這一法案全稱為《2010年華爾街改革和消費者保護法》，又以參議院銀行委員會主席克里斯托弗·多德和眾院金融委員會主席巴尼·弗蘭克命名，簡稱為《多德－弗蘭克法案》。它號稱自“大蕭條”以來改革力度最大、影響最深遠的金融監管改革議案，反映了美國朝野從政府到國會、從法律界到學術界對2007年至2009年金融危機的全面反思。它有望在美國金融史上成為與“格拉斯-斯蒂格爾法案”（正式名稱為《1933年銀行法案》）比肩的又一座金融監管里程碑，而且可能為全球金融監管改革樹立新標尺。
支柱與要點
簡言之，美國金融監管改革有兩大支柱。首先，新的監管框架必須有效防範系統性金融風險。雷曼兄弟倒閉引爆的全球經濟危機仍歷歷在目，防止所謂“大而不倒”（Too-Big-To-Fail）的超級金融機構經營失敗而引發新的系統性危機，是本輪監管改革的首要之義。同時，過度舉債造成的信用風險是次貸危機爆發的根源，保護消費者免受金融欺詐、保證充分的信息披露，將會有效地防止類似危機的重演。這也是本法案被稱為《華爾街改革和消費者保護法》的原因所在。
圍繞監管系統性風險和消費者金融保護兩大核心，多德－弗蘭克法案又著重推進了七個方面的改革措施。
消費者金融保護
創立消費者金融保護署（CFPA），以保證美國消費者在選擇使用住房按揭、信用卡和其他金融產品時，得到清晰、準確的信息，同時杜絕隱藏費用、掠奪性條款和欺騙性的做法。該機構設立在美聯儲系統內，但保持獨立的監管權力，署長由總統直接任命。由於消費者金融涉及面很廣，該機構可以監管各類銀行和非銀行機構，包括所有資產規模在100億美元以上的信貸機構和各類金融中介，而且可以獨立制定監管條例並監督實施。
建立新的監管協調機制
為改變多頭監管下的“監管重疊”和“監管空白”痼疾，成立新的金融穩定監督委員會；該委員會由財政部牽頭，其成員包括10家監管機構在內的16名成員，主要職責在於識別和防範系統性風險。在此框架下，現有的貨幣監理署（OCC）和儲蓄機構監理署（OTS）合併，以監管全國性的銀行機構；由美聯儲負責監管金融控股公司和一些地方銀行；同時保持聯邦儲蓄保險公司（FDIC）的監管職能。
對有系統性風險的金融機構，該法案提出更高的資本充足率、槓桿限制、流動性和風險管理要求，但具體標準將由即將成立的委員會確定。引人注目的是，該機構將獲得“先發制人”的監管授權，即在三分之二多數投票通過後，可批准美聯儲對大型的金融機構強制分拆重組，或資產剝離，以防範可能的系統性風險。
結束金融機構“大而不倒”的現象
在事前預防方面，該法案建立新的系統風險監管框架，將所有具有系統重要性的銀行和非銀行機構納入美聯儲的監管之下。在事後處置方面，為防止類似雷曼和AIG的危機重演，該法案給予聯邦儲蓄保險公司（FDIC）破產清算授權（Resolution Authority），在超大金融機構經營失敗時，對其採取安全有序的破產清算程式；同時，明確相關成本由金融業界而不是由納稅人來承擔。
此法案當然不能令所有人滿意，其中最具爭議的部分，在於對金融機構規模和業務範圍的直接限制，即著名的“沃爾克法則”，被認為有過度監管之嫌。其內容包括：限制銀行和金融控股公司的自營交易；限止銀行擁有或投資私募股權基金和對沖基金，其投資總額不得超過銀行一級核心資本的3％；為了避免利益衝突，禁止銀行做空或做多其銷售給客戶的金融產品。這一建議的核心，在於降低金融機構槓桿率，限制其風險敞口，使其難以成為雷曼和AIG這樣的“巨無霸”，從而在根本上避免“太大而不能倒”局面的發生。
高管薪酬及企業治理結構
在高管薪酬問題上為股東提供更多的話語權，包括使用代理人參與董事選舉、擁有不具約束力的投票權，即對管理層薪酬有建議權，但不構成強制約束等；要求董事會下的薪酬委員會完全由獨立人士組成；允許監管機構強行中止金融機構不恰當、不謹慎的薪酬方案，並要求金融機構披露薪酬結構中所有的激勵要素；對上市公司基於錯誤財務信息發放的高管薪酬，美國證監會（SEC）擁有追索權。
投資者保護
制訂新的嚴格規定，以保證投資顧問、金融經紀人和評級公司的透明度和可靠性；強調華爾街經紀人的受託職責，即客戶利益高於經紀人的自身利益；加強美國證監會的監管職能，增加其監管經費。針對信用評級機構，新法案在SEC中成立專門機構的監管辦公室，每年提供監管報告；對評級機構要求更完全的信息披露，包括評級公司的內部運作、評級方法、歷史表現、報酬來源等等；降低評級公司與被評級機構和承銷商間的利益關聯度，在評級公司人員跳槽至客戶方時實施離職審查；允許投資者對“惡意和輕率”的評級行為提起訴訟；鼓勵投資者建立內部信用評級標準，降低監管方和投資者對評級公司的依賴；對長時間評級質量低劣的機構，SEC擁有摘牌的權利。
加強金融衍生產品監管
該法案特別加強了對場外交易（OTC）的衍生產品和資產支持證券等產品監管，重要內容包括：將大部分場外金融衍生產品移入交易所和清算中心；要求銀行將信用違約掉期（CDS）等高風險衍生產品剝離到特定的子公司（銀行可保留常規的利率、外匯、大宗商品等衍生產品）；對從事衍生品交易的公司實施特別的資本比例、保證金、交易記錄和職業操守等監管要求。為防止銀行機構通過證券化產品轉移風險，要求發行人必須將至少5％的風險資產保留在其資產負債表上。
加強對沖基金等的機構監管
大型的對沖基金、私募股權基金及其他投資顧問機構，要求其在SEC登記，披露交易信息，並定期檢查。如果此類機構具有特大規模或特別風險，將同時接受美聯儲的系統風險監管。針對此前保險業沒有聯邦監管機構的制度空白，財政部下將成立新的監管辦公室，與各州監管部門聯合監管保險公司。
贏家與輸家
如此劃時代的金融監管改革，必然會有利於一些機構和利益集團，而對其他一些既得利益者形成損害。事實上，自去年6月改革草案出台以來，監管機構之間、不同利益集團之間的爭奪和傾軋就從來沒有停止過。然而，從6月25日公布的文本看，贏家與輸家間的界限遠沒有那么清晰。
在所有的監管機構中，美聯儲的境遇頗有戲劇性。去年年底眾院通過監管法案之際，正是美國國會就金融危機對美聯儲問責之時，所以眾院法案不僅剝奪了美聯儲在消費者金融方面的監管權力，甚至破天荒地要求對美聯儲實施審計：包括在危機期間美聯儲所採取大量的緊急流動性借款和量化寬鬆措施，也就是說美聯儲的貨幣政策置於國會的權杖之下；這也引起了聯儲上下的強烈反對。然而在兩院協調的最終文本中，美聯儲不僅名義上仍保留消費者金融的監管權力，而且將擁有監管系統性風險的職能：銀行、證券、保險、基金各業界的大型機構均被納入美聯儲的監管範圍之下，其監管權力大大加強。同時，關於央行緊急流動性借款的監督也被弱化為一次性審計，對其貨幣政策的獨立性影響不大。因此，美聯儲被廣泛視為本次監管改革的一大贏家。
在新成立的機構中，消費者金融保護署（CFPA）將成為最強勢的監管機構之一。因為消費者金融涉及幾乎所有信貸機構和各種金融中介，而且包括房屋按揭、車貸、信用卡貸款、各種消費者保險等各種金融產品，所以未來CFPA將成為混業監管格局中的主力之一。
其他現有聯邦監管機構或多或少均有所得：作為監管者中惟一的破產清算機構，FDIC將成為新的破產清算授權（Dissolution Authority）的最大受益者；貨幣監理署（OCC）和儲蓄機構監理署（OTS）合併後，將成為銀行業的主要監管機構；而SEC在次貸衍生產品和麥道夫騙局中因監管缺位、反應遲緩而深受詬病，但其許可權在眾議院法案中卻得以加強，監管的機構和產品範圍均有所擴大。
在監管機構之外，最大的贏家理論上是美國消費者，因為他們將受到更全面的監管保護，類似於住房按揭和信用卡貸款中的詐欺行為將受到嚴厲懲罰。但也有華爾街的評論認為，這對於消費者而言未必儘是福音，因為信貸審查將更嚴，貸款可得性將更低，消費者將負擔更高的成本，面臨更少的選擇。推而廣之，金融機構槓桿率的降低，可能造成信貸增長的持續低迷，這對於消費驅動的美國經濟而言，可能意味著更低的增長速度和更長的復甦時間。
無論從何種角度，華爾街都是金融監管改革中最大的輸家。花旗和摩根大通這樣的銀行“巨無霸”不可避免要面臨更高的資本充足率和流動性要求；而在“沃爾克法則”下，高盛、摩根史坦利等投行的自營業務將受到很大限制，危機前帶來豐厚回報的場外衍生品交易也將明顯萎縮；對沖基金和私募股權基金更是從無監管的“影子銀行系統”中，被納入嚴格監管的大框架之下，變化不可謂不大。
更重要的是，以上這些公司均有可能被認為是具有系統性風險的機構，因此將面臨更高的監管標準、更嚴格的薪酬規定、甚至是被強行分拆清算的風險；監管當局如認為這些機構規模過大，更可能直接否決其相互間的購併申請。因此，恐怕沒有哪家金融機構願意被列入美聯儲“Too-Big-To-Fail”的黑名單上。
然而，即使這樣一個結果，可能也要比原先金融業的悲觀預測要好得多。立法程式最後階段有兩大焦點，一是“沃爾克法則”，二是參院農業委員會主席布蘭琪·林肯提出的“林肯修正案”，前者意在禁止銀行業的所有自營交易，並完全與對沖基金和私募股權基金分業；後者要求大型金融機構剝離所有衍生品交易，退出規模450萬億美元的金融衍生工具市場。這兩項動議甫一出台，便遭到美國金融業巨頭們的猛烈抨擊，遊說和公關公司穿梭於華爾街和華盛頓之間，力圖從新法案中稀釋甚至打掉這兩項內容。
結果，最終文本不但允許銀行機構將核心資本的3％投資於對沖基金和私募股權基金，而且在退出現有投資的過程中得到極為寬鬆的過渡安排：在法案通過後，“沃爾克法則”將在15個月至兩年後生效，然後銀行機構將得到兩年的緩衝期，其後可以再延期三次，每次一年；而在此基礎上，在私募股權基金和房地產基金等所謂“流動性不強”的投資上，銀行業可以再獲五年寬限期。也就是說，高盛或花旗這樣的機構最晚可以到2022年才完全遵守“沃爾克法則”。再以“林肯修正案”為例，兩院協調的最終文本規定，銀行可保留常規的利率、外匯、大宗商品等衍生產品交易，只有高風險的衍生工具（比如垃圾債券的信用違約掉期）才會被完全剝離出來；而且銀行同樣有兩年的過渡期。
今後影響
根據花旗的研究分析，新監管法案對大型機構的贏利影響有限。以高盛為例，其2009年的總收入為451億美元，核心交易部門創造的收入達373億美元，而實施“沃爾克法則”只會減少區區15億美元的收入。這與1933年格拉斯—斯蒂格爾法案的實施相比可謂差別迥異：在當時混業到分業的監管大潮下，JP摩根與摩根史坦利分家只用了兩年時間；而在新的監管改革中，長達12年的過渡緩衝期，足以使華爾街大行找到新的商業模式和贏利空間。這也是為什麼6月25日法案文本公布後，美國金融股普漲的原因，華爾街的普遍感受是：雖然新法案絕對談不上利好，但已經遠勝所有可能性中最差的結果。
爭議與變數
由於對美國金融業及整個經濟的利害關係極大，美國金融監管改革自啟動之日起就伴隨著激烈的爭吵和批評。
首先，這一立法過程體現為兩黨的意識形態之爭。從民主黨的角度，2007年以來的大危機，正是過去30年間市場原教旨主義運動釀成的苦果，“里根-布希時代”形成的對金融自由化放任自流的做法更是難辭其咎。歐巴馬上台以後，30年來民主黨第一次形成對白宮和兩院議會的權力壟斷局面，加快推行金融監管改革，加強政府的職責，嚴格監管貪婪的華爾街機構，既是民主黨追求的政治理想，也為當前政治形勢所決定。而共和黨則把新的監管法案看做政府干預市場的惡例，不僅扼殺美國金融業的創新能力和競爭力，而且製造出新的超級監管機構，使金融市場置於政府的高壓干預之下，甚至把危機期間政府對金融市場的特殊干預措施制度化、永久化。
兩黨立場幾乎無法調和。在參眾兩院的歷次投票中，除了個別議員有重大利益驅動而改變立場，投票結果均涇渭分明；特別是在參議院中，哪怕從共和黨參議員中多爭取一票，民主黨團都要付出非常艱苦的努力。
其次，共和黨對新監管法案的抨擊不無道理。比如，新監管法案幾乎對所有金融機構均態度嚴厲，惟獨漏掉了對次貸危機負有重大責任的房地美和房利美。對此多德曾表示，兩房及其所代表的政府支持企業（GSE）的監管的確亟需改革，但兩房問題極其複雜，更穩妥的辦法是未來單獨立法。但其真正原因是：歐巴馬政府和民主黨黨團急於在中期選舉前取得金融監管改革突破，而無意涉足兩房改革這一政治雷區；此外，在沒有好的替代方案之前，貿然處置兩房也可能會威脅到美國房地產市場來之不易的微弱復甦。然而，共和黨人認為，民主黨歷來都是兩房的政治盟友，所以不願意對其痛下狠手——這也是不爭的事實。無論如何，兩房問題的確是現行改革方案下最大的監管空白。
再比如，新監管法案給了監管機構極大的“相機處置”的決策權。由於法案對許多重要細節如銀行的資本充足率、槓桿比例、流動性限制沒有作具體規定，而把決定權交給了新成立的金融穩定監督委員會。這種設計的初衷是給監管機構一定的靈活度，同時具體規定取決於未來的國際政策協調，也會避免跨國監管套利。但反對意見認為，這也給新的監管當局膨脹的權力，甚至是巨大的尋租空間。
共和黨團和華爾街機構非議最大的，是高達190億美元的銀行稅規定。法案規定，監管機構將有權對經營失敗的大型金融企業進行接管、拆分和清算，但在相關成本由誰支付的問題上並沒有達成一致。
根據參眾兩院協調6月25日的協定，所有資產規模在500億美元以上的銀行在十年間須繳納大約190億美元的費用，以支付金融監管改革的成本。此決定一公布即引發金融業的強烈抨擊。6月29日的《華爾街日報》的社論認為，這一規定只會減少資金供給，增加信貸成本，使改革南轅北轍。
正是因為爭議巨大，所以歐巴馬政府和民主黨國會的迴旋餘地很小。在監管法案臨近終點之際，這一場艱苦卓絕的“立法馬拉松”又出現了戲劇性的一幕。6月28日，來自西維吉尼亞州的資深民主黨參議員羅伯特·伯德溘然長逝，使參議院兩黨力量對比發生非常微妙的變化。為了確保監管法案通過，民主黨必須保證60票的五分之三多數；到25日為止，民主黨團共擁有58票，加上兩位獨立派參議員的選票正好60票。但是，此前兩名民主黨參議員魯斯·法因戈爾德和瑪利亞·坎特韋爾曾投票反對參院版法案，加上伯德的去世，意味著民主黨手上實際上只有57張選票，可能需要爭取三名以上共和黨參議員支持。
截至6月25日，這似乎也不是問題：因為參院法案投票時，曾有四名共和黨議員（緬因州的蘇珊·柯林斯和奧林匹亞·斯諾、麻省的斯科特·布朗以及愛荷華州的查爾斯·格拉斯利）投了贊成票。然而，銀行稅的新規定一出，這幾名共和黨議員也紛紛反悔，使監管法案的衝刺之際再度出現變數。
不得已，參眾兩院代表於6月29日重新協商，達成新的立法妥協。根據參眾兩院聯席委員會敲定的最終方案，向銀行收取190億美元費用的條款被去除，而實施該法案所帶來的成本將從財政部不良資產救助計畫（TARP）中提取資金支付，同時美國聯邦儲蓄保險公司（FDIC）將要求風險性更高的大型銀行支付更多費用。6月30日，眾議院以237∶192的投票結果批准了金融監管改革法案的最終版本。
目前所有的目光都關注在7月中旬參院的最後投票上。因為這是漫長立法過程的最後一投，民主黨必須保證結果萬無一失。目前民主黨的策略是，穩住所有現有選票，至少贏得四名曾投贊成票的共和黨參議員中的兩名，並且要爭取接替伯德職位者（目前尚末確認）及曾投反對票的坎特韋爾的支持。而蘇珊·柯林斯和斯科特·布朗已經暗示，對修正後的文本表示歡迎。
最後時刻的波折和煎熬，也恰恰印證了這一改革成果的來之不易。但即便是按照一個妥協後的方案，這一金融監管改革也必將給美國及全球金融市場帶來極為深遠的影響。它意味著金融自由化的黃金時期已經終結，新監管時代的帷幕已經徐徐拉開。
