報告會議
1999年3月5日，在中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第二次會議上，國務院總理朱鎔基向大會作《1999年國務院政府工作報告》。
報告全文
1999年政府工作報告
——1999年3月5日在第九屆全國人民代表大會第二次會議上
國務院總理朱鎔基
各位代表：
現在，我代表國務院，向大會作政府工作報告，請予審議，並請全國政協各位委員提出意見。
一、1998年工作回顧和1999年工作的總體要求
過去一年，面對複雜嚴峻的國內外經濟環境，全國各族人民團結奮鬥，克服重重困難，取得了改革開放和社會主義現代化建設的巨大成就。年初確定的改革和發展的各項目標基本實現。
國民經濟保持較快增長。國內生產總值比上年增長7.8%，雖然略低於8%的預定目標，但這是在抵禦亞洲金融危機的衝擊和戰勝國內特大洪澇災害的情況下取得的，來之不易。為了應對亞洲金融危機的影響，我們年初就採取了增加投資、擴大內需的對策。但是亞洲金融危機發展的廣度、深度和對我國的影響程度，比預料的更為嚴重。由於外貿出口增長速度大幅度回落和國內需求對經濟拉動的力度不夠，上半年經濟成長速度出現減緩趨勢。針對這種情況，中央果斷決定實施積極的財政政策，經全國人大常委會批准調整預算後，國務院增發1000億元財政債券，重點用於增加基礎設施建設投資。下半年國有單位固定資產投資增長顯著加快，全年增長19·5%，全社會固定資產投資增長14·1%。投資的較大幅度增加，對拉動經濟成長發揮了明顯作用。
去年長江、嫩江和松花江流域發生歷史罕見的洪澇災害，直接經濟損失2000多億元，許多工礦企業停產，長江部分航段中斷航運1個多月，對生產建設和內外貿易造成很大影響。在黨和政府的堅強領導下，廣大軍民團結奮戰，特別是人民軍隊發揮了不可替代的關鍵作用，取得了抗洪鬥爭的偉大勝利，把災害損失減到了最低限度。災後恢復生產和重建家園的工作進展順利。大災之年，農業仍然獲得了好收成。抗洪搶險鬥爭中煥發出來的偉大抗洪精神，成為推進我們事業發展的強大動力。
在周邊許多國家貨幣大幅度貶值的情況下，我們權衡利弊，堅持人民幣不貶值。同時，實行鼓勵出口和吸引外資等多種政策，深入開展嚴厲打擊走私和騙匯、逃匯、套匯的鬥爭，避免了對外貿易和利用外資出現大的波動，外匯儲備有所增加。實踐證明，保持人民幣不貶值是完全正確的，這不僅有利於我國經濟的穩定和發展，也對亞洲乃至世界金融和經濟的穩定作出了積極貢獻。
在經濟發展的同時，改革繼續推進。國有企業改革進一步深化。紡織、煤炭、石油和石化、冶金等行業以及國防工業的調整和改組，取得新的進展。國務院向部分國有重點企業派出稽察特派員的試點工作，取得初步成效。國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作普遍加強，大多數下崗職工進入了再就業服務中心，並且領到了基本生活費，全年共有600多萬下崗職工實現了再就業。企業離退休人員的養老金基本做到了按時足額發放。糧食流通體制改革穩步推進，國有糧食收儲企業基本停止了新的虧損。金融體制改革和防範金融風險等工作邁出重要步伐。國務院機構改革進展順利，實現了預定目標。國務院組成部門從40個減少到29個，部門內設機構精簡1/4，移交給企業、社會中介機構和地方的職能200多項，人員編制總數減少一半，機關建設和工作作風出現了新的氣象。中央關於軍隊、武警部隊和政法機關不再從事經商活動，中央黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業脫鉤的決策得到落實。中國人民解放軍的建設和改革取得新成績，裁軍50萬人的工作進展順利。城鎮住房制度改革、城鎮職工醫療保險制度改革的方案正在實施。大多數城市建立了居民最低生活保障制度。各項改革的推進，對建立社會主義市場經濟體制、促進經濟和社會發展，發揮了積極作用。
科技教育和各項社會事業繼續發展。國務院成立了國家科技教育領導小組，加強對科技教育工作的指導，中央財政較多地增加了對科教的投入。科技創新體系的建設取得新進展，關鍵性技術的攻關研究取得一批新成果，多項國家重大科學工程開始建設實施，基礎研究得到加強。各級各類教育進一步發展。高等教育體制改革和結構調整的步伐加快。全國基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲的工作達到了年度目標，中等職業教育有了進一步發展。治理和保護環境工作的力度加大。重點地區生態工程建設和長江、黃河上游天然林保護工程全面展開。治理淮河、太湖污染初見成效。社會主義精神文明建設和民主法制建設得到加強。文學藝術、新聞出版、廣播影視、社會科學、計畫生育、衛生、體育等各項社會事業，取得新的成績。各級政府依法行政的水平有所提高。農村基層民主建設加強。社會治安綜合治理收到積極成效，維護了社會穩定。廉政建設和反腐敗鬥爭取得新進展。
城鄉人民生活水平繼續提高。農村居民人均純收入，考慮價格下降因素，比上年實際增長4·3%，城鎮居民人均可支配收入實際增長5·8%。市場商品供應充足。經濟適用住房的建設和銷售有較大幅度增長。城市基礎設施、環保設施建設加強。城鄉人民的生活條件進一步改善。
過去的一年，我們能夠取得這樣大的成績，主要是由於以江澤民同志為核心的黨中央的堅強領導，及時果斷地作出了一系列正確決策；二十年改革開放和經濟發展，為戰勝巨大困難創造了物質基礎和體制條件；各地區、各部門認真貫徹中央的方針政策，全國各族人民齊心協力，奮發進取，發揮了高度的主動性和創造性。在此，我代表國務院，向奮鬥在全國各條戰線上的廣大工人、農民、知識分子、幹部、人民解放軍、武警部隊官兵和公安幹警以及各界人士，表示崇高的敬意！向關心與支持祖國建設和統一的香港特別行政區同胞與澳門、台灣同胞和海外僑胞，表示衷心的感謝！
在肯定成績的同時，我們清醒地看到，前進中還存在不少困難和問題。主要是：市場需求不旺，啟動難度較大；多年重複建設造成大多數工業行業生產能力過剩，經濟結構矛盾更加突出，經濟運行質量和效益不高；部分國有企業經營困難加劇，多年積累的金融風險不容忽視；財經紀律鬆弛，經濟秩序比較混亂；亂收費、亂集資、亂攤派、亂罰款屢禁不止，一些地方農民和企業不堪重負；部分民眾生活仍然比較困難，社會就業壓力較大，生態環境惡化的問題相當突出；某些消極腐敗現象還比較嚴重，有些地方的社會治安狀況不好。我們對這些問題十分重視，正在採取措施，逐步加以解決。
各位代表！1999年，我們將慶祝新中國成立五十周年，迎接澳門回歸祖國，做好各項工作的意義十分重大。今年政府工作總的要求是：高舉鄧小平理論偉大旗幟，深入貫徹落實黨的十五大和十五屆三中全會精神，繼續推進改革開放，大力實施科教興國戰略和可持續發展戰略，把擴大國內需求作為促進經濟成長的主要措施，穩定和加強農業，深化國有企業改革，調整經濟結構，努力開拓城鄉市場，千方百計擴大出口，防範和化解金融風險，整頓經濟秩序，保持國民經濟持續快速健康發展，切實加強民主法制建設和精神文明建設，促進社會全面進步，進一步處理好改革、發展、穩定的關係，確保社會政治穩定，以改革開放和社會主義現代化建設的優異成績迎接新中國成立五十周年。
當前，世界金融市場和經濟走勢不確定的因素增加，國際競爭日益激烈，擴大出口的難度加大，國內也存在不少矛盾和隱憂。對此，我們必須保持清醒頭腦，作好克服更大困難的準備。同時應該看到，有利條件也很多：去年以來採取的擴大內需等政策措施的效應正在進一步發揮，國內市場還有很大潛力；物資儲備和外匯儲備比較充裕；我們逐步積累了在新的形勢下正確進行巨觀調控和促進經濟成長的經驗和辦法；我國政治、社會穩定，經濟持續發展，改革逐步深化，為擴大對外開放提供了好的環境。我們要統一思想、堅定信心，抓住機遇、知難而進，團結一致、艱苦奮鬥，爭取把今年各個方面的工作做得更好。
二、繼續擴大內需和實施積極的財政政策
綜合分析國內外的有利條件和制約因素，今年的經濟成長預期為7%左右。在最佳化結構、提高質量和效益的基礎上，實現7%左右的增長速度並不容易，但是預計經過努力還是可以達到的。這個增長速度是指導性的，是就全國來說的，各地情況不同，有的增長速度可能高一點，有的也可能低一點。
實現今年經濟較快增長，必須首先立足於擴大國內需求，繼續實施積極的財政政策。去年的實踐證明，這是在需求不旺的情況下拉動經濟發展的有效舉措。今年我們面臨的外部經濟環境仍然十分嚴峻，國內消費需求一時也難以有較大的增長。因此，繼續由財政向商業銀行發行長期國債，主要用於加強基礎設施建設，同時採取多種辦法，拓寬融資渠道，鼓勵和引導集體、個體和社會其他方面增加投資，進一步擴大投資需求，勢在必行。隨著經濟發展和稅收的增加，財政債務可以得到償還，財政赤字也可以逐步縮小。
在通常情況下，靠擴大財政赤字搞建設，勢必會引發通貨膨脹，這在我國歷史上有過多次深刻的教訓。但是，在當前的特定條件下，發生這種危險的可能性不大。現在銀行儲蓄存款比較多，通過財政債券將一部分儲蓄轉化為對基礎設施的投資，不會過量發行貨幣；糧食等主要農產品、工業消費品和生產資料供應充裕，物價比較穩定，適度擴大財政赤字和國債規模，如果運用得當，不會引發通貨膨脹。去年財政增發1000億元國債加強基礎設施建設，銀行也相應增加了貸款，但全年貨幣發行還比年初計畫少了近500億元；社會商品零售價格和消費價格的總水平都比上年下降。今年中央財政預算赤字1503億元，比去年增加了，但發債規模並沒有擴大。現在財政赤字和累計國債餘額占當年國內生產總值的比重，還低於國際公認的警戒線，是可以承受的。
當然，靠擴大財政赤字搞建設也不是沒有風險，問題在於能不能用好這筆錢。如果一哄而起，亂鋪攤子，大搞重複建設和劣質工程，那就會給財政背上沉重包袱，遲早要引發嚴重的通貨膨脹。黨中央、國務院對這個問題非常重視，去年就明確提出，利用財政債券搞建設，一定要確保資金的合理投向，集中力量搞好農林水利、交通通信、城市公用設施和環境保護、城鄉電網改造、糧食倉庫等基礎設施建設，並且優先安排在建項目。要注意向中西部地區傾斜，推動中西部地區經濟發展。現有企業的技術改造要促進經濟結構的調整，主要由銀行信貸安排，財政債券也應給予必要支持，但決不能是單純擴大生產能力，繼續搞重複建設，而必須是符合市場需求、能夠增加品種、提高質量和效益的項目。基礎設施是我國的薄弱環節，總體上不存在重複建設問題。加強基礎設施建設，不僅可以拉動當前經濟成長，還可以增強經濟發展的後勁。
進行基礎設施建設，首先要全面規劃，合理布局，選好項目，認真論證，決不能草率上馬。上述這些領域的項目，有些可以通過收費償還投資；有些雖然沒有直接經濟效益，但是社會效益顯著，有利於整個經濟發展，從而增強國家財政的綜合償還能力。其次，必須確保工程建設質量。最近暴露出來一些工程的嚴重質量事故，給國家造成重大損失，必須引起高度重視。不久前，國務院專門召開了全國性會議，部署加強工程質量管理的工作。工程建設是百年大計，必須堅持質量第一。要認真貫徹《建築法》。所有項目都要嚴格執行建設程式，加強可行性研究，按規定的許可權進行審批，精心勘察設計和施工，認真做好竣工驗收工作；必須改革、整頓和規範建設市場，積極推行項目法人責任制、招標投標制、工程監理制和契約管理制，嚴禁層層轉包和違法分包；要層層落實領導責任制，綜合運用經濟、法律、行政和輿論監督等手段嚴把工程質量關，對事故責任者和有關領導人必須嚴肅查處，直至追究刑事責任。第三，要嚴禁擠占、挪用財政債券資金，絕不允許把資金拿去彌補經常性開支或搞其他建設，甚至搞樓堂館所。對重大項目要進行專項審計和跟蹤審計。加大執法力度，依法嚴厲懲治建設領域的各種腐敗行為。
實施積極的財政政策，決不是可以敞開口子花錢，而必須珍惜人民的血汗錢。要強化預算管理，努力增收節支。繼續加強稅收征管，堵塞漏洞，清繳欠稅，做到依法治稅、應收盡收。大力提倡艱苦奮鬥、勤儉建國，反對鋪張浪費，堅決壓縮一切不必要的行政開支，保證重點支出。嚴格財經紀律，規範和加強預算外資金管理。要進一步完善財稅體制改革，重點是全面清理和規範收費，逐步實行“費改稅”。這是一項理順分配關係、增強巨觀調控能力和加強黨風政風建設的重大舉措，今年要以交通和車輛收費改革為突破口，積累經驗，再逐步推開。
這裡需要特別指出，實施積極的財政政策是特定條件下採取的特定政策。從中、長期來說，仍然要堅持財政收支基本平衡的原則，實行適度從緊的財政政策，嚴格控制並逐步縮小財政赤字。
在擴大投資需求的同時，要採取有力措施引導和擴大消費需求，形成投資和消費對經濟成長的雙重拉動。要通過多種渠道增加城鄉居民特別是低收入民眾的收入；加快發展消費信貸，推進城鎮住房制度改革，支持居民購買住房和大件耐用消費品；積極引導居民增加文化、娛樂、體育健身和旅遊等消費，拓寬服務性消費領域。活躍市場流通，大力開拓國內市場特別是農村市場，要從各地農村的實際出發，生產和供應適銷對路商品，以滿足廣大農村居民生產和生活的需要。
三、促進農業和農村經濟全面發展
今年的農業和農村工作，要全面貫徹落實黨的十五屆三中全會精神，穩定黨在農村的基本政策，穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，繼續增加農業投入，促進農業和農村經濟全面發展，努力增加農民收入。
第一，調整和最佳化農業結構。農業連續幾年豐收，不少農產品供過於求，價格下跌，農民收入增長減緩。這是在農業生產發展、人民生活水平提高基礎上出現的新問題。經過二十年的農村改革，我國農業發展進入了一個新的階段。要適應新階段的要求，把工作的著力點轉移到調整和最佳化結構、提高產品質量和經濟效益上來。今年的糧食生產要在穩定總量的同時，引導農民增加適銷對路的優質糧食品種的生產。合理調整棉花布局，穩定新疆棉區種植面積，進一步調減冀魯豫和長江流域種棉面積。畜牧業、漁業和其他農產品生產，也要根據市場需求變化，調整品種結構，提高產品質量。大力推進科教興農，加強生物技術、信息技術等高新技術的研究與開發套用，加快優良品種選育和繁育，推廣先進適用的增產增收技術。
第二，加強以水利為重點的農業基本建設。今年，中央財政繼續較多地增加水利建設和天然林保護的投資，地方財政也要增加投入。要立足於防大汛、抗大災，趕在汛期之前修復水毀工程，加固長江、黃河等大江大河關鍵地段的乾堤，對病險水庫進行除險加固，確保全全渡汛。加強城市防洪工程和海堤建設。抓緊建設主要江河控制性工程。開展民眾性農田水利建設，鼓勵集體、農戶以多種形式建設和經營小型水利設施。重視計畫用水、節約用水，大力發展節水農業，推廣多種形式的節水技術。防治污染，保護水資源。在注意防汛的同時，做好防旱抗旱工作。堅決實行最嚴格的土地管理制度和保護森林、草原的措施。停止長江、黃河上中游天然林採伐，東北、內蒙古林區和其他天然林區要限量採伐或者停止採伐。堅決制止新的毀林開荒、圍湖造田，對過度開墾、圍墾的土地，有步驟地退耕還林、還草、還湖。要繼續搞好災後重建工作。開展大規模的植樹造林種草，抓好重點生態工程建設，治理水土流失，為子孫後代留下青山綠水。
第三，積極推進糧食流通體制改革，搞活農產品流通。中央關於糧食流通體制改革的方針政策，符合我國國情和發展社會主義市場經濟的要求，應當堅定不移地貫徹執行。今年要繼續圍繞貫徹按保護價敞開收購農民餘糧、糧食收儲企業實行順價銷售、糧食收購資金實行封閉運行“三項政策”和加快國有糧食企業自身改革，在健全企業機制、完善配套政策和抓好組織落實上下功夫。切實管好糧食收購市場，放開、搞活糧食銷售市場，加強糧食市場監管。按照政企分開的原則，糧食收儲企業要實行自主經營、自負盈虧，真正轉換經營機制，改善服務態度，方便農民售糧。同時，要努力降低成本，積極銷售糧食。進一步改革棉花購銷體制，建立在政府指導下由市場形成棉花價格的機制，拓寬棉花經營渠道。採取有力措施，清除各種關卡，創造條件，確保農產品貨暢其流。
第四，調整鄉鎮企業結構，推進小城鎮建設。引導鄉鎮企業按照市場需求調整產品結構和企業組織結構。把發展鄉鎮企業與促進農業產業化經營結合起來，發展以糧食等農產品為原料的加工業，促進糧食轉化、增值。加快小城鎮建設，是經濟社會發展的一個大戰略。要抓好小城鎮戶籍管理制度改革的試點，制定支持小城鎮發展的投資、土地、房地產等政策。小城鎮建設要科學規劃，合理布局，注意節約用地和保護生態環境，避免一哄而起。
第五，減輕農民負擔，維護農村穩定。當務之急是要狠剎亂收費等不正之風，堅決取消國家明令禁止的各種收費項目。繼續實行農民合理負擔定項限額，一定三年不變。抓緊制定並實施農村“費改稅”方案，保障農民的合法權益，從根本上解決農民負擔過重的問題。擴大農村基層民主，推進村民自治，實行村務公開。改進農村基層幹部作風，教育農民依法履行應盡義務，密切幹群關係。加大扶貧攻堅的力度，力爭今年農村貧困人口再減少1000萬以上，並做好防止返貧的工作。
四、大力推進國有企業改革
中央前年提出，用三年左右的時間，通過改革、改組、改造和加強管理，使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，大多數國有大中型骨幹企業初步建立現代企業制度。今年是實現這個目標的關鍵一年。國有企業改革的思路和方針政策已經明確。一批企業在市場競爭中發展壯大，一些企業已經或正在走出困境，在實踐中積累了許多成功的經驗。只要各方面共同努力，紮實工作，中央提出的國有企業改革和發展的目標就能夠實現，對此我們充滿信心。現在最重要的是，進一步統一思想，堅定不移地貫徹執行中央確定的方針政策。今年政府要突出抓好以下幾項工作。
第一，制止重複建設，加快行業調整和改組的步伐。今年，除少數屬於提高技術水平、產品升級又有市場的項目之外，各級政府要停止審批工業建設項目，銀行也要停止向這類建設項目貸款。要繼續壓縮紡織、煤炭、冶金、石化、建材、機電、輕工等行業過剩的生產能力，堅決淘汰那些技術落後、浪費資源、產品質量低劣和污染嚴重的小企業；同時，要按照打破壟斷、鼓勵競爭的原則，通過聯合、兼併、改組，形成技術水平高、有競爭能力的企業集團。這樣堅持幾年，就可以逐步形成優勝劣汰的機制，為企業發展創造良好的巨觀環境和市場條件。
第二，繼續做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作。這是深化企業改革的重要任務，也是保持社會穩定的重要措施。抓好這項工作，關鍵是要落實資金。堅持實行企業、社會、財政各負擔三分之一的辦法。企業、社會籌集不足的部分，財政要給予保證。中央企業由中央財政負擔，地方企業由地方財政負擔。今年各地財政一定要調整預算支出結構，優先、足額安排這項資金，財政確有困難的省、自治區，中央財政通過轉移支付給以一定支持。特別要加強多種形式的職業培訓，拓寬就業門路，引導職工轉變擇業觀念，爭取儘可能多的下崗職工實現再就業。下崗職工再就業以後，要與原企業解除勞動關係。三年以後還沒有再就業的下崗職工，也要與原企業解除勞動關係，轉到社會保險機構領取失業保險金；享受失業保險兩年後仍未就業的，轉到民政部門領取城鎮居民最低生活費。這“三條保障線”，是目前條件下有中國特色社會保障制度的重要組成部分。
要完善養老保險制度，確保企業離退休人員養老保險金的按時足額發放，並儘快補發拖欠的養老金。要按照國際通行的做法，擴大養老保險覆蓋面，國有企業、城鎮集體企業、私營企業、外商投資企業都要參加養老保險。要努力提高收繳率。完善養老金省級統籌制度，加強養老金管理。
第三，推進政企分開，健全監管制度，整頓和加強企業領導班子。國務院各部門已經解除了與所屬企業的行政隸屬關係，不再直接管理企業，今年地方政府也要按照同樣原則進行改革。同時，必須加強國家對企業的監管，保護所有者權益和國有資產安全。今年要繼續做好向國有重點企業派出稽察特派員的工作。搞好國有企業，關鍵要加強企業領導班子建設。要堅持德才兼備原則，選拔政治素質高、經營管理能力強、公正廉潔的優秀人才擔任企業領導。全心全意依靠工人階級，發揮職工的民主監督作用，堅持職代會評議企業領導人的制度。加強對企業領導班子的考核，達不到標準的，限期整頓；對因經營管理不善而嚴重虧損的企業一把手，一年黃牌警告，兩年予以撤換；對貪污受賄、腐敗墮落者，依法懲辦，決不手軟；對企業效益好、社會貢獻大的，要給予獎勵。
搞好國有企業，還必須十分重視企業內部的改革和管理。要按照社會主義市場經濟的要求，以市場為中心轉換經營機制，實行科學決策制度，推行現代管理科學，嚴格內部勞動紀律，重點加強質量管理和財務、成本管理，建立全國統一的會計制度和現代企業管理制度。同時，要不拘一格，延攬人才，加強技術開發，努力開拓市場，全面提高企業的活力和競爭能力。
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