規定發布
上海市人民政府令 第6號
《上海市人民政府規章制定程式規定》已經2018年5月7日市政府第10次常務會議通過，現予公布，自2018年7月1日起施行。
市長 應勇
2018年5月16日
規定全文
上海市人民政府規章制定程式規定
（2018年5月16日上海市人民政府令第6號公布）
第一章 總則
第一條（目的和依據）
為了規範市政府規章的制定程式，保證規章質量，依據《中華人民共和國立法法》《規章制定程式條例》等法律、法規，結合本市實際，制定本規定。
第二條（適用範圍）
市政府規章（以下簡稱“規章”）的立項、起草、審查、決定、公布、解釋、備案、立法後評估、清理，適用本規定。
第三條（規章制定的事項範圍）
規章可以就下列事項作出規定：
（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；
（二）屬於本市具體行政管理的事項；
（三）應當制定地方性法規但條件尚不成熟，且行政管理迫切需要，可以先行制定規章的事項；
（四）國家授權本市先行改革試點需要制定規章的事項。
第四條（機構職責）
市政府統一領導規章制定工作。市政府法制機構負責統籌、組織、協調和指導規章制定工作。
區政府和市政府工作部門及有關單位負責規章項目提出及起草，具體工作由其承擔法制工作的機構負責統籌、組織。
第五條（黨的領導）
制定規章，應當貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署。
制定政治方面法律、法規的配套規章和重大經濟社會方面的規章，應當按照有關規定，及時報告市委。
第六條（規章制定原則）
制定規章應當嚴格遵循《中華人民共和國立法法》和《規章制定程式條例》確立的立法原則，符合憲法、法律、法規的規定，堅持從本市實際出發，堅持科學性、民主性，堅持立法與改革決策相結合。
沒有法律、法規的依據，規章不得設定減損公民、法人或者其他組織權利或者增加其義務的規定。
第七條（信息化）
本市建立政府立法信息平台，提高規章制定效率，實現規章制定全過程記錄。
規章立項申報、草案報送、意見徵詢、草案會簽、草案審查、材料歸檔、立法後評估、清理等，應當通過政府立法信息平台進行。
第二章 立項
第八條（年度規章制定計畫）
市政府法制機構應當編制年度規章制定計畫（以下簡稱“年度計畫”）。
列入年度計畫的項目分為正式項目、預備項目、調研項目。正式項目是指草案基本成熟，年內可以公布的項目；預備項目是指草案中的主要內容需要進一步研究，爭取年內公布的項目；調研項目是指有制定必要，需要開展立法調研的項目。
第九條（規章項目申報和建議）
市政府法制機構應當於每年第四季度向各區政府和市政府工作部門及有關單位徵集下一年度計畫的申報項目或者立法建議。同時，向社會公開徵集立法建議。
各區政府和市政府工作部門及有關單位提交的規章制定申報材料應當包括申報表、調研論證報告。調研論證報告應當包括規章制定的必要性、所要解決的主要問題、擬確立的主要制度等內容。申報正式項目的，應當同時提交規章草案起草稿文本。
公民、法人或者其他組織提出的規章立法建議，應當包括規章制定的必要性、擬解決的主要問題及措施建議等內容。
第十條（規章項目論證）
市政府法制機構應當對規章制定的申報項目和立法建議進行論證；必要時，可以組織有關部門和專家開展聯合論證。
規章制定的申報項目論證，主要圍繞規章制定的必要性、規章內容的合法性、合理性、可行性開展。
有下列情形之一的，不予立項：
（一）擬規範的事項不屬於規章立法許可權的;
（二）法律、法規和部門規章已經有具體規定，無需制定規章的;
（三）擬確立的主要制度與法律、法規相牴觸或者不符合國家有關方針政策的；
（四）不符合本市經濟社會發展實際情況和需要的；
（五）規章制定時機尚不成熟的；
（六）存在行政管理需要，但能夠通過制定行政規範性檔案解決的；
（七）其他不適宜制定規章的情形。
第十一條（計畫審議與公布）
年度計畫報市政府常務會議審議通過後向社會公布。
年度計畫應當明確規章的起草單位。
第十二條（立法建議採納情況反饋）
年度計畫公布後，市政府法制機構應當對採納社會公眾立法建議的情況進行反饋。
第十三條（計畫實施）
對列入市政府年度計畫的項目，起草單位應當按照計畫要求，開展調研、起草等工作。其中，正式項目應當按照要求，將規章草案送審稿上報市政府。
市政府法制機構應當及時跟蹤了解起草單位落實年度計畫的情況，加強組織協調和督促指導。
第十四條（計畫調整）
年度計畫在執行過程中，可以根據實際情況予以調整。
需要增加規章項目，或者年度計畫中的預備項目、調研項目需要轉為正式項目的，應當進行補充論證。
第三章 起草
第十五條（起草單位）
規章一般由申報立項的區政府、市政府工作部門或者有關單位負責起草。
規章的內容涉及不同部門管理職能的，可以由申報立項的部門牽頭，會同相關部門共同起草，也可以成立聯合起草工作小組起草。
下列規章，可以由市政府法制機構組織起草：
（一）規範政府及其部門普遍管理事項的；
（二）實施本市重大改革決策或者重大規劃的；
（三）調整多部門重大管理體制機制的；
（四）市政府明確由市政府法制機構起草的。
由市政府法制機構組織起草的規章，相關區政府、市政府工作部門或者有關單位應當配合做好起草工作。
第十六條（起草機制）
起草單位應當成立由分管領導牽頭的規章起草小組，相關業務部門和法制機構共同承擔起草任務，並可吸收政府外聘法律顧問和相關領域的專家等參加。起草單位應當制定起草工作方案，落實立法工作經費，明確職責和完成時間，確保按照年度計畫報送規章草案送審稿。
第十七條（委託起草）
起草專業性較強的規章，起草單位可以委託有關專家、教學科研單位、社會組織起草。
第十八條（立法技術規範）
規章制定應當符合政府規章起草技術規範的要求，體例規範，邏輯嚴密，條文明確具體，用語準確簡潔，內容具有可操作性。
規章的名稱一般為“規定”“辦法”“實施細則”“實施辦法”或者“暫行規定”“暫行辦法”“試行規定”“試行辦法”。
規章以條文形式表述，每條可分為款、項、目。必要時，規章可以分章或者章、節。
政府規章起草技術規範，由市政府法制機構制定。
第十九條（徵求意見）
規章草案起草稿內容涉及其他部門職責或者與其他部門關係緊密的，起草單位應當徵求相關部門意見。與相關部門意見不一致的，應當充分協商；協商後仍不能達成一致的，起草單位應當報分管市領導協調，並在報送規章草案送審稿時說明情況和理由。
除依法需要保密的外，起草單位應當將規章草案起草稿及其說明等向社會公開徵求意見。公開徵求意見的期限一般不少於30日。
第二十條（專家論證）
規章草案起草稿內容涉及專業性、技術性較強的問題，需要專業人員、專業機構作出判斷的，起草單位可以通過召開專家論證會、書面徵詢專家意見或者委託專業機構等方式，對起草稿相關內容進行專業技術論證。
第二十一條（重大利益調整論證諮詢）
規章草案起草稿內容涉及社會公眾普遍關注的熱點難點問題和經濟社會發展遇到的突出矛盾，對社會公眾有重要影響等重大利益調整事項的，起草單位應當進行論證諮詢，廣泛聽取有關方面的意見。
第二十二條（聽證）
規章草案起草稿內容涉及重大利益調整或者存在重大意見分歧，對公民、法人或者其他組織的權利義務有較大影響，人民民眾普遍關注，需要進行聽證的，起草單位應當舉行聽證會，就規章草案起草稿的相關內容聽取意見。
起草單位應當在聽證會舉行30日前，發布聽證會公告，公布聽證會的時間、聽證內容、聽證代表的構成及名額、聽證代表和旁聽人員的報名方式、報名截止日期等。聽證會公告期不少於7日。聽證代表在自願報名的人員中遴選產生，也可通過邀請、委託有關組織或者單位推薦產生。聽證代表應當具備代表性。
聽證會公開舉行。起草單位應當確保聽證代表充分發表意見和提問。
起草單位應當製作聽證筆錄，並根據聽證筆錄，製作聽證報告。聽證報告應當載明聽證會的基本情況、聽證代表的主要觀點、爭議的主要問題及處理建議和理由。
第二十三條（專項審查評估）
規章草案起草稿涉及編制保障、財政支持、土地利用、規劃調整等方面內容的，起草單位應當徵求發展改革、編制、財政、土地規劃等單位意見。
規章草案起草稿涉及公平競爭、性別平等等內容的，起草單位應該按照相關規定，組織開展審查和評估，並徵求有關部門以及相關權益保護組織的意見。
第二十四條（報送審查）
起草單位應當將年度計畫正式項目的下列材料報送市政府法制機構審查：
（一）規章草案送審稿及其說明；
（二）規章草案送審稿條文的法律法規依據；
（三）徵求各方面意見的情況。
規章草案送審稿的說明應當包括制定規章的必要性，擬確定的主要制度、主要措施以及主要分歧意見的協調處理情況等內容。
起草單位在起草過程中形成的聽證筆錄和聽證報告、調研報告、國內外有關立法資料、修改規章的條文對照表等，應當一併提交。涉及公平競爭、性別平等等內容的，還應當提交開展評估、自檢自審情況表。
規章草案送審稿應當由起草單位主要負責人簽署；幾個起草單位共同起草的送審稿，應當由共同起草單位主要負責人共同簽署。
第四章 審查
第二十五條（審查內容）
市政府法制機構主要從以下方面對規章草案送審稿進行審查：
（一）是否符合本規定第三條、第五條、第六條的規定；
（二）是否符合社會主義核心價值觀的要求；
（三）擬確立的制度是否具有必要性、可行性、可操作性；
（四）是否與有關規章協調、銜接；
（五）是否對相關方面的意見建議進行研究處理；
（六）是否符合政府規章起草技術規範；
（七）需要審查的其他內容。
第二十六條（徵求意見）
市政府法制機構應當將規章草案送審稿傳送有關單位或者專家徵求意見；也可以根據實際情況，對送審稿作出修改後，徵求有關單位或者專家的意見。
市政府法制機構可以將規章草案送審稿或者修改稿及其說明等向社會公開徵求意見。徵求意見的期限一般不少於30日。
第二十七條（立法聯繫點）
市政府法制機構應當建立並完善基層立法聯繫點制度，拓寬社會公眾有序參與政府立法的途徑和方式。
市政府法制機構可以通過基層立法聯繫點，徵求對年度計畫項目和規章草案送審稿的意見、建議，收集相關社會公眾對規章實施情況的反映，開展立法調研、規章立法後評估。
第二十八條（論證諮詢）
規章草案送審稿涉及重大利益調整或者存在重大意見分歧的，市政府法制機構應當進行論證諮詢，廣泛聽取有關方面的意見。論證諮詢可以採取座談會、論證會、聽證會、委託研究等多種形式。
舉行聽證會的，應當符合本規定第二十二條的規定。
第二十九條（意見處理與協調）
有關單位對規章草案送審稿涉及的主要措施、管理體制、職責分工等問題有不同意見的，市政府法制機構應當進行協調。對有較大爭議的重要立法事項，可以委託有關專家、教學科研單位、社會組織進行評估。
經過充分協調不能達成一致意見的，市政府法制機構應當及時報請市領導協調。
第三十條（緩辦或者退回）
規章草案送審稿有下列情形之一的，市政府法制機構可以緩辦或者退回起草單位：
（一）制定規章的基本條件發生重大變化的；
（二）送審稿涉及的主要領域的法律法規已經或者將要制定、作出調整的；
（三）有關部門或者有關單位對送審稿規定的主要制度存在較大爭議，起草單位未進行充分協商的；
（四）未按照本規定公開徵求意見的；
（五）上報材料不符合本規定第二十四條規定的。
第三十一條（草案及說明）
市政府法制機構應當認真研究各方面的意見，與起草單位協商後，對規章草案送審稿進行修改，形成規章草案和對草案的說明。說明應當包括制定規章的必要性、制定過程、擬解決的主要問題、擬確立的主要措施以及與有關方面的協調情況等。
規章草案形成後，市政府法制機構應當移送相關部門會簽。
第三十二條（提請審議）
市政府法制機構應當將規章草案及其說明報請分管市領導審核同意後，提請市政府常務會議或者全體會議審議。
規章草案及其說明，由市政府法制機構主要負責人簽署。
第五章 決定和公布
第三十三條（審議決定）
規章由市政府常務會議或者全體會議審議決定。審議規章草案時，由市政府法制機構作說明，也可以由起草單位作說明。
市政府常務會議或者全體會議審議規章草案，作出通過、原則通過或者不予通過的決定。
市政府法制機構應當根據市政府常務會議或者全體會議提出的修改意見，對規章草案及時修改完善，形成修改稿報請分管市領導審核。
審議決定不予通過的規章草案，由市政府法制機構會同起草單位重新進行論證和處理。
第三十四條（公布和解讀）
規章由市長簽署，以市政府令予以公布。規章公布後，應當及時在市政府公報、市政府網站及其他相關政府網站上全文刊載。
市政府法制機構負責規章的條文解讀。解讀內容應當與規章全文同步在市政府網站及其他相關政府網站上發布，還可以通過以下方式發布：
（一）市政府新聞發布會或者市政府新聞通氣會；
（二）市政府政務新媒體公眾號等；
（三）其他媒體。
第三十五條（施行時間）
規章應當自公布之日起30日後施行。但涉及國家安全以及公布後不立即施行將有礙規章施行的除外。
第六章 備案、解釋與立法後評估
第三十六條（備案）
規章應當自公布之日起30日內，由市政府按照《中華人民共和國立法法》《法規規章備案條例》和《上海市人民代表大會常務委員會關於規範性檔案備案審查的規定》的規定，向國務院和市人民代表大會常務委員會報送備案。具體工作由市政府法制機構負責。
規章公布日期距離施行日期少於30日的，應當在備案報告中予以說明。
第三十七條（解釋）
規章解釋權屬於市政府。
有下列情形之一的，由市政府作出規章解釋：
（一）規章條文內容需要進一步明確具體含義的；
（二）規章實施過程中對條文內容存在不同意見的；
（三）規章制定後出現新的情況，需要明確適用規章依據的。
規章實施單位或者其他部門可以向市政府法制機構提出規章解釋的建議，並可以附具解釋文本草案。
規章解釋由市政府法制機構提出解釋意見，報市政府批准後，以市政府檔案形式向社會公布。
規章解釋與規章具有同等效力。
第三十八條（釋義）
對於涉及面廣、社會影響大，或者專業性強的規章，起草單位可以會同市政府法制機構組織編寫規章釋義。
第三十九條（立法後評估）
規章有下列情形之一的，規章實施單位應當根據本市相關規定，開展規章立法後評估：
（一）擬上升為地方性法規的；
（二）擬進行重大修改的；
（三）擬廢止但有較大爭議的；
（四）與經濟社會發展或者公眾利益密切相關，且實施滿5年的；
（五）人大代表、政協委員或者社會各界意見、建議較為集中的；
（六）市政府法制機構認為需要評估的。
第四十條（立法後評估報告）
開展規章立法後評估，應當製作立法後評估報告，並報市政府法制機構。
立法後評估報告是對規章進行修改、廢止的重要依據。
立法後評估報告應當向社會公開，但涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的除外。
第七章 清理
第四十一條（即時清理）
規章有下列情形之一的，起草單位應當開展即時清理：
（一）所依據的上位法被修改、廢止或者宣布失效的；
（二）所涉及的領域出台新的上位法的；
（三）所涉及的領域國家或者本市已作出新的制度安排的；
（四）其他需要即時清理的情形。
第四十二條（專項清理）
規章有下列情形之一的，市政府法制機構可以會同相關部門統一組織開展專項清理：
（一）規範政府共同行為的法律、法規制定、修改或者廢止的；
（二）國家或者本市對行政體制或者政府職能作出重大調整的；
（三）國家或者本市要求集中進行規章清理的；
（四）其他需要組織專項清理的。
組織開展規章專項清理，應當明確清理的範圍、標準、具體要求等內容。
第四十三條（清理建議）
開展規章清理，起草單位應當按照下列標準，向市政府法制機構提出清理建議：
（一）沒有違法或者不當情形的，建議繼續有效；
（二）所依據的上位法已經廢止的，建議廢止；
（三）所依據的上位法已經宣布失效或者調整對象已經消失的，建議宣布失效；
（四）規章內容與新頒布的法律、法規或者與國家、本市新的重大政策不一致的，建議廢止或者修改；
（五）規章不適應經濟社會發展或者改革要求的，建議廢止或者修改。
清理建議應當附具清理的依據、理由等。
第四十四條（清理建議處理）
市政府法制機構對於起草單位提出的清理建議進行法律審核後，認為需要專門立項修改、廢止或者宣布失效的，按照本規定處理；也可以根據實際情況，對多個規章作一攬子修改、廢止或者宣布失效處理。
第四十五條（清理結果）
規章清理結果應當報市政府常務會議或者全體會議審議。經審議通過的修改、廢止或者宣布失效的決定，應當向社會公開。規章修改的，還應當公布修改後的全文。
第八章 附則
第四十六條（修改、廢止、宣布失效的程式適用）
規章的修改、廢止、宣布失效程式，適用本規定的相關規定。
第四十七條（參照執行）
擬訂市政府提請市人民代表大會或者其常務委員會審議的地方性法規草案，參照本規定執行。
第四十八條（施行日期）
本規定自2018年7月1日起施行。1994年1月22日上海市人民政府發布，根據1995年5月20日《上海市人民政府關於修改〈上海市人民政府規章制定程式規定〉的決定》修正，根據2010年12月20日上海市人民政府令第52號公布的《上海市人民政府關於修改〈上海市農機事故處理暫行規定〉等148件規章的決定》修正並重新發布的《上海市人民政府規章制定程式規定》同時廢止。
解讀
2018年5月7日，市政府第10次常務會議審議通過《上海市人民政府規章制定程式規定（修訂草案）》（以下簡稱《規定（修訂草案）》），對1994年出台的《上海市人民政府規章制定程式規定》（以下簡稱1994年《規定》）進行了較大修改。5月16日，應勇市長簽署市政府第6號令，正式公布《上海市人民政府規章制定程式規定》（以下簡稱新《規定》），將自7月1日起施行。
一、1994年《規定》修改的背景和經過
1994年《規定》出台以來，國家在立法制度方面採取了重大舉措。全國人大於2000年出台了《立法法》，並於2015年作了修改；國務院於2002年出台了《規章制定程式條例》（以下簡稱《條例》），並於2017年底作了較大幅度修改。此外，黨的十八大以來，黨和國家在推進依法治國進程中，對立法工作越來越重視，更加強調黨對立法工作的領導。同時，近年來本市政府立法程式在實踐中不斷探索完善，形成了很多行之有效的做法和經驗，需要立法固化。為保證法制統一，確保科學立法、民主立法、依法立法，市政府將1994年《規定》的修改列入2018年規章立法計畫。
市政府法制辦於2017年底啟動了修改工作，在深入研究《立法法》和《條例》有關規定，參考北京、浙江、山東等外省市相關立法的基礎上，結合本市實際，梳理和固化政府立法過程中行之有效的經驗做法，形成初稿。隨後，廣泛徵求了各區政府、市政府各部門和市政府辦公廳、市政協、市高院、市律協、市婦聯等單位意見，並上網聽取了社會公眾意見，形成《規定（修訂草案）》。5月7日，市政府常務會議對《規定（修訂草案）》予以審議通過。
二、新《規定》的主要內容
相比較1994年《規定》，新《規定》修改幅度較大，除保留原基本結構框架外，內容幾乎均作了調整，條文從31條增至48條，分別就規章立項、起草、審查、決定、公布、解釋、備案、立法後評估、清理等程式作了明確規定，主要內容如下：
（一）體現了黨對立法工作的領導
根據中央和修改後的《條例》加強黨對立法工作的領導的有關精神，新《規定》單列一條，明確“制定規章，應當貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署。制定政治方面法律、法規的配套規章和重大經濟社會方面的規章，應當按照有關規定，及時報告市委”（第五條）。
（二）將先行先試改革事項列入規章制定範圍
新《規定》在列舉《立法法》有關規章制定事項範圍的同時，根據國家對上海提出的當好新時代“改革開放排頭兵，創新發展先行者”的要求，將“國家授權本市先行改革試點需要制定規章的事項”明確為本市規章制定範圍（第三條），確保立法決策與改革決策相協調。
（三）強化了規章立項工作
為確保規章立項科學、合理，新《規定》重點作了以下規範：一是要求“市政府法制機構應當編制年度規章制定計畫”，並根據本市規章立法實際，明確“列入年度計畫的項目分為正式項目、預備項目、調研項目”（第八條）。二是規定“市政府法制機構應當對規章制定的申報項目和立法建議進行論證；必要時，可以組織有關部門和專家開展聯合論證”，並明確七類情形不予立項（第十條）。三是明確規章計畫在執行過程中需要調整的，應當進行補充論證，以提高規章計畫執行的嚴肅性（第十四條）。
（四）完善了規章起草和審查程式
為夯實規章起草質量，修改後的《條例》強調了規章起草單位的責任和作用。根據《條例》精神和本市實際，新《規定》對起草環節的以下內容作了細化：一是建立起草機制，明確起草單位應當由分管領導牽頭，相關業務部門和法制機構共同承擔起草任務，並落實相應的人財物保障（第十六條）。二是規範意見徵詢程式，包括相關部門和社會公眾的意見徵詢（第十九條），涉及專業性、技術性問題的專家論證（第二十條），涉及社會公眾普遍關注的熱點難點問題和經濟社會發展遇到的突出矛盾等重大利益調整的論證諮詢（第二十一條），以及涉及重大利益調整等情形的立法聽證（第二十二條）。三是將實踐中已建立的專項審查評估機制入法固化，規章起草涉及編制保障、財政支持、土地利用、規劃調整等內容的，以及涉及公平競爭、性別平等等事項的，要求起草單位做好相關專項意見徵詢和審查評估工作（第二十三條）。
在審查環節，新《規定》從7個方面明確了市政府法制機構對草案送審稿進行實體和程式審查的具體內容（第二十五條）。同時明確了市政府法制機構可以對不符合要求的送審稿予以緩辦或者退回的5種具體情形（第三十條）。
（五）新增了規章立法後評估和清理等程式規定
新《規定》新增規章立法後評估和清理等程式，既是落實國家有關要求，也是將近年來本市實踐中的一些有益做法予以法定化的舉措。在規章立法後評估方面，市政府於2017年出台了規範性檔案《上海市規章立法後評估辦法》，此次新《規定》將該辦法的主要內容予以吸收，有利於提高規章制定的科學性和實施有效性，包括開展規章立法後評估的6種情形（第三十九條），並明確立法後評估報告是對規章進行修改、廢止的重要依據（第四十條）。在規章清理方面，國務院和國務院法制機構近年來對規章清理高度重視，多次要求對規章等進行全面清理和專項清理。本市也於2014年制定了規範性檔案《上海市政府規章和行政規範性檔案即時清理規定》。為此，新《規定》明確，規章起草單位應當在“規章所依據的上位法被修改、廢止或者宣布失效”等4種情形下，開展即時清理（第四十一條）；市政府法制機構可以在“規範政府共同行為的法律、法規制定、修改或者廢止”等4種情形下，會同相關部門統一組織開展專項清理（第四十二條）。同時要求根據清理結果對規章作出修改、廢止或者宣布失效等處理（第四十四條）。
（六）新增了立法信息化和基層立法聯繫點等內容
根據“網際網路+政務服務”的有關要求，結合上海市政府法制信息平台建設情況，新《規定》明確，“本市建立政府立法信息平台，提高規章制定效率，實現規章制定全過程記錄”，並要求規章制定相關工作應通過該平台進行（第七條）。為拓寬社會公眾有序參與政府立法的途徑和方式，市政府法制辦已於2018年3月建立基層立法聯繫點制度，新《規定》對該制度予以了確認（第二十七條）。
