簡介
除金融穩定、金融誠信和消費者保護之外，金融普惠也是金融監管的重要目標之一。國際組織反洗錢金融行動特別工作組(FATF)已制定了一系列標準，旨在推動法律、規章和操作準則的有效實施，提高金融誠信度，打擊洗錢和恐怖主義融資。有效實現金融誠信的關鍵在於金融機構需要知道他們的客戶是誰。客戶匿名的金融體系容易遭到濫用，滋生腐敗，也更易帶來任人唯親的風險和相關金融動盪。此外，金融機構如不能清晰識別客戶身份，便更不願貸款給客戶，阻礙金融普惠。制定適用於所有金融機構的了解客戶(know-your-customer, KYC)規則，是國際社會努力實現金融誠信和金融普惠不可或缺的 。
此類規則所面臨的挑戰是確保規則符合金融普惠的目標。世界範圍內致力於制定正確了解客戶的政策制定者對此已達成共識。FATF (2012)的建議書尤其體現了此種共識，該建議書明確要求按比例原則採用以風險為基礎的方法。正如G20創新性的金融普惠原則中所言:“為了實現適當平衡，應認真分析現行制度，確定對服務提供者提出的要求是否與風險相稱。”具體如何實施以風險為基礎的方法尚不明朗。各類風險的程度及其發生的可能性有多大?對於小客戶來說，這些問題也許更為突出。如果KYC規則不區分大小客戶，將會削弱金融普惠目標的基礎。若對小微賬戶持有人施用嚴格規則，金融服務提供者便會因規模不經濟而排斥小客戶。一般而言，KYC規則需要符合現實情況，並反映那些想要獲得金融服務的客戶所帶來的風險。
RBA概述及其權衡
許多領域均套用以風險為基礎的方法來制定政策，從基礎設施標準、健康醫療，再到生物篩選。儘管細節有所不同，但所有此類方法都具有一些核心要素。第一，對於任何既定製度來說，有必要理解不同風險的權衡界線，選擇最優平衡;第二，認識到造成用戶成本更高或不便的各種制度如何轉移風險的界線，選擇最優制度;第三，調整激勵和懲罰，鼓勵制度執行者實現最優風險平衡;第四，清晰確定風險發生時的負責人。
生物篩選為RBA提供了一個例證。某項技術(包含掃瞄器和配套軟體的指紋系統)會在兩類錯誤之間生成一個權衡曲線:類型1是錯誤接受無效的身份識別請求(可能存在欺詐)，以及類型2是錯誤拒絕有效的身份識別請求(無理拒絕服務)。此外，也有一部分人員因為指紋質量不高而無法使用系統(捕捉失敗)。配備高質量身份識別系統可以提高系統的準確度，同時減少類型1和類型2錯誤。這一選擇會引發另一套權衡措施，即系統性能、成本和用戶便利性之間的權衡，更加複雜的系統可通過增減選項來提高便利性。
依據類型1錯誤相對於類型2錯誤的嚴重程度，最優選擇會有所不同。比方說有兩套系統，第一套系統控制核設施的進人許可權，第二套系統管理貧困人口健康保險計畫的進人許可權。第一種情況涉及技術方面的高昂投資，並設定系統參數使非法進人的數量最小化，即便造成用戶不便。第二種情況下，目的是檢測未經許可的使用，但成本在合理範圍內，並不會拒絕服務合法受益人;如果拒絕次數太多，用戶們便不再使用該項目。在金融領域，RBA如何踐行上述模式?RBA於2003年成為一種可選方法，以及G20承認金融普惠是一項附加目標之後，FATF於2012年2月修正了《打擊洗錢和恐怖主義融資及大規模殺傷性武器擴散融資國際標準》，建議採用RBA (FATF, 2015)。該標準要求金融機構和指定非金融機構及其從業人員以RBA方法識別、評估和理解洗錢和恐怖主義融資風險，目標是使各國以及反洗錢/反恐怖主義融資監管機構關注高風險領域，更有效地運用資源。
認可金融普惠成為一項監管目標，令欠已開發國家在KYC規則上遇到了特別挑戰。金融普惠引人了新客戶，並可能需要新的金融服務提供者，但其中一些之前從來沒有在金融領域或正式經濟中有過記錄。一些客戶可能未受過教育，或者沒有已開發國家認為應有的法定身份證明。同時，相對於從小客戶獲得的利潤，了解客戶所付出的成本較高。過度嚴格的規則令金融服務提供者和潛在客戶卻步，增加了轉向現金或其他更不透明機制的風險。
基於此認識，可對照RBA，確立金融普惠背景下的了解客戶基準。首先，應當明確適用於小客戶的KYC規則的實踐意義。一般而言，KYC規則會關注資金的來源和使用情況，金融機構應具備豐富的業務知識，充分了解客戶的活動，確保其合規合法。對於許多涉及金融普惠的小賬戶來說，這種等級的盡職調查不太經濟。可以做到的是準確知曉客戶身份(客戶身份識別和認證)，以及記錄和分析資金來源和認證賬戶之間的轉賬目的地，並隨時進行追蹤。
2014年，美國聯邦金融機構檢查委員會(FFIEC)明確了客戶身份識別的四個主要步驟:信息收集(取得身份證明檔案)、認證(比對身份證明檔案與客戶，以及驗證身份證明檔案本身)、對照政府清單審核客戶、登記記錄。身份證明檔案可以防止一名個人使用不同身份開設多個賬戶。機構應對照中央登記庫去鑑定身份證明檔案，確保其真實性。然而，不是所有具有身份證明系統的國家均具備上述能力。
法定強制識別的不足，可能要求金融機構自行引昂貴的系統來打擊欺詐，進一步阻礙了向小客戶提供服務。強大的身份證明系統可使金融普惠在其他方面獲益。例如，肯亞對所有金融賬戶持有人實行統一身份識別，證明了正負信用信息的共享價值，並有助於新客戶積累信用記錄。以下具體分析KYC存在的一些缺陷和挑戰。
第一，了解客戶只側重於金融領域，而沒有關注多種選擇間的權衡。當然，任何洗錢或恐怖主義融資活動原則上均不可赦免。但是，實際上客戶有可能藉助正式金融體系之外的不透明渠道。KYC規則的指南或法規尚未清楚說明金融領域洗錢和恐怖主義融資風險，以及不透明渠道現金流增加的風險之間的權衡。追求正式金融體系中洗錢、恐怖主義融資活動的風險為零並非最佳監管方案。
第二，缺乏清晰的、與社會風險相應的盡職調查分級指導方針。這對小客戶尤為重要，無差別要求可能將小客戶排斥在金融領域之外，因為小客戶無法滿足信息要求，或因為盡職調查使金融機構為小客戶服務不太經濟。大量研究表明了解客戶的成本巨大且仍在增長。
第三，違反反洗錢和反恐怖主義融資規則的最大罰款數額適用於情形惡劣的故意違規，然而金融監管需要清晰規定懲罰和違反KYC規則嚴重程度之間的對應關係。與風險大小對應的懲罰標準尚未有明確指南。
以風險為基礎的方法需要責任分配明確。FATF的建議是指導性的，各國如何實施具有一定的自由裁量權，國家層面的規則框架肯定會將了解客戶的最終責任交給金融機構。上述風險分配符合下列原則，即風險應分配給能了解其客戶及相關風險的最佳崗位。但是，在缺乏清晰規則且懲罰不可預見的情況下，往往導致國家監管機構和金融機構都選擇規避風險。這將會進一步降低對服務規模小、利潤低客戶的激勵，那么金融中介機構可能會承擔全部監管風險。
總而言之，RBA在金融領域的套用仍任重道遠。雖然現在各方已經認識到了依據風險水平制定差異化KYC規則和比例原則的重要性，但這些步驟並非總能轉化所必要的特定政策和指引，以考慮金融中介機構為小客戶服務的激勵和正式金融體系潛在客戶的便利性。
建議
金融誠信和金融普惠均是有價值的目標，不應顧此失彼，而應加強監管的質量與一致性，以更好地平衡兩者。打擊利用金融體系進行洗錢和恐怖主義資助活動不應阻斷合法獲得金融服務的途徑 。
一些國家在國內銀行業和移動支付採用了務實、循序漸進的以風險為基礎的方法，以降低金融普惠的壁壘。該方法還向金融機構釋放了一個明確的信號，即監管機構認可金融普惠的重要性，並努力將金融服務擴展至低收人客戶。國際層面的情況更為複雜，可吸取國內金融市場的套用經驗，並利用新技術提升透明度。
考慮全局，包括排斥意義。過度繁瑣和昂貴的資金流監管以及事後對違規進行的制裁將導致資金流轉向更不透明的渠道。哪怕要求金融機構將KYC審查達到風險為零的程度，金融誠信的目標也不能全部實現。一般而言，銀行並不會獲得鼓勵其為小客戶提供服務的補貼或其他激勵，因此當前的激勵或反激勵政策是片面的。
改善對所涉權衡的了解。需要對國內和國際層面的違法交易的性質和範圍進行更多定量研究，不論違法交易通過金融體系或還是其他渠道進行。此外，也應對規則和懲罰的不同類型和水平之間的權衡，以及金融機構和其他渠道之間如何轉移交易進行調研。
KYC規則與客戶體量相適應。遵循RBA , KYC規則要求確認小客戶帶來的最低風險，並採用分級的盡職調查。對於銀行和移動支付供應商，受限賬戶應適用更為簡便的KYC規則，限制其賬戶餘額和轉賬數額，這對低收人人群尤其有用。KYC也應支持將銀行和移動支付提供者置於統一的規則體系下。
明確懲罰並分級。遵循比例原則，監管機構須清楚說明在對了解客戶規則的違反中，哪些較為嚴重，哪些不太嚴重，並制定相應的規則和懲罰制度。懲罰應當可預測，並明確可行。
小型賬戶和轉賬限額應滿足兩個標準。第一，應當依據有責任遵守KYC規則的金融機構是否遵守規則來設定懲罰，而非將違規涉及數額為懲罰的基礎。第二，懲罰應逐級設定，並有合理上限。對於小型賬戶來說，隨著違規嚴重性和持續時間來加重懲罰。對於涉及高額轉賬的賬戶，違反洗錢和恐怖主義融資規定的懲罰應按比例增加。
關於懲罰基礎和違規嚴重性，國際交易需要明確類似指導性指南。遵循國內交易的規則，涉及小型交易的懲罰需要分級，與不遵守強制性盡職審查程式的嚴重程度保持一致。反洗錢金融行動特別工作組制定的認定交易規模指南有效，各國限額可以有所差異。
