確權到鄉鎮（街道）、村（居）、組集體經濟組織成員集體，不能打亂原集體所有的界限。對於政府撥款、減免稅費、扶貧投入等形成的資產，要把所有權確到農村集體經濟組織成員集體。縣級農業、財政、國土資源、水利、林業、教育、文化、衛生計生、體育等部門應列出清單，明確可將所有權確給農村集體經濟組織成員集體的資產範圍，並做好資產移交手續。
3.健全管理制度。建立集體資產登記制度，清產核資結果要向全體成員公示，經成員大會或代表大會確認後，按照資產類別建立台賬，及時記錄增減變動情況；建立資產保管制度，明確資產管理和維護方式以及責任主體等；建立資產使用制度，明確資產發包、租賃等經營行為必須履行民主程式，實行公開協商或招標投標，強化經濟契約管理，清理糾正不合法、不合理的契約；建立資產處置制度，明確資產處置流程，規範收益分配管理；建立健全年度資產清查制度和定期報告制度，每年末開展一次資產清查，掌握資產變動情況，清查結果及時上報。按照要求，在全國農村集體資產清產核資系統中及時錄入、校驗、審核清產核資數據，逐級匯總上報。
（二）合理確認集體經濟組織成員身份。
1.明確基本原則。依據有關法律法規，遵循“尊重歷史、兼顧現實、程式規範、民眾認可”原則，按照“以法律法規政策為依據、村規民約為參照、民主決策兜底”的辦法，統籌考慮戶籍關係、農村土地承包關係、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，統籌做好所有村（組）各類人群的集體經濟組織成員身份確認工作，做到全面、準確、不遺漏，解決成員邊界不清的問題。法律法規和現行政策有明確規定為集體經濟組織成員的，從其規定；未明確規定的，將確認方案提交村集體經濟組織成員大會民主討論決定，接受民眾監督。
2.規範工作流程。各縣（市、區）要制定農村集體經濟組織成員身份確認指導性規範或意見，明確提出規範的工作流程，指導轄區內所有村（組）在民眾民主協商基礎上制定成員身份確認的具體程式、標準和管理辦法，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制。農村集體經濟組織成員身份確認，要以村（組）為單位，在全面摸清人員底數、民眾訴求的基礎上，制定切實可行的具體程式、標準和管理辦法，經集體經濟組織成員大會協商確認後進行張榜公示，無異議後再組織實施。推廣成員身份確認“研判建議、溝通反饋、實名票決、落空追認”4項機制，做到應確盡確。
3.結果確認備案。成員身份確認結果要進行公示，並通報到所有涉及人員，特別是對未被確認為集體經濟組織成員的特殊人群，要做好解釋工作，既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實保護婦女合法權益。經公示無異議的集體經濟組織成員名單要在鄉鎮（街道）登記備案。提倡農村集體經濟組織成員家庭今後的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體成員身份和集體資產份額。
（三）有序推進經營性資產股份合作制改革。
1.資產量化。資產量化範圍由村集體經濟組織成員大會或者代表大會討論決定。在全面清產核資的基礎上，將經營性資產和納入改革範圍內的其他資產，以股份或者份額形式量化到本集體經濟組織成員，作為其參與集體收益分配的基本依據。在農民有意願的情況下，允許根據不同投資來源和有關規定，將資源性資產、經營性資產、非經營性資產登記造冊，一併納入改革範圍。鼓勵將股份合作制改革擴大到所有涉農村（居），有經營性資產的村（組）特別是城中村、城郊村、園區村和經濟發達村，要重點突破。
2.股權設定。根據實際情況，由村集體經濟組織成員大會或者代表大會討論決定股權設定方案。股權設定應以成員股為主，集體股的設立與否及所占比例由集體經濟組織成員大會或代表大會討論決定。成員股可以僅設定人口股，也可以根據實際需要分別設定人口股和農齡股（勞齡股）；有條件且需要的地方也可以設定扶貧股、獨生子女獎勵股等。
3.股權管理。集體資產量化為股權後，提倡實行靜態管理，不隨人口增減變動而調整；股權可以在本集體經濟組織內部流轉。農村集體經營性資產的股份合作制改革，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體經濟組織內部進行。
（四）保障農民集體資產股份權利。
1.健全制度。建立集體資產股權登記制度，集體資產量化為股權後，由集體經濟組織向股東出具股權證書，記載股份信息，作為其參與集體經濟管理決策、享有收益分配的憑證。健全集體收益分配製度，明確公積金、公益金提取比例，把農民集體資產收益分配權落到實處。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，在試點基礎上探索支持引導其依法自願有償轉讓上述權益的具體辦法。
2.權能拓展。穩慎探索農民集體資產股份有償退出的範圍、條件和程式，現階段只能在本集體內部轉讓或者由本集體贖回，同時要防止出現持有份額較大股東。鼓勵各地在國家法律法規和政策範圍內，指導集體經濟組織制定集體資產股份繼承的具體辦法，探索形成可複製、可推廣的經驗模式。在農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點中，探索正確處理國家、集體、農民三者利益分配關係的有效辦法。
3.產權交易。鼓勵縣（市、區）、鄉鎮（街道）依託集體資產監督管理、土地經營權流轉管理服務等平台，建立符合農村實際的區域性產權流轉交易市場（中心），開展農村承包土地經營權、集體林地經營權、“四荒”地使用權、漁業水域灘涂使用權、農業類智慧財產權、農村集體經營性資產出租等流轉交易。制定產權流轉交易管理辦法，健全交易規則，完善運行機制，促進農村各類產權規範有序流轉，激發農村發展活力。
（五）發展壯大農村集體經濟。
1.發揮好農村集體經濟組織管理職能作用。完成改革的村（組）應建立健全農村集體經濟組織，在基層黨組織的領導下依法代表成員集體行使集體資產所有權，發揮好管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等功能作用。可根據成員結構、資產情況等，建立經濟合作社或股份經濟合作社。縣級農業（經管）部門負責對農村集體經濟組織申報審核、登記註冊，並賦予統一社會信用代碼。農村集體經濟組織據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續，開展經營管理活動。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關係，釐清權責邊界；有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。
2.因地制宜探索有效發展模式。農村集體經濟組織可以採取市場化方式盤活運營集體資產，可以由集體經濟組織自主經營，也可以通過承包、租賃、託管、聯營、股份合作等方式，由其他主體經營或與其他主體聯合經營。支持有條件的集體經濟組織為農戶和各類農業經營主體提供產前產中產後生產性服務。積極發展土地股份合作，開發“四荒”等集體資源，發展多種形式土地適度規模經營。充分利用各類集體資產、生態環境和人文歷史等資源、集體積累和政府幫扶資金等，做大做強優勢特色產業，加快培育農業“新六產”，探索發展壯大集體經濟的有效途徑，增加農民財產性收入。
3.組織開展扶持村級集體經濟發展試點。每年選擇一批集體收入3萬元以下的村，通過發展股份合作、特色產業、新型業態、服務租賃等形式，增加集體收入，提高村級集體自我發展和經濟保障能力。在美麗鄉村建設、農村綜合性改革試點、農村田園綜合體試點、鄉村旅遊發展等工作中，探索推進農業農村發展的新模式、新業態、新路徑，激發村級集體經濟發展活力。力爭到2020年年底基本消除集體經濟“空殼村”，集體經濟收入3萬元以下的村實現收入翻番。
4.強化政策扶持。在財政政策扶持對象上，將農村集體經濟組織與龍頭企業、農民合作社等新型農業經營主體同等對待。支持符合條件的農村集體經濟組織優先承擔財政支農項目，在農機購置補貼等農業補貼政策上，加大對農村集體經濟組織的傾斜力度。以縣（市、區）為單位，統籌整合財政涉農資金，重點扶持集體經濟薄弱村。專項扶貧資金的安排，也重點支持貧困村依託當地資源優勢發展產業項目，在幫助建檔立卡貧困民眾脫貧致富的基礎上，一併培植村級集體經濟成長點。鼓勵各類資本共同參與村級集體經濟發展，探索建立多元化投融資機制。有條件的縣（市、區）可以設立扶持村級集體經濟發展基金。在國家允許試點的地區，創新開展農村集體產權抵質押貸款業務，緩解農村集體經濟發展中的貸款難、貸款貴等問題。
（六）建立健全集體資產監督管理機制。
1.規範財務管理。產權制度改革後成立的新的集體經濟組織，要建立專業化的農村集體經濟財會、審計監督隊伍，嚴格實行民主理財，規範財務公開，提高農村財務管理規範化水平；設立股東（代表）大會、理事會（董事會）和監事會，完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項要實行民主決策，切實發揮監事會的監督管理作用，保障村集體經濟組織成員的知情權、參與權、表達權和監督權，防止少數人操控。資產規模較大的集體經濟組織，要實行獨立會計核算和資產規範管理。
2.建設信息平台。省級開發建設全省統一的農村集體產權管理信息平台，將清產核資結果、集體經濟組織登記、資產財務管理、產權制度改革情況等納入平台，推動農村集體資產管理制度化、規範化、信息化，逐步實現與全國農村集體資產監督管理平台併網融合。農村集體產權制度改革及清產核資相關數據實行分級填報，逐級審核，由省級匯總後統一上報農業農村部。同時，強化鄉鎮（街道）、村（居）檔案工作，實現農村集體產權制度改革檔案管理規範化。
3.加強審計監督。加強農村集體經濟審計人員隊伍建設，組織開展業務培訓，對符合條件且從事農村集體經濟審計的人員頒發審計證，實行持證上崗。做好日常財務收支、重大決策事項、債權債務等定期審計。對集體財務管理混亂的村（居），縣級黨委和政府要及時組織力量進行整頓。建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止發生侵占集體資產的問題，堅決查處發生在民眾身邊的腐敗行為。
五、保障措施
（一）加強組織領導。堅持和加強黨對農村集體產權制度改革工作的領導，各級黨委書記特別是縣、鄉黨委書記要親自掛帥，做到親自部署重要工作、研究重大問題、協調重要事項。堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，堅持以黨組織建設帶動農村集體經濟組織建設，使黨組織的政治領導力、組織覆蓋力、民眾凝聚力、社會號召力、發展推動力、自我革新力得到充分發揮。建立健全“省級全面負責、市級協調指導、縣級組織實施”的領導機制和工作推進機制，整省試點工作由省農村集體產權制度改革工作領導小組負責，領導小組辦公室（省農業廳）發揮好牽頭作用，確定專人專班，抓好落實，有關部門分工配合，形成合力。各地結合當地實際制定具體落實措施，積極穩妥推進。
（二）加強政策支持。按照山東省農村集體產權制度改革工作領導小組《關於印發貫徹落實〈中共山東省委、山東省人民政府關於穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見〉分工方案的通知》（魯農產權字〔2018〕3號）要求，除嚴格落實國家和省級出台的財政、稅收、金融等支持政策外，各成員單位結合自身職能，分解落實責任，制定具體的貫徹落實措施，在系統內指導支持開展農村集體產權制度改革相關工作。
（三）加強經費保障。從2018年開始，連續三年，省財政每年安排資金用於農村集體產權制度改革整省試點工作。補助資金分配採取因素分配法，統籌考慮各地經濟社會發展水平、農村數量、農村人口數量、工作進度等因素，分配到市、縣（市、區）。同時，市、縣兩級根據工作實際需要，原則上分別安排不低於省級補助資金額度的專項經費予以保障，確保農村集體產權制度改革工作不增加村級組織和農民負擔。
（四）加強隊伍建設。認真貫徹落實《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關於加強鄉鎮政府服務能力建設的意見〉的通知》，健全完善農村經營管理體系，根據農村人口數量充實配備專職工作人員和必要辦公設備，確保責任和人員落到實處。建立健全容錯機制，落實激勵保障等措施，進一步增強基層農經人員投入改革、奉獻改革的事業心和責任感。
（五）加強督導檢查。組織開展經常性督導調研，做好市、縣、鄉不同層次的宣傳和培訓，提高各級黨政領導及基層幹部的政策水平和業務素質。建立工作月報制度，完善綜合評價指標體系，實行定期通報、年中集中督查、年底綜合評價制度。
（六）嚴肅工作紀律。加強改革過程中的矛盾糾紛排查調處，拓展基層農村土地承包調解體系功能，切實將矛盾糾紛解決在基層，化解在萌芽狀態。堅持從嚴從實作風，確保改革真抓實幹，確保上報數據信息真實可靠，對工作中弄虛作假的要嚴肅問責。各級黨員幹部特別是領導幹部要以身作則，堅決杜絕借改革之機為本人和親友謀取私利。對在改革中藉機低價變賣、轉移財產、揮霍浪費等造成集體資產流失的，依紀依規追究相關人員責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。
抄送：省委各部門，省人大常委會辦公廳，省政協辦公廳，省監委，省法院，省檢察院。各民主黨派省委，省工商聯。
山東省人民政府辦公廳2018年9月10日印發
以上資料來源
