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上海市人民代表大會常務委員會公告
第61號
《上海市信訪條例》已由上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第38次會議於2012年12月26日修訂通過，現予公布，自2013年4月1日起施行。
上海市人民代表大會常務委員會
2012年12月26日
條例全文
上海市信訪條例
（1993年10月22日上海市第十屆人民代表大會常務委員會第5次會議通過 2003年8月8日上海市第十二屆人民代表大會常務委員會第6次會議第1次修訂 2012年12月26日上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第38次會議第2次修訂）
第一章 總 則
第一條 為了保障公民、法人和其他組織的民主權利及其他合法權益，規範信訪工作和信訪行為，保持國家機關與人民民眾的密切聯繫，促進國家機關的工作，根據憲法、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》、國務院《信訪條例》和其他有關法律、行政法規的規定，結合本市實際情況，制定本條例。
第二條 本條例所稱信訪，是指公民、法人和其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話和走訪等形式，向國家機關提出建議、意見或者投訴請求，依法應當由相關國家機關處理的活動。
本條例所稱信訪人，是指採用前款規定的形式，向國家機關提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人和其他組織。
第三條 信訪是公民、法人和其他組織依法參與管理社會公共事務、監督國家機關依法履行職責的重要途徑，是國家機關密切聯繫人民民眾，維護公民、法人和其他組織合法權益的重要渠道。
第四條本條例適用於本市各級國家機關的信訪工作和信訪人的信訪活動。
第五條本市信訪工作應當遵循下列原則：
（一）尊重人民民眾意見，改進國家機關工作；
（二）屬地管理，分級負責，分類處理；
（三）依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合。
第六條 各級國家機關應當建立、健全人民建議徵集制度，並可以通過信訪渠道，徵集、梳理、分析信訪人對社會公共事務提出的建議和意見。對有利於促進國民經濟和社會發展、改進國家機關工作的建議和意見，應當予以採納。
信訪人提出的建議、意見，對國民經濟和社會發展、改進國家機關工作以及保護社會公共利益有貢獻的，由有關國家機關給予獎勵。
第七條 各級國家機關的負責人應當經常聽取人民民眾通過信訪渠道提出的建議、意見，檢查、指導信訪工作，及時研究處理反映比較集中的信訪事項。
第八條 各級人民代表大會代表可以通過參與國家機關的信訪工作，了解、反映人民民眾的意見和要求。
第九條 有關專業機構、社會團體和專業人員、社會志願者等可以受國家機關邀請參與信訪工作，為信訪人和信訪工作提供專業諮詢和服務，代信訪人提出信訪事項。
居民委員會、村民委員會應當協助國家機關做好相關信訪工作。
第十條 國家機關建立信訪工作人員培訓、交流、激勵機制，提高信訪工作人員的能力和水平。
對在信訪工作中作出優異成績的單位或者個人，由有關國家機關給予獎勵。
第十一條 各級國家機關應當保障信訪工作所需經費。
第十二條 本市建立信訪信息共享機制，實現國家機關之間信訪信息的互通共享。
第二章 信訪人的權利和義務
第十三條 信訪人依法信訪受法律保護，任何組織和個人不得打擊報復。
第十四條 信訪人在信訪活動中，享有下列權利：
（一）了解信訪工作制度及信訪事項的處理程式；
（二）要求信訪工作機構提供與其提出的信訪事項有關的諮詢；
（三）對與信訪事項有直接利害關係的信訪工作人員提出迴避申請；
（四）向辦理機關查詢本人信訪事項的辦理結果並要求答覆；
（五）要求對涉及商業秘密、個人隱私等事項予以保密；
（六）法律、法規規定的其他權利。
第十五條 信訪人在信訪活動中，應當履行下列義務：
（一）不得損害國家利益、社會公共利益和其他公民的合法權益；
（二）如實反映情況，不得捏造、歪曲事實，不得誣告、陷害他人；
（三）遵守信訪秩序；
（四）法律、法規規定的其他義務。
第十六條 依法應當通過行政許可等行政程式處理或者依法可以通過訴訟、仲裁、行政複議等法定途徑解決的事項，信訪人應當依照法定程式向有關國家機關或者機構提出。
第十七條 信訪人提出信訪事項，一般應當採用書信、電子郵件、傳真、電話形式；採用走訪形式的，應當在國家機關公布的接待時間內到指定的接待場所提出。
信訪人提出投訴請求的，應當提供明確的請求、事實、理由和真實姓名（名稱）、住址、聯繫方式。
第十八條 多人共同提出相同建議、意見和投訴請求的，提倡採用書信、電子郵件、傳真、電話形式；採用走訪形式的，應當推選代表提出，代表不得超過五人。信訪人代表應當向其他信訪人如實告知信訪辦理意見及相關信息。
第三章 信訪工作機構和信訪工作人員
第十九條 市和區、縣人民代表大會常務委員會應當設立或者確定負責信訪工作的機構，配備相應的工作人員。信訪工作機構履行下列職責：
（一）受理、轉送、交辦信訪事項；
（二）承辦上級和本級人民代表大會及其常務委員會轉送、交辦的信訪事項；
（三）督查、協調信訪事項的辦理和通報信訪事項的辦理情況；
（四）研究、分析信訪情況，提出工作建議；
（五）依法應當由人民代表大會常務委員會信訪工作機構履行的其他職責。
第二十條 市和區、縣人民政府應當設立信訪工作機構和統一的信訪接待場所；市和區、縣人民政府工作部門及鄉、鎮人民政府和街道辦事處應當按照有利於工作、方便信訪人的原則，設立或者確定負責信訪工作的機構，配備信訪工作人員，具體負責信訪工作。
市和區、縣人民政府信訪工作機構是本級人民政府負責信訪工作的行政機構，履行下列職責：
（一）受理、轉送、交辦信訪事項；
（二）承辦上級和本級人民政府轉送、交辦的信訪事項；
（三）協調處理重要信訪事項；
（四）督促檢查信訪事項的辦理；
（五）研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向本級人民政府及有關行政機關提出工作建議；
（六）代表本級人民政府指導、考核本級人民政府其他工作部門和下一級人民政府的信訪工作；
（七）依法應當由政府信訪工作機構履行的其他職責。
第二十一條 各級人民法院、人民檢察院應當根據需要設立或者確定負責信訪工作的機構，配備相應的工作人員。
第二十二條 信訪工作機構應當建立、健全信訪工作制度，向社會公布信訪工作機構的通信地址、電子信箱、電話、信訪接待的時間和地點、查詢信訪事項辦理進展及結果的方式等相關事項。
第二十三條 信訪工作人員在信訪工作中，應當遵守下列規定：
（一）文明接待，尊重信訪人，不得刁難和歧視；
（二）按照信訪工作程式，依法公正辦理信訪事項，不得敷衍塞責，推諉拖延；
（三）堅持原則，秉公辦事，不得徇私舞弊、接受饋贈或者收受賄賂；
（四）遵守保密制度，不得泄露工作秘密，不得擴散信訪人要求保密的內容，不得將檢舉、控告材料及有關情況透露或者轉送給被檢舉、控告的人員或者單位；
（五）依照規定妥善保管信訪材料，不得丟失、隱匿或者擅自銷毀；
（六）依法應當遵守的其他規定。
第二十四條 信訪工作人員與信訪人或者信訪事項有直接利害關係的，應當提出迴避。
信訪工作人員的迴避，由信訪工作機構負責人決定；信訪工作機構負責人的迴避，由所在國家機關負責人決定。
第二十五條 信訪工作人員的人身權利受法律保護。信訪工作人員的人身自由和安全受到威脅等侵害時，當地公安部門應當及時依法處理。
第四章 受理和辦理
第一節 一般規定
第二十六條 各級國家機關收到信訪人提出的建議、意見或者投訴請求，應當予以登記，並根據不同情況作出受理、轉送、交辦、解釋、告知等處理。
第二十七條 各級國家機關在其法定職權範圍內，受理信訪人提出的信訪事項。
涉及兩個或者兩個以上機關職責範圍的信訪事項，由首先收到該信訪事項的機關受理並牽頭辦理；受理有爭議的，由其共同的上一級機關指定辦理或者直接辦理。
第二十八條 對重大、複雜、疑難的信訪事項，國家機關可以依法舉行聽證。聽證應當公開舉行，通過聽證程式查明事實，分清責任。
第二節 人民代表大會及其常務委員會信訪事項的受理和辦理
第二十九條 信訪人可以向本市各級人民代表大會及其常務委員會提出下列信訪事項：
（一）對人民代表大會及其常務委員會頒布的地方性法規，通過的決議、決定的建議、意見；
（二）對人民政府、人民法院、人民檢察院工作的建議、意見；
（三）對國家工作人員的申訴和意見；
（四）依法可以向人民代表大會及其常務委員會提出的其他信訪事項。
第三十條人民代表大會常務委員會信訪工作機構收到信訪事項的，應當予以登記，並在十五日內分別作如下處理：
（一）屬於本級人民代表大會及其常務委員會職責範圍的信訪事項，轉送人民代表大會各專門委員會、人民代表大會常務委員會各工作委員會及其他工作機構，並由人民代表大會常務委員會信訪工作機構統一答覆信訪人；
（二）屬於下一級人民代表大會及其常務委員會職責範圍的信訪事項，轉送下一級人民代表大會常務委員會信訪工作機構或者主席團；
（三）屬於本級行政機關、人民法院、人民檢察院職責範圍的信訪事項，轉送有權處理的國家機關；
（四）屬於下一級行政機關、人民法院、人民檢察院職責範圍的信訪事項，轉送下一級人民代表大會常務委員會信訪工作機構。
第三十一條 對有下列情形之一的信訪事項，人民代表大會常務委員會信訪工作機構應當作交辦處理：
（一）上一級人民代表大會及其常務委員會交辦的信訪事項；
（二）複雜、疑難或者影響較大，信訪工作機構需要了解形成原因及辦理結果的信訪事項；
（三）其他應當交辦的信訪事項。
對前款所列信訪事項，辦理機關應當自受理之日起六十日內辦結，並將辦理情況書面向交辦機關報告；情況複雜的，經辦理機關負責人批准，可以適當延長辦理期限，但延長期限不得超過三十日。法律、行政法規另有規定的，從其規定。
第三十二條 各級人民代表大會常務委員會信訪工作機構應當加強信訪事項的督辦，可以向相關國家機關和部門提出工作建議，並可以將建議的採納情況向本級人民代表大會常務委員會報告。
第三節 人民政府及其工作部門信訪事項的受理和辦理
第三十三條 信訪人可以向人民政府及其工作部門提出下列信訪事項：
（一）對本行政區域的經濟、文化和社會事務的建議、意見；
（二）對人民政府及其工作部門作出的決定、制定的規範性檔案的建議、意見；
（三）對人民政府及其工作部門和所屬工作人員職務行為的建議、意見或者不服其職務行為的投訴請求；
（四）對法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員職務行為的建議、意見或者不服其職務行為的投訴請求；
（五）對提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員職務行為的建議、意見或者不服其職務行為的投訴請求；
（六）對村民委員會、居民委員會及其成員職務行為的建議、意見或者不服其職務行為的投訴請求；
（七）依法可以向行政機關提出的其他信訪事項。
第三十四條 人民政府信訪工作機構收到信訪事項的，應當予以登記，並在十五日內分別作如下處理：
（一）依法應當由本級人民政府或者其工作部門處理的，轉送有權處理的行政機關；
（二）依法應當由下級人民政府或者其工作部門處理的，轉送有權處理的行政機關；
（三）對轉送並需要反饋辦理結果的，有關行政機關應當在指定期限內反饋辦理結果。
第三十五條 人民政府信訪工作機構以外的政府工作部門收到信訪事項的，分別作如下處理：
（一）人民代表大會常務委員會信訪工作機構、人民政府信訪工作機構、上級主管部門轉送、交辦的信訪事項，屬於本機關法定職權範圍的，應當自收到轉送、交辦之日起十五日內決定是否受理並告知信訪人，並按要求通報轉送、交辦機構；不屬於本機關法定職權範圍的，應當及時將相關材料退迴轉送、交辦機構；
（二）信訪人直接提出的信訪事項，能夠當場答覆是否受理的，應噹噹場書面答覆；不能當場答覆的，應當自收到信訪事項之日起十五日內告知。
受理或者不予受理情況應當書面告知信訪人，但是信訪人的姓名（名稱）、住址、聯繫方式不清的除外。不予受理的，還應當說明理由。
第三十六條 信訪人提出的信訪事項，屬於本機關法定職權範圍並符合本條例第三十三條規定的，應當受理；屬於本機關法定職權範圍但應當通過相關法定程式處理的，按照相關法定程式處理。
對不屬於本機關職權的信訪事項或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政複議等法定途徑解決的信訪事項，不予受理並告知信訪人向有關國家機關或者機構提出。
第三十七條 信訪事項應當自受理之日起六十日內辦結；情況複雜的，經本行政機關負責人批准，可以適當延長信訪處理期限，但延長期限不得超過三十日，並告知信訪人延期理由。法律、行政法規另有規定的，從其規定。
第三十八條 對投訴請求類信訪事項，依法負有處理職責的行政機關（以下簡稱信訪處理機關）經調查核實，應當依照有關法律、法規、規章及其他有關規定，分別作出以下處理，並出具書面信訪處理意見，但是信訪人的姓名（名稱）、住址、聯繫方式不清的除外：
（一）請求事實清楚，符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，予以支持；
（二）請求事由合理但缺乏法律依據的，應當做好解釋工作；
（三）請求缺乏事實根據或者不符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，不予支持。
信訪處理意見應當載明具體信訪訴求、信訪事項的事實認定情況、處理意見及依據、信訪人不服信訪處理意見申請複查的途徑、期限和應當提交的材料。
信訪處理機關依照本條第一款第一項規定作出支持信訪人投訴請求處理意見的，有關單位或者個人應當執行，信訪處理機關應當對執行情況進行督促檢查。
第三十九條 信訪人對投訴請求類信訪事項的處理意見不服的，可以自收到信訪處理意見之日起三十日內，向信訪處理機關的上一級行政機關申請複查。收到複查申請的行政機關應當自收到複查申請之日起三十日內向信訪人出具書面信訪複查意見。
信訪複查意見應當載明複查申請人和被申請人、信訪複查的具體請求、複查請求的事實認定情況、複查意見及依據、信訪人不服複查意見申請覆核的途徑、期限和應當提交的材料。
第四十條 信訪人對投訴請求類信訪事項的複查意見不服的，可以自收到信訪複查意見之日起三十日內，向複查機關的上一級行政機關申請覆核。收到覆核申請的行政機關應當自收到覆核申請之日起三十日內出具書面信訪覆核意見。
信訪覆核意見應當載明覆核申請人和被申請人、信訪覆核的具體請求、覆核請求的事實認定情況、最終覆核意見及依據。
第四十一條 市和區、縣人民政府信訪工作機構對下列事項實施督查，可以通報或者提出改進建議：
（一）本級人民政府各部門及下一級人民政府辦理信訪事項時遵守、執行法律法規和政策的情況；
（二）上一級人民政府信訪工作機構和本級人民政府轉送、交辦信訪事項的辦理情況；
（三）本級和上級機關作出的信訪辦理意見的執行情況；
（四）其他需要督查的工作。
收到改進建議的行政機關應當在三十日內書面反饋情況；未採納改進建議的，應當說明理由。
第四十二條 有下列情形之一的，信訪受理程式終結。信訪人仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理，並應當對信訪人做好說服、解釋等工作：
（一）經行政機關覆核完畢的；
（二）經市人民政府所屬工作部門或者區、縣人民政府核查完畢，且核查結果經市人民政府信訪工作機構審核同意的。
前款第二項規定的信訪事項核查應當履行調查核實、聽證評議、集體研究、結論告知等程式，具體辦法由市人民政府另行規定。
第四節 人民法院、人民檢察院信訪事項的受理和辦理
第四十三條各級人民法院、人民檢察院依法受理下列信訪事項：
（一）對人民法院、人民檢察院工作的批評、建議和意見；
（二）對人民法院、人民檢察院工作人員的違法失職行為的舉報、控告；
（三）依法應當由人民法院、人民檢察院受理的其他信訪事項。
公民、法人和其他組織對具體案件處理結果不服等申訴事項，應當通過訴訟等法定途徑提出。
第四十四條 各級人民法院、人民檢察院收到信訪事項的，應當予以登記；屬於其職責範圍的，應當依照法律、法規或者相關規定辦理。
第五章 信訪秩序
第四十五條 信訪人不得有下列妨礙信訪秩序和影響他人信訪權利的行為：
（一）將老人、病人、殘疾人和嬰幼兒等棄置於信訪接待場所；接待完畢仍滯留於信訪接待場所。
（二）煽動、串聯、脅迫、誘使、操縱他人信訪或者阻止他人退出群體性信訪。
（三）威脅、誹謗、辱罵、毆打信訪工作人員；限制信訪工作人員人身自由；故意損壞信訪接待場所的公共設施、公共財物。
（四）揚言放火、爆炸、投毒、兇殺或者攜帶危險品、管制器具進入信訪接待場所；投寄不明物質，製造恐怖氣氛，危害公共安全或者他人人身安全。
（五）其他妨礙信訪秩序和影響他人信訪權利的行為。
禁止以信訪為名，從事下列妨礙工作秩序、社會秩序的活動：
（一）向境內外媒體或者各類組織發布有關信訪事項的虛假信息。
（二）在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、衝擊國家機關；攔截公務用車；堵塞交通，妨礙交通管理秩序。
（三）以非法進入住宅或者其他方式干擾國家機關工作人員正常生活。
（四）以信訪或者信訪代理為名，牟取不正當利益。
（五）其他妨礙工作秩序、社會秩序的活動。
第四十六條精神病患者的信訪事項，由其監護人代為提出。
信訪工作機構對來訪時不能控制自己行為、妨礙信訪秩序的精神病患者，應當通知其監護人或者所在地區。精神病人的監護人或者經常居住地鄉、鎮人民政府、街道辦事處應當將其帶回。
第四十七條 信訪工作機構對前來走訪的傳染病患者、疑似傳染病患者，應當通知市和區、縣衛生等部門按照《中華人民共和國傳染病防治法》的有關規定處理。
第四十八條 信訪人攜帶危險品、管制器具進入信訪接待場所的，信訪工作人員和保全人員應當及時阻止，並由公安機關依法處理。
信訪人在信訪接待場所自殺、自殘的，信訪工作人員和保全人員應當及時阻止，並通知公安機關和衛生部門、醫療機構。公安機關和衛生部門、醫療機構應當及時到場並採取緊急措施。
第六章 法律責任
第四十九條 因下列情形之一導致信訪矛盾發生，造成嚴重後果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照有關法律、行政法規的規定給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）超越或者濫用職權，侵害信訪人合法權益的；
（二）應當作為而不作為，侵害信訪人合法權益的；
（三）適用法律、法規、政策錯誤或者違反法定程式，侵害信訪人合法權益的；
（四）無正當理由拒不執行信訪辦理意見的；
（五）打擊報覆信訪人的。
有前款情形之一的，市和區、縣人民政府信訪工作機構可以向同級行政監察機關或者責任人員所在單位提出行政處分建議。
第五十條 各級國家機關工作人員在信訪事項辦理過程中，違反本條例規定的，由其所在單位或者上級主管部門通報批評；情節嚴重的，由其所在單位或者上級主管部門給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十一條 信訪人違反本條例規定，妨礙信訪秩序、工作秩序、社會秩序和他人信訪權利的，有關國家機關工作人員應當及時予以勸阻、教育，不服從勸阻、教育的，由公安機關依法予以警告、訓誡或者制止；違反《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中華人民共和國集會遊行示威法》等法律、法規的，由公安機關依法採取行政強制措施或者予以行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第七章 附 則
第五十二條 本市各人民團體和承擔社會公共管理職能的企事業單位的信訪工作，參照本條例執行。
第五十三條 本條例自2013年4月1日起施行。
修改情況報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
市十二屆人大常委會第六次會議對《上海市信訪條例（修訂草案）》（修改稿）（以下簡稱草案修改稿）進行了審議。常委會組成人員認為，在廣泛聽取各方面意見的基礎上形成的草案修改稿，總體上比較成熟。同時，常委會組成人員還提出了一些修改意見。法制委員會於8 月6 日召開會議，研究了常委會組成人員的意見，對草案修改稿作了進一步修改。市委、市政府信訪辦公室以及市人大常委會信訪辦公室的負責同志列席了會議。現將草案修改稿的主要修改情況報告如下：
一、修改情況
（一）有的委員提出，“廉潔奉公，作風正派”是國家機關對所有工作人員的一般性要求，不是國家機關選派信訪工作人員的特別條件，建議刪除草案修改稿第十五條的有關內容。為此，法制委員會建議刪除該條中的“廉潔奉公，作風正派”八個字。（草案表決稿第十五條）
（二）有的委員提出，草案修改稿第二十一條第三款關於信訪工作機構邀請律師為“國家機關”提供法律服務的規定中所指的國家機關可以理解為包括審判機關、檢察機關，這樣規定不盡妥當。有的委員提出，為了維護信訪人的權益，建議將該款中的“信訪工作機構和信訪人”修改為“信訪人和信訪工作機構”。為此，法制委員會建議將該款修改為：“信訪工作機構可以邀請有關專業工作者參與信訪工作，為信訪人和信訪工作機構提供法律和其他專業知識的諮詢服務”，這裡的專業工作者，包括執業律師、心理醫生等各類專業技術人員。（草案表決稿第二十一條第三款）
此外，對草案修改稿的一些文字作了修改。
二、需要說明的問題
（一）有的委員建議，在草案修改稿第十四條第一款中增加國家機關應當建立、健全信訪工作人員兩人以上共同接待來訪的制度。經研究，法制委員會認為，明確接待來訪的信訪工作人員的人數，屬於信訪事項受理和辦理制度的具體內容。為此，建議對此不作修改。
（二）有的委員提出，草案修改稿第五章在第三十條中規定，信訪秩序需要信訪工作機構、信訪工作人員與信訪人共同維護，但在該章的其他條文中並未體現這一要求，建議予以修改。經研究，法制委員會認為，信訪秩序的維護，主要針對的是非正常信訪行為妨礙信訪秩序、影響他人信訪權利的情形，對少數人有草案修改稿第三十一條所列禁止行為的，信訪工作機構、信訪工作人員以及其他信訪人都可以勸阻、制止，以維護信訪秩序。而對於信訪工作機構、信訪工作人員在信訪活動中應當遵守的義務性規範，已在草案修改稿第三章中作了規定。為此，建議對此不作修改。
（三）有的委員提出，為了與《上海市精神衛生條例》相銜接，保護疑似精神病患者的權利，建議在草案修改稿第三十二條第二款中增加“疑似精神病患者”信訪的規定。經研究，法制委員會認為，《上海市精神衛生條例》區分疑似精神病患者與精神病患者，主要目的是為了保證疑似精神病患者及早就診，也有利於劃清是否採取該條例所規定的某些特殊治療措施的界限，而在信訪活動中如果區分疑似精神病患者，可能產生對一些人限制其信訪權利的情形。為此，建議對此不作修改。
（四）有的委員提出，大型企業集團公司處理信訪事項，也應參照本條例執行，建議在草案修改稿第三十八條中予以補充。經研究，法制委員會認為，國有大型控股集團公司是依照授權對國有資產進行經營管理的，承擔了一定的社會公共管理職能，屬於本條例所稱的“承擔社會公共管理職能的企事業組織”，可以參照本條例執行。為此，建議對此不作修改。
法制委員會已按上述意見對草案修改稿作了修改，提出了草案表決稿，建議本次常委會會議審議通過，並建議自2003年10月1 日起施行。
草案表決稿和以上報告，請予審議。
審議結果報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
市十二屆人大常委會第五次會議對市人大常委會主任會議提請審議的《上海市信訪條例（修訂草案）》（以下簡稱條例修訂草案）進行了審議。常委會組成人員認為，為了進一步推進社會主義民主法制建設，根據近些年來信訪實踐中出現的新情況、新問題，對本市1993年制定的《上海市信訪條例》進行修訂是必要的。同時，常委會組成人員對條例修訂草案提出了一些修改意見。會後，市人大常委會辦公廳根據主任會議的決定，在有關報紙和網站上全文公布了條例修訂草案，廣泛徵求各方面意見。到徵求意見的截止日，共收到市民來信來電以及電子郵件104 件。同時，法制工作委員會將條例修訂草案印發部分市人大代表、各區縣人大常委會以及有關社會團體，並分別召開了由有關部門以及部分學者參加的座談會，聽取意見。7 月24日，法制委員會召開會議，根據常委會組成人員的審議意見以及其他各方面提出的意見，對條例修訂草案進行了審議。市委、市政府信訪辦公室以及市人大常委會信訪辦公室的負責同志列席了會議。現將修改情況和審議結果報告如下：
一、關於信訪的性質。有的委員和市民提出，信訪工作的法定地位應加以肯定，建議條例修訂草案在表述上依照《中華人民共和國憲法》的規定作修改。經研究，法制委員會認為，關於信訪性質的表述，關係到國家機關與信訪人雙方權利義務的界定。為此，建議將條例修訂草案第三條修改為：“信訪是人民民眾依法行使民主權利，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務和維護自身合法權益的重要形式；是國家機關發揚社會主義民主，聽取人民民眾意見、建議和要求，接受人民民眾監督的重要渠道。”（草案修改稿第三條）
二、關於信訪人的權利。有的代表提出，條例修訂草案第八條第一款第（五）項信訪人的查詢權作為其可以提出的信訪事項，不盡妥當。經研究，法制委員會認為，查詢權是一項單獨的權利，應當作為提出權之外的他項權利加以規定。為此，建議將第一款第（五）項併入第二款，第二款相應修改為：“信訪人在信訪活動中，享有下列權利：（一）了解信訪工作制度及信訪事項的處理程式；（二）要求信訪工作人員提供與其提出的信訪事項有關的諮詢；（三）對與信訪事項有直接利害關係的信訪工作人員提出迴避申請；（四）向辦理機關查詢與其有關的信訪事項的辦理結果並要求答覆。”（草案修改稿第八條第二款）
三、關於信訪的一般要求。有的委員和市民提出，條例修訂草案第十條第一款的規定，對信訪人設定了信訪“應當首先向依法有權作出處理決定的基層國家機關提出”的義務，不盡妥當。經研究，法制委員會認為，信訪是公民的一項民主權利，應當給予充分的尊重和保護。為 此，建議將第一款予以刪除。( 草案修改稿第十條)
四、關於信訪工作人員的義務。有的部門和市民提出，為體現信訪人與信訪工作人員的權利義務對等，建議條例修訂草案增加對信訪工作人員的義務規範。經研究，法制委員會認為，信訪工作人員是信訪活動的主體之一，其行為規範與否，關係到信訪工作的實效。為此，建議在條例修訂草案第十七條中增加“尊重信訪人的人格”和“不得接受信訪人請客送禮”的內容。（草案修改稿第十七條第（一）項、第（三）項）
五、關於迴避制度。有的部門和市民提出，條例修訂草案關於迴避制度的規定，程式上不盡完整，應當增加對信訪工作機構負責人迴避的規定。為此，法制委員會建議增加有關迴避制度程式的原則規定，將條例修訂草案第十八條第二款修改為：“信訪工作人員的迴避，由信訪工作機構負責人決定；信訪工作機構負責人的迴避，由所在國家機關負責人決定。”（草案修改稿第十八條第二款）
六、關於報告制度。有的部門提出，條例修訂草案第二十二條關於“報告制度”的規定，設立的意圖不夠明了。經研究，法制委員會認為，該條的主要內容已為條例修訂草案第二十九條“緊急事項的處置”所涵蓋。為此，建議將該條予以刪除。
七、關於辦理的時限要求。有的部門提出，關於信訪事項在交辦中需要重新辦理的，應當有工作時間上的限制。經研究，法制委員會認為，為提高各級國家機關的工作實效，切實保護信訪人的權益，對於重新辦理，規定時限是必要的。為此，建議在條例修訂草案第二十六條中增加“重新辦理不得超過三十日，但法律、法規另有規定的除外”的內容。（草案修改稿第二十五條）
八、關於書面答覆的要求。有的部門和市民提出，如果信訪人要求書面答覆的，信訪工作機構應當給予書面答覆。經研究，法制委員會認為，在告知辦理結果時，應當尊重信訪人的意願，這有利於維護信訪人的合法權益，也有利於對國家機關工作的監督。為此，建議增加關於書面答覆要求的規定：“信訪人要求書面答覆信訪辦理結果的，辦理機關應當書面答覆信訪人。書面答覆的內容應當包括對信訪事項的事實認定情況、處理意見及相應的法律依據。”（草案修改稿第二十六條）
九、關於信訪事項的複查。有的部門提出，條例修訂草案第二十八條關於信訪事項複查的規定，與國務院《信訪條例》規定不符，建議修改時予以考慮。經研究，法制委員會認為，國務院《信訪條例》的適用範圍是行政機關，而本條例的適用範圍是本市各級各類國家機關，因此，有必要將行政機關和其他國家機關的複查程式和內容分款表述。同時，考慮到其他國家機關之間複查制度的差別較大，有的在法律上有明確規定，有的則沒有。為此，建議對行政機關複查的表述，按照國務院《信訪條例》予以完善；對其他國家機關的複查，以原則表述為宜，並對第二十八條作相應修改，第一款修改為：“信訪人對行政機關作出的信訪事項處理不滿意，可以向原辦理機關或者其上一級主管機關提出複查要求。有關行政機關應當自收到信訪複查要求之日起三十日內提出複查意見。經複查，認定信訪事項處理正確的，應當向信訪人作出說明，不再處理；認定信訪事項處理不當的，應當重新處理。”第二款修改為：“信訪人對其他國家機關作出的信訪事項處理不滿意，可以向原辦理機關或者其上一級主管機關提出複查要求。受理複查的機關應當依照法律、法規規定的程式和時限辦理。法律、法規未作規定的，按照前款的規定辦理。”（草案修改稿第二十八條）
十、關於禁止行為的規定。有的委員提出，條例修訂應當注重保護信訪人的合法權益，但在強化信訪人合法權益的同時，也應規範信訪行為，以防止因信訪人的出格行為，妨礙信訪秩序、工作秩序、社會秩序。經研究，法制委員會認為，維護信訪秩序應當是信訪工作機構、信訪工作人員與信訪人的共同責任。在維護信訪人合法權益的同時，對信訪行為予以規範是必要的。為此，建議將該條修改為兩款，以區分信訪活動中的禁止行為和以信訪為名的其他禁止行為。（草案修改稿第三十一條）
十一、關於精神病患者信訪的處理。有的委員提出，條例修訂草案第三十二條關於“精神病患者信訪的處理”的內容，未反映對精神病患者信訪權利的尊重和維護，建議在修改中予以完善。經研究，法制委員會認為，精神病患者作為特殊的信訪人，其信訪權利應當予以維護。為此，建議本條增加一款，作為第一款：“精神病患者的信訪事項，由其監護人代為反映。”（草案修改稿第三十二條第一款）
十二、關於行政強制措施的施用。有的委員和部門以及市民提出，條例修訂草案第三十六條關於公安部門協助信訪工作機構維護信訪秩序的規定，在表述上應與相關的法律相銜接。還有的委員提出，第二、三款分別規定對本地和外地信訪人行政強制措施的施用，不夠妥當。為此，法制委員會建議將第一、二款分別修改為：“信訪人攜帶危險品、爆炸品和管制器械進入接待場所的，由公安部門或者信訪工作機構依法予以收繳。”“信訪人違反本條例規定，不聽從信訪工作人員的勸阻、解釋，妨礙信訪秩序或者工作秩序、社會秩序的，信訪工作機構可以通知公安部門到場維持秩序；必要時，公安部門可以依法將其帶離。”同時，將第三款刪除。（草案修改稿第三十六條）
十三、關於本條例的參照適用範圍。有的委員和部門提出，條例修訂草案第三十八條第一款中關於“本市各政黨”參照本條例執行的規定，將各政黨作為地方性法規調整規範的對象，不盡妥當。還有的部門提出，信訪秩序的維護，涉及警力的運用，因此，不能不加區分地將企事業組織列入條例調整範圍。為此，法制委員會建議將條例修訂草案第三十八條第一款修改為：“本市各人民團體和承擔社會公共管理職能的企事業組織的信訪工作，參照本條例執行。”（草案修改稿第三十八條第一款）
此外，對條例修訂草案的一些文字作了修改，條序也作了相應調整。
法制委員會已按上述意見對條例修訂草案作了修改，提出了草案修改稿。
草案修改稿和以上報告，請予審議。
解讀
新修訂的《上海市信訪條例》（以下簡稱《條例》）自4月1日起正式施行。
《條例》制訂於1993年，2003年進行了第一次修訂。十年來，《條例》在暢通信訪渠道、維護信訪秩序、保護信訪人合法權益等方面發揮了積極作用。本市信訪工作呈現出“四個下降、一個好轉”的良好態勢——信訪總量大幅下降，自2007年起，本市信訪總量連續5年呈逐漸下降趨勢，2012年本市信訪總量與最高峰時相比下降了52.6%；聯名信大幅下降，2012年與最高峰時相比下降33.1%；民眾集體訪明顯下降，2012年與2006年相比下降23.2%；民眾到市上訪下降，2012年與2006年相比下降20%。信訪秩序持續好轉，沒有因信訪工作不力而產生重大群體性事件，沒有因信訪問題處理不當而產生重大負面社會影響。
但隨著法治社會建設和信訪工作的不斷推進，《條例》已不能完全適應新形勢下信訪工作的要求。近年來，上海市信訪工作積極探索，形成了不少制度創新的有益成果，有必要將行之有效的經驗以地方性法規的形式固定下來，形成長效機制。此次修訂，亮點不少。
強化信訪參政議政功能
信訪工作的目的是什麼？新修訂的《條例》明確了信訪工作參政議政和權利救濟兩大核心功能，特別是增設了對“建議、意見”類信訪處理的規定，通過強化信訪工作參政議政功能，進一步保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權。《條例》規定各級國家機關應當建立、健全人民建議徵集制度。其中，將人大及其常委會頒布的地方性法規，通過的決議、決定，以及政府及其工作部門作出的決定、制訂的規範性檔案也納入了提出建議、意見的範圍。這一規定使民眾不僅能對國家機關的具體工作提出建議、意見，還可以對具有普遍約束力的立法行為、行政決策等抽象行政行為進行監督，有利於推動國家機關依法行政，促進政府科學決策，提升公共管理和公共服務水平，從源頭預防矛盾的產生。
上海市信訪辦於2011年底正式成立人民建議徵集處，至今已累計辦理各類人民建議意見1萬餘件。
改變“信訪不信法”的信念
什麼樣的訴求可以信訪？《條例》在修訂時以“法治信訪”理念為導向，針對立法機關、行政機關、司法機關的不同特點，進一步釐清了三類機關信訪工作的不同職責。此外，還進一步規定凡應當通過行政程式處理的事項，和應當通過訴訟、仲裁、行政複議等法定途徑解決的事項，不納入行政信訪受理範圍；對具體案件判決、裁定結果不服等申訴事項，不納入法院、檢察院信訪受理範圍。
這一規定體現了“行政程式優先、法定渠道為主、信訪渠道補充”的定位，最大限度地避免了信訪對法定受理途徑和法定程式的衝擊，改變“信訪不信法”的不合理信念，推動法治社會建設。
確保“件件有著落、事事有回音”
信訪人有哪些權益？《條例》在如何規範信訪機構自身工作上也狠下功夫，制訂了大量限制性條款。如對投訴請求類信訪事項，規定行政機關處理、複查、覆核時應當出具書面意見，並對書面意見應當寫明的要素作了列舉，避免了行政機關在信訪辦理時的隨意性，切實維護了信訪人的合法權益。
為確保交辦件“件件有著落、事事有回音”，對於信訪機構轉送、交辦有誤的信訪事項，若不屬於本機關法定職權範圍的，應當及時將相關材料退迴轉送、交辦機構，不宜直接對信訪人作出不予受理的決定，也無權轉送至其自認為有權處理的其他行政機關。《條例》還新增了信訪聽證條款，規定國家機關可以對重大、複雜、疑難的信訪事項舉行聽證，並且適用於所有信訪程式。
倡導“第三方力量”參與信訪
新修訂的《條例》對社會力量參與信訪工作予以明確，有助於進一步提升信訪工作的公信度。為更好地落實基層在信訪矛盾化解方面的作用，《條例》還新增了居委會、村委會等基層民眾自治組織在信訪工作中的協助義務。
需要特別說明的是，有不少人曾提議將“信訪代理”這一做法寫入條例。鑒於“代理”行為屬民事法律關係，與部分區縣“民眾動嘴、幹部跑腿”的信訪代理做法不盡一致，同時地方性法規無許可權制信訪人的委託代理權利，修訂案最終採納了“代信訪人提出信訪事項”的提法，既明確了社會團體、專業人士作為第三方可以通過信訪代理方式參與信訪工作，又力圖避免因過分強調信訪代理做法從而可能引發的負面效應。
把信訪核查終結寫入地方性法規
如何破解以往“小鬧小解決，大鬧大解決”的怪圈？上海自2008年3月起開始探索建立信訪事項核查終結制度，作為全國首個建立核查終結制度的省市，5年來依法終結了一批無理訴求，促使部分訴求過高的信訪人回歸理性，推動問題解決。
《條例》首次把信訪核查終結寫入地方性法規。信訪程式終結的，信訪人仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。
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新修訂的《上海市信訪條例》於去年12月26日由上海市第十三屆人大常委會38次會議表決通過，從今天開始正式施行。新的條例將十年來上海信訪工作的一些行之有效的經驗和創新做法進行了總結、吸收，固化為地方性法規。新條例與原條例有哪些不同之處？市民如何根據新條例合法合理地反映意見和訴求？記者請市信訪辦主任張示明對新條例作了解讀。
加強建議徵集工作
第六條:各級國家機關應當建立、健全人民建議徵集制度，並可以通過信訪渠道，徵集、梳理、分析信訪人對社會公共事務提出的建議和意見。信訪人提出的建議、意見，對國民經濟和社會發展、改進國家機關工作以及保護社會公共利益有貢獻的，由有關國家機關給予獎勵。
解讀:新條例明確了信訪工作參政議政和權力救濟兩大核心功能，並針對兩大功能設定了不同的處理程式，特別是增設了對“建議、意見”類信訪處理的規定，通過強化信訪工作參政議政功能，進一步保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權，引導民眾對黨和政府的工作獻計獻策，鼓勵和支持民眾以各種方式參與國家事務管理。
上海市信訪辦於2011年底設立人民建議徵集處，專門收集民眾對經濟社會發展提出建議、意見，及時提供市委、市政府及有關部門決策參考，至今已累計辦理各類人民意見1萬餘件，得到市委、市政府領導的高度重視和充分肯定，批示達160條。
不少市民提出的建議，既促進了有關方面工作，解決了信訪問題，也推動了一些政策法規及時完善。如民眾反映的計畫生育獎勵政策不落實、物業服務規定與城市用水規定衝突、中國小校周邊文化娛樂場所管理制度缺失等問題，都得到相關職能部門的及時回應。又如，有市民來信提出的加大城市生活噪音執法力度、禁止高層建築周邊燃放煙花爆竹等建議，都得到了採納，並推動了相關法規的修訂。
新增信訪聽證條款
第二十八條:對重大、複雜、疑難的信訪事項，國家機關可以依法舉行聽證。聽證應當公開舉行，通過聽證程式查明事實，分清責任。
解讀:條例的此次修訂在如何規範信訪機構自身工作上也狠下功夫，制訂了大量限制性條款，進一步約束國家機關行使權力的行為，特別是行政機關的行為。如對投訴請求類信訪事項，條例規定行政機關處理、複查、覆核時應當出具書面意見，並對書面意見應當載明的要素作了列舉，避免了行政機關在信訪辦理時的隨意性，以切實維護信訪人的合法權益。
信訪聽證也是條例中新增的條款，規定聽證可適用於信訪程式。強調聽證是查清事實、平息紛爭的重要程式，體現了信訪工作公開化、透明化的導向。近年來，上海在信訪聽證工作中已取得一定的實踐經驗，特別是在信訪核查終結程式中已採用聽證做法，取得了較好效果。條例對聽證的規定無疑進一步保障了信訪人的知情權，提高了信訪工作的透明度和社會公眾對信訪工作的認識度。
社會參與信訪工作
第九條:有關專業機構、社會團體和專業人員、社會志願者等可以受國家機關邀請參與信訪工作，為信訪人和信訪工作提供專業諮詢和服務，代信訪人提出信訪事項。
解讀:近年來，上海積極倡導和培育實踐第三方力量參與信訪工作。市信訪辦先後引入律師、社工、心理諮詢師和人大代表、政協委員，以及基層自治組織和熱心民眾工作的老黨員、老幹部等社會力量參與信訪接待、案件審核、信訪聽證、協調疏導等工作，推動化解、緩解了一大批信訪矛盾，取得了明顯的成效。
從1998年起，本市就探索律師參與信訪接待工作。1999年，市信訪辦牽頭組建了由127名律師組成的“律師志願團”，參與市、區縣兩級信訪接待。十多年來，律師參與接待信訪民眾萬餘人次，其中僅去年就接待了1116批1568人次。
另外，本市還以基層信訪代理為抓手，積極引入自治組織參與，方便民眾就近表達訴求。2010年，市信訪辦專門制定《關於本市推進信訪代理工作的意見》。目前，全市176個街鎮、1816個村(居)委會掛牌建立信訪代理工作站，聘請信訪代理員5106人，代理信訪事項萬餘件，解決率超過80%。
新條例對社會力量參與信訪工作予以明確，有助於通過社會力量的參與，進一步提升信訪工作的公信度。
遏制無理重複信訪
第四十二條:有下列情形之一的，信訪受理程式終結:(一)經行政機關覆核完畢的；(二)經市人民政府所屬工作部門或者區、縣人民政府核查完畢，且核查結果經市人民政府信訪工作機構審核同意的。
解讀:纏訪鬧訪、非正常上訪等上訪行為影響社會正常秩序，大量占用行政資源，為扭轉這種現象，上海自2008年3月起在全國率先探索建立信訪事項核查終結制度。5年來，上海通過依法開展聽證、公示等程式，依法終結了一批無理訴求，促使部分訴求過高的信訪人回歸理性，推動問題解決。這一制度在平息紛爭、維護信訪人合法權益、遏制無理重複信訪、監督行政機關依法行政、節約工作資源等方面發揮了重要作用，推動形成了“有序信訪、理性維權”的導向。
這一條款寫入地方性法規，意味著上海市在全國率先以地方性法規的形式對信訪核查終結制度的法律效力予以確認。
同時，條例也嚴格規定，核查終結應當履行調查核實、聽證評議、集體研究、結論告知等程式，並要求具體辦法由上海市人民政府另行規定。
