通知
陝西省人民政府關於印發21世紀初可持續發展行動綱要的通知
陝政發〔2003〕57號
各市、縣、區人民政府，省人民政府各工作部門、各直屬機構：
《陝西省21世紀初可持續發展行動綱要》已經省政府同意，現印發給你們，請結合當地實際 ，認真貫徹執行。
陝西省人民政府
2003年12月31日
行動綱要
陝西省21世紀初可持續發展行動綱要
1994年國家頒布了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，作為指導我國國民經濟和社會發展的綱領性檔案，開始實施可持續發展戰略。經過近10年的努力，我省實施可持續發展取得了很大成效。進入21世紀，新的形勢對實施可持續發展提出了新的更高要求，黨的十六大強調必須把可持續發展戰略放在十分突出的位置，並將其列為全面建設小康社會的四大目標之一。為了進一步明確21世紀初實施可持續發展戰略的主要目標、基本原則、重點領域及保障措施，保證我省建設西部經濟強省和全面建設小康社會戰略目標的順利實現，根據《國務院關於印發中國21世紀初可持續發展行動綱要的通知》要求，給合我省實際，特制定《陝西省21世紀初可持續發展行動綱要》（以下簡稱《綱要》）。
第一章 基礎條件分析
（一）主要成就
經過近10年的努力，我省在促進經濟發展與人口資源環境相協調方面取得了明顯成效，為我們進一步深入實施可持續發展戰略奠定了良好的基礎。
——經濟發展水平顯著提高。1992年至2002年的十年間，全省國內生產總值由538億元增長到2036億元，增長了278.4%；人均GDP由1592元增長到5523元，增長了246.9%；基礎設施建設取得突破性進展，西康鐵路、神延鐵路、黑河引水等一大批跨世紀的骨幹工程相繼建成，“米”字型公路主骨架初步形成，水、電、路、信等基礎設施明顯改善。人民生活水平和生活質量有了較大幅度的提高，城鎮居民人均可支配收入由1705元增長到6331元，農民人均純收入由559元增長到1596元。城鎮居民人均住房使用面積由10.82平方米增加到16.82平方米。扶貧開發取得積極成效，“五七”扶貧攻堅任務基本完成，到2002年底，全省累計解決494萬貧困人口的溫飽問題。經濟結構調整初見成效，一二三產業的比例由1992年的23.6∶40.6∶35.8調整為2002年的14.9∶45.5∶39.6。潛在的資源優勢正在轉化為現實經濟優勢，農業產業化步伐加快，工業化進程逐步推進，高新技術、果業、畜牧業、旅遊、國防科技和能源化工等特色產業正在成為提升陝西國民經濟整體素質和競爭能力的支柱力量。經濟運行機制和活力增強，非公有制經濟迅速發展，占國內生產總值的比重達38.2%。
——社會事業取得長足進步。覆蓋全省城鄉的醫療衛生服務網路和計畫生育健康服務網路漸趨完善，民眾就醫條件得到改善；各類教育持續發展，民辦教育在全國領先，“兩基”目標基本實現，全省基本普及九年義務教育的縣（區）增加到90個；廣播電視綜合人口覆蓋率達到90%以上；社會保障體系初步建立，在全國率先實現離退休人員養老金和失業人員失業保險金100%社會化發放，城市“低保”基本做到了應保盡保。
——人口增長過快的勢頭得到遏制，人口素質普遍提高。人口自然增長率由1990年的16.96‰下降到2002年的4.12‰；人口再生產類型實現了由高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變，人口和計畫生育工作進入穩定低生育水平的歷史時期。
——生態環境建設取得重大成就。1997年8月以來，在全省範圍內實施了以退耕還林、天然林保護和治理水土流失為主要內容的山川秀美建設工程。6年來，累計退耕還林草1170萬畝，荒山造林888萬畝，治理水土流失面積3.3萬多平方公里；森林覆蓋率由1994年的28.8%提高到現在的31%。長城沿線風沙區57萬公頃流沙已有40萬公頃得到固定或半固定，部分地方出現了新的綠洲向沙漠深處挺進的可喜局面。
——環境保護向深度和廣度發展。環保投入力度不斷加大，從1997年起，每年從新增財力的可用部分中安排10%作為省級環保專項資金。“三廢”污染治理效果明顯，能源結構調整步伐加快，城市污水處理、天然氣氣化工程和集中供熱工程迅速推進。2002年城市氣化率達到83%，煤煙型污染得到了有效控制，城市建成區綠化率大大提高，西安、銅川、寶雞、鹹陽、延安等城市空氣品質明顯好轉。
——自然資源保護與管理進一步加強。建設了一批重要的、具有控制性功能和綜合效益的大型水利工程，對水資源的配置、節約、保護和管理更加重視，使用效率得到提高；建立和完善了土地管理的法規體系及相關制度，進一步加強了對土地資源的管理，以土地有償使用為核心的土地市場體系逐步形成；森林資源的培育和保護進一步加強，朱䴉、大熊貓、金錢豹等野生動植物保護及自然保護區成效明顯；礦產資源的調查評價取得重要成果，開採和利用更加科學合理，亂開濫采現象基本得到遏制。
——可持續發展能力明顯提高。可持續發展觀念深入人心，並成為各級政府決策的主要指導思想和基本戰略，過去那種片面追求經濟成長的傳統發展觀得到了有力地糾正，許多地區和部門制定了可持續發展戰略規劃。可持續發展的法律支撐體系初步建立，《陝西省礦產資源管理條例》、《陝西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《陝西省實施〈中華人民共和國環境保護法〉辦法》等地方法規相繼出台並正在得到貫徹落實。
（二）問題與挑戰
經過多方面不懈努力，我省實施可持續發展戰略取得了很大成績，但從總體上看，經濟社會發展與人口、資源、環境相協調方面仍然面臨許多問題和挑戰。
——經濟落後造成的壓力。近年來，我省經濟發展雖然保持了較高的增長速度，但與全國相比，經濟發展水平仍然相當滯後。2002年全省人均GDP（5523元）只有全國人均GDP的69%，在西部12個省市區中居第8位，建設西部經濟強省任重道遠。區域經濟發展不平衡，全省貧困面較大，目前全省仍有382萬貧困人口的溫飽問題尚未解決。城鄉居民收入差距進一步擴大，從1992年的1146元擴大到2002年的4735元，城鄉比由1∶3.05擴大到1∶3.97，全面建設小康社會任務艱巨。社會保障體系不完善，覆蓋面小，保障能力弱，就業人口逐年增加，就業壓力越來越大。
——人口基數較大，人口增長仍將持續。人口問題是制約我省經濟社會協調發展的重要問題。未來十幾年，我省人口形勢十分嚴峻，總量仍將以每年20萬左右的速度持續增長，人口素質總體上不高的狀況短期內難以根本改變，人口的快速增長，不僅對糧食、住房、教育、就業等形成新的巨大需求，也對自然資源和環境形成沉重的壓力。
——資源保護力度不夠，綜合開發利用率低。耕地總量和人均占有量持續減少，違法用地現象屢禁不止。1992年至2001年，全省耕地淨減少783萬畝，相當於1年減少1箇中等縣的面積。土地整理進展緩慢，土地質量得不到有效提高；部分重要礦產資源保障能力降低，資源接替問題相當突出；礦產資源回採率和綜合開發利用率低，已開發的共伴生礦產綜合利用率還不到40%。
——水資源嚴重短缺，供需矛盾突出。全省水資源總量445億立方米，人均1200立方米，只有全國平均水平的一半，且時空分布不均。關中和陝北占全省國土面積和人口的三分之二、占經濟總量的90%，但水資源僅為全省的29.2%；全省城鎮和工農業缺水量達20億立方米，如不較快增加供水能力，預計到2010年將缺水40億立方米以上；近年來，關中和陝北年超采地下水5億多立方米，地下水水位下降，嚴重乾旱年份，水供求矛盾極為突出。
——生態系統支撐能力薄弱，生態環境惡化的趨勢仍在加劇。全省現有水土流失面積仍占國土面積的60%，年輸入黃河泥沙量達7.4億噸，占三門峽以上地區總輸沙量的一半；天然草場仍在退化，沙化土地占國土面積的7%；森林資源總量不足、分布不均、質量不高，單位面積林木蓄積量僅為全國平均水平的65%；礦山生態地質環境問題突出，因採礦可能誘發的地面塌陷、土石流、滑坡、崩塌等地質災害隱患嚴重。
——環境污染加劇。城市空氣品質總體超標，總懸浮顆粒物超過國家二級標準的0.86倍，生活垃圾亂扔亂堆現象隨處可見，處理方式簡單，侵占農田、污染土壤；城市生活污水及其化學需氧量逐年上升，全省90%的污水和相當數量的垃圾排入黃河流域的渭河、無定河、延河和長江流域的丹江、漢江、嘉陵江，使省內6條主要江河的污染越來越嚴重，一些主要河流已喪失水域功能；農業面源污染日趨嚴重，化學品的過量施用，導致土壤、地表及地下水嚴重污染。
總之，陝西經濟落後，貧困面大，社會事業欠發達，對生態環境系統形成巨大的壓力；反過來，污染嚴重，生態環境系統脆弱，又對經濟社會的可持續發展帶來巨大障礙。正確處理經濟發展與人口資源環境的關係，促進人與自然的協調與和諧，是我省21世紀初實施可持續發展戰略面臨的一項重要任務。
第二章 指導思想、目標與原則
（三）指導思想
我省實施可持續發展戰略的指導思想是：抓住西部大開發的歷史機遇，堅持以人為本，以人與自然和諧為主線，以經濟發展為中心，以提高人民生活質量為根本出發點，以科技和體制創新為動力，堅持統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展，為實現建設西部經濟強省和全面建設小康社會奠定堅實基礎。
（四）發展目標
我省21世紀初可持續發展的總體目標是：形成資源節約型、效益型和科技型的國民經濟生產體系，可持續發展能力不斷增強，經濟持續快速增長，人口數量得到有效控制，素質大幅度提高，生態環境明顯改善，整個社會走上經濟發展、生活富裕、生態良好的文明軌道。
——經濟成長質量明顯提高。完成從“高消耗、高污染、低效益”向“低消耗、低污染、高效益”轉變。到2010年，國內生產總值達4400億元，年均增長10%，全省人均GDP達到11000元；經濟結構進一步最佳化，一二三產業比重調整為11∶45∶44，產業競爭力明顯提高，非公有制經濟比重提高到55%左右；區域經濟不平衡有所改變，城鄉居民收入差距逐步縮小，城鎮化水平達到45%，綜合經濟實力進一步增強。
——社會事業全面發展。在完成“普九”的基礎上，向普及十二年制過渡，高等教育毛入學率達到23%左右；城鄉醫療服務設施進一步改善，老少邊窮地區普遍建立起比較完善的初級衛生醫療服務體系；逐步完善建立起覆蓋面較廣的社會保障體系；就業比較充分，城鎮登記失業率控制在4.5%以內；廣播、電視、電影、文化、體育等事業進一步發展，社會文明程度明顯提高。
——人口增長得到嚴格控制，人口素質全面提高。到2010年，全省人口控制在3830萬人以內，年均自然增長率控制在5.5‰以內，新生人口性別比基本趨向合理，育齡婦女享有基本的生殖保健服務；提高人口綜合素質，實現人的全面發展。
——資源綜合利用和整治保護工作不斷加強。主要江河得到初步治理，防洪能力明顯提高，灌溉水有效利用係數由目前的0.5提高到0.6，工業用水重複利用率提高到60%；能源結構調整取得成效，電力、天然氣和其他優質能源在終端能源結構中的比重逐步提高，能源節約出現重大突破；耕地資源基本實現與經濟、人口發展需求相協調，各類建設用地得到集約高效利用；各類礦產資源開採秩序良好，深度開發和綜合利用率大大提高，礦區生態恢復治理達到30%以上。
——污染治理和生態建設取得突破性進展。到2010年，設市城市生活污水處理率達到60%，垃圾無害化處理率達65%，氣化率達到95%，空氣品質達到國家二級標準；工業清潔生產水平有較大提高；渭河等主要河流斷面基本達到水環境功能區劃標準；亂砍濫伐、隨意放牧現象得到遏制，累計完成退耕還林草2470萬畝、荒山造林種草2460萬畝，新增治理水土流失（含風沙化）面積4.9萬平方公里，森林覆蓋率達到44%，林草覆蓋率達到65%，重點地區的生態功能和生物多樣性得到恢復；農業面源污染基本得到治理，城市建成區綠地率達到35%以上。
——可持續發展能力建設得到明顯加強。基本形成比較健全的可持續發展政策法規體系和跨部門的協調管理機制，政府科學決策和綜合協調能力得到全面提高；可持續發展的信息共享和決策諮詢服務體系進一步完善，一些重大社會經濟活動可持續發展評價、監測、評估機制基本建立健全，社會公眾參與可持續發展和輿論監督的意識大幅度增強。
（五）基本原則
——持續發展，重視協調的原則。以經濟建設為中心，處理好經濟發展與資源環境的關係，在推進經濟發展中保護環境，在開發資源、改善環境中加快經濟建設；統籌城鄉建設，注重人的全面發展，實現人口資源環境的協調發展。
——科教進步，不斷創新的原則。充分發揮科技作為第一生產力和教育的先導性、全局性和基礎性作用，大力發展各類教育，加快科技創新步伐，為可持續發展提供永續動力。
——重點突破，全面推進的原則。按照輕重緩急，統籌規劃，突出重點，分步實施的原則，集中人力、財力、物力，選擇重點領域和重點區域實施突破，在獲得實效和經驗的基礎上，全面推進可持續發展戰略的實施。
——全民參與，加大投入的原則。政府要加大投入，強化監管，提供良好的政策環境和公共服務，充分運用市場機制，引導企業、社會組織和公眾參與可持續發展，形成全民推進可持續發展戰略的強大合力。
第三章 經濟發展
加快經濟發展，是我省實施可持續發展戰略的中心任務。要按照“在發展中推進調整，在調整中加快發展”的原則，通過調整產業結構、區域結構、城鄉結構和加快科技進步，逐步構建資源消耗低、環境污染少、綜合效益高的可持續發展國民經濟體系。
（六）加快產業結構調整
繼續加強農業的基礎地位，走新型工業化道路，加快發展現代服務業。突出抓好高新技術、果業、畜牧、旅遊、國防科技和能源化工六大特色產業。
按照“穩糧、優果、興牧”的發展思路，加快農業和農村經濟結構戰略性調整。最佳化農產品區域布局，促進特色農產品向優勢產區集中，走區域化布局、專業化生產、產業化經營的發展道路。穩定、保護和提高糧食綜合生產能力，提升優質糧種植比重，發展糧食精加工。以果業和畜牧業的產業化為突破口，大力發展生態型、安全型、效益型現代化農業，不斷增加農民收入。培育一批農業龍頭企業和知名品牌，推進農工貿的一體化進程。充分發揮楊凌農業高新技術產業示範區和農業科技星火項目的示範、輻射功能，加快先進適用技術的推廣普及，建立農產品標準化生產示範基地和農產品質量安全檢測檢驗體系，提高我省農產品的市場競爭力。
調整工業結構，走新型工業化道路。加快國有資產管理體制和國有企業改革，形成適應現代市場經濟的國有資產管理、運營、監管新體制。大力發展以電子信息、先進制造與自動化、現代醫藥與生物工程、新材料、航天航空為重點的高新技術產業，使之成為我省的主要經濟支撐點和增長點；加快用高新技術改造食品加工、紡織服裝、建築材料、有色冶金等傳統產業，推動產品升級換代；大力發展勞動密集型工業和工藝手工業，創造更多的就業崗位；淘汰落後生產能力、工藝和產品，推行清潔生產、節能降耗，擴大資源再生利用範圍，發展循環經濟。實現工業增長方式由粗放型向集約型轉變。
大力發展服務業，提高第三產業整體水平。以信息化和人性化為方向改造傳統服務業，積極發展現代服務業，不斷提高服務業在國內生產總值中的比重和從業人員在全社會從業人員中的比重。充分利用我省豐富的旅遊資源，合理開發文物旅遊，積極開發生態旅遊，提高服務質量，使旅遊業成為新的經濟成長點；建立和完善物流運輸網路體系，推行大型超市、連鎖經營、特許經營、電子商務等新型業態，促進商品行銷和物流配送的現代化；積極發展金融業，吸引國內外金融機構來陝落戶，把西安建成區域性的金融中心；發展以住宅為重點的房地產業，營造生態型的住宅區和設施現代化的商務區；促進會計、諮詢、法律等中介服務業和社區服務業的發展，方便居民生活，促進經濟發展和文明進步。
加強基礎設施建設，形成現代化的交通信息網路。繼續抓好公路“米”字形主骨架和“一縱三橫兩環”次骨架建設，到2010年，形成以西安為中心，連線省內各市、輻射周邊省（區）主要中心城市的高速公路主骨架；省內各市到縣城之間達到二級以上公路。提高鐵路幹線通道的設施水平和運輸能力，完善西安、安康、寶雞、綏德等樞紐站工程，充分發揮“兩縱五橫四個樞紐”的鐵路大動脈作用。進一步完善西安鹹陽國際機場設施功能，完成漢中和榆林兩個機場的遷建擴建，改善延安、安康兩個機場的設施，提高機場的進出港能力和服務設施水平。堅持高標準、前沿化，整合現有的信息網路，發展光交叉連線、密集波分復用、高速同步數字系列等先進技術，形成新一代高速寬頻信息傳輸網路，加快建設“數字陝西”。
（七）促進區域協調發展
按照“因地制宜、突出特色、發揮優勢、分工協作”的思路，調整最佳化生產力布局，實現“三大區域四大基地”的協調發展。
以高新技術產業為主導，率先實現關中跨越式發展。關中地區的“一線兩帶”建設，要著力改善軟硬投資環境，吸引國內外資本向高新技術產業開發帶和星火帶聚集。重點抓好4個國家級開發區、3個省級開發區和一批產業園區建設。突出發展軟體業，擴大電子信息、航空航天、生物醫藥、環保科技、新材料等優勢產業規模，把“一線兩帶”建成我國西部地區最富活力的經濟成長極和高新技術產業的核心支撐區。
加速推進陝北能源化工基地建設。陝北要充分利用煤炭、石油、天然氣、岩鹽等能源資源豐富和國家重點開發的有利條件，大力發展煤炭、電力、石油、天然氣等能源化工工業。加快煤向電力的轉化、煤電向載能工業品的轉化、煤油氣鹽向化工產品的轉化；按照可持續發展的要求，努力做到規劃先行、科技先行，實現各大類產業的集群化和相互支撐配套；堅持開發與保護並重，加大環保監管力度，把陝北建成綠色生態化的能源化工基地。
加快陝南漢江梯級開發和綠色優勢產業建設。充分發揮漢江及其支流的水系優勢，實施梯級開發，形成發電、灌溉、養殖、供水、旅遊等水資源綜合利用的新格局。適時有序開發有色金屬和非金屬礦產資源，建成一批采、選、冶、加相配套，經濟效益好的礦產品加工業。發揮陝南氣候和環境資源優勢，建設以天然、珍稀、綠色為特色的產業經濟體系。緊緊抓住全球天然藥業興起和國內中藥現代化的歷史機遇，整合中草藥產業資源，將陝南中草藥產業做大做強，使之成為面向國內外的一塊藥用植物種植及深加工基地，帶動陝南經濟全面振興。
積極實施優果工程，推進渭北綠色果品基地建設。以抓好果品質量為突破口，建設好300萬畝綠色果品出口基地，推廣標準化種植，最佳化品種結構，提高優果率。支持龍頭企業擴張規模，創建“陝西蘋果”品牌，不斷擴大市場占有率。
發展壯大縣域經濟，搞好扶貧開發工作。把深化農村改革與發展縣域經濟結合起來，進一步消除制約縣域經濟發展的政策性、體制性障礙，大力發展非公有制經濟。立足資源優勢，發展特色，形成“一縣一業、一鄉一品”的既有專業化生產、又有相互分工協作的縣域經濟發展新格局。繼續抓好扶貧攻堅工作，對陝南秦巴山地的深山區和高寒山區、陝北的白于山區和黃河沿岸土石山區以及秦嶺北側的山區部分，通過調整產業結構、發展特色經濟、勞務經濟、移民搬遷等措施，保證貧困人口解決溫飽問題，貧困地區農民人均純收入接近全省平均水平，民眾生活得到顯著改善，向小康水平邁進。
（八）加快科技進步，轉變經濟成長方式
加快科技進步，轉變經濟成長方式是提高經濟成長質量，實現可持續發展的重要途徑，是我省贏得市場競爭和加快發展的關鍵所在。
以科技和體制創新為動力，完善服務功能，加快西安、楊凌、寶雞等高新技術產業開發區的建設。發揮“一線兩帶”對全省經濟的拉動作用。加緊用信息化為代表的高新技術對機械製造、食品加工、紡織、建材、有色金屬、能源、化工等傳統產業的技術改造，提高它們的智慧型化水平，提升產品技術含量和附加值，形成傳統產業與高新技術產業互動並進的新格局。
加速科技成果產業化的機制創新，加強科研院所與企業的聯合。鼓勵、推動科研院所向開發性的企業轉制。以自辦、聯辦、改制、控股、參股、院所聯合、所企聯合等多種形式創辦科技型企業。重視和支持開發具有自主智慧財產權的核心技術和產品。引導企業加大從事科研開發和技術創新的力度，建立以企業為主體的技術創新體系，使企業成為科研開發的投入主體。建立科技成果產權交易體系、科技開發優惠信貸和風險擔保體系。增強科技對國民經濟發展的貢獻率。
實施“柔性人才政策”，培育更為靈活的引才、用才、留才的機制。以儲備和吸收大量優秀管理人才和科技開發人才，鞏固陝西科技大省的地位。
（九）加快城鎮化進程
實施城鎮化戰略是我省實現建設西部經濟強省和“三步走”戰略目標的必由之路。目前，我省工業化的加速推進和服務業的蓬勃發展，已經對加快城鎮化形成了很強的推動力。未來的發展，必須遵循經濟社會發展與城鎮化相互促進的內在規律，形成大、中、小城市和小城鎮布局合理、協調發展的現代城鎮體系。力爭到2010年全省城鎮化水平達到45%以上，人口規模在5萬人以上的城鎮達到100個。
西安作為西部地區的特大城市，要進一步提高城市現代化水平，建成以科技、旅遊、商貿、金融為主導的外向型城市，率先成為西部經濟強市，帶動關中城市群的發展。寶雞要積極創造條件，力爭早日建成百萬人口的大城市，成為陝甘毗鄰地區的工業、商貿和金融中心。鹹陽、渭南、延安、榆林、漢中、安康和楊凌等城市，要在加強基礎設施建設、完善功能上下功夫，努力建成具有較強輻射力的區域性中心城市。小城鎮建設要以隴海沿線、漢江沿岸和西包、西康鐵路沿線為重點，加快縣城和部分基礎條件較好的建制鎮建設，使它們成為農村區域性教育、文化、信息和經濟中心。
以體制和政策創新為動力，進一步完善城鎮化推進機制。推進戶籍和土地制度改革，取消對農民進城就業的限制性規定，鼓勵農村人口向城鎮轉移。拓寬城鎮建設投融資渠道，鼓勵和引導社會資金、國外資金投入城鎮建設。樹立經營城市理念，盤活城鎮資產，推行產業化經營。加強城市規劃管理，嚴格執行《城市規劃法》。注重生態化、人性化建設和文化特色的保護，創造良好的人居環境，避免城市化造成新的環境和生態問題。
（十）應對經濟全球化
充分發揮市場配置生產要素的基礎性作用，採取切實有效措施，培育壯大特色優勢產業。大力推進國有經濟的戰略性調整和國有企業的戰略性改組，用2至3年時間使國有企業從一般性競爭領域有序退出。積極推進企業公司制改造，加快推行現代企業制度，培育一批主業突出，具有核心競爭力的知名大公司。
加大招商引資力度，提高利用外資的水平和質量。抓住國際資本流動的新一輪歷史機遇，進一步擴大利用外資領域，鼓勵外商投資高新技術、綠色農業、基礎設施、商貿流通、旅遊和中介服務等產業。最佳化出口商品結構，擴大機電產品、高新技術產品、紡織品和農特產品的出口。提高進出口商品的質量標準，擴大出口總值。實施“走出去”戰略，積極推動省內有實力、有優勢的企業到境外投資辦廠，帶動原材料、設備和技術出口。鼓勵對外承攬工程和擴大勞務輸出，擴大收入來源，提高陝西經濟的外向性程度。
第四章 社會發展
在經濟發展的同時，建立完善的人口綜合管理體系、勞動就業體系、社會保障體系和醫療衛生保健體系，建立健全防災減災綜合服務體系，提高政府的公共服務水平和社會公眾間的互助互信，全面構建可持續發展的社會支撐框架。
（十一）穩定現行生育政策，嚴格控制人口增長
堅持計畫生育基本國策，從嚴控制人口，千方百計把人口出生率控制在計畫範圍之內，努力提高人口素質，最佳化人口結構，促進人的全面發展。
繼續實行黨政領導責任制，堅持“三個一”領導機制，穩定低生育水平。建立健全依法管理、村（居）民自治、優質服務、政策推動、綜合治理的人口和計畫生育工作機制，推進信息化建設，完善服務體系。把控制人口增長的重點放在農村，提倡一對夫妻生育一個子女，限制二胎，杜絕多胎。加強對流動人口計畫生育的管理和服務。搞好計畫生育技術服務網路建設，改善農村基層孕婦、嬰幼兒保育條件。開展生殖健康教育和服務，提倡優生優育。針對陝南秦巴山區特殊情況，對嚴重弱智成年人口應當採取絕育或者其他長效避孕措施，控制痴傻人口總量的擴張。建立和完善計畫生育利益導向機制，加強與計畫生育相關的社會保障制度建設，逐步建立健全農村獨生子女戶和雙女戶的社會保險。
（十二）發展各級各類教育，提高人口文化素質
採取強有力的措施保證教育經費的“三個”增長，即各級政府教育撥款的增長要高於財政經常性收入的增長，並使教師工資和按學生人數平均的公共教育經費逐年有所增長。要確保義務教育的投入，在全省基本完成“普九”的情況下，及時把義務教育向普及十二年制的目標推進。要重視和加強農村義務教育。對非義務教育，要逐步建立獎勵和資助經濟困難學生的財政性政策，同時建立符合社會主義市場經濟體制的教育經費合理分擔機制。要制定有關法規和優惠政策開放非義務教育市場，鼓勵社會力量以多種形式辦學。
健全和完善教育督導制度，建立教育社會評估和監測機制，加強教育質量監督。推行以聘任制為基礎的教師任用制度，實行“按需設崗、公開招聘，平等競爭、擇優聘任，嚴格考核、契約管理”，把提高教師質量作為提高教育質量的前提。
構建適應我省經濟社會發展需要的教育體系。圍繞我省的主體產業和推進產業結構調整的需求增設專業和課程，強化市場嚴重短缺的專業和技能人才的培養，加快農村富裕勞動力和勞務輸出人員的職業技能培訓，開展在崗人員的職業技能培訓和農民的新型實用技術培訓。面向未來，整合各種教育資源，開闢多層次、多樣化的教育學習形式，建立符合省情的終身教育體系和“學習型社會”。
（十三）廣開就業門路，健全社會保障體系
實施就業優先戰略，創造更多的就業崗位。全省特別是中小城市和縣城都要積極扶持具有比較優勢的勞動密集型產業，發展就業容量大的服務業，實現城鎮勞動就業與人口城市化的同步。完善勞動力市場和就業服務體系，改善就業環境，引導勞動者轉變就業觀念，提倡自主擇業。實施就業開放戰略，積極開拓國內外勞務市場，擴大勞務輸出。全面實行職業資格證書制度，促進勞動力在更大的空間合理流動。
加快建設與經濟發展水平相適應的社會保障體系。完善城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險和失業保險制度，健全城市困難職工最低生活保障和社會救助制度，擴大城鎮職工保障範圍，提高保障程度。逐步建立適合農村情況的各種保障制度。同時，積極開發各種商業保險形式。加快社會保障的立法步伐，提高社會保障資金的管理水平，加強對社會保障的行政監督和社會監督。通過這些措施，逐步使城鄉人口老有所養，病有所醫，鰥寡孤獨和困難者獲得救助。
（十四）大力發展衛生事業，增強人民體質
改革和完善衛生服務、醫療保障和衛生監督體系。加強基本醫療，發展保健醫療，尤其要重視重大疫情的預警防範和突發公共衛生事件的應急救助機制的建設。加快改善農村醫療衛生條件，積極建立新型農村合作醫療制度，解決農民基本醫療問題。實施區域衛生規劃，加強對陝南陝北多發病、地方病和城鎮職業病的預防和控制。大力發展中醫藥，促進中西醫結合。開展形式多樣的健身運動，建立全新的公民健康觀念，克服“富貴病”，增強“心理承受力”，培育健康體魄，造就身心健康的全新人口。培養發展競技體育，提高我省競技水平。
（十五）強化防災減災體系建設
防災減災體系是人類防禦自然災害的系統工程，旨在增強社會抗禦和承受自然災害的能力。不斷加強防禦體系建設，爭取用10年左右的時間，使全省大中城市、人口稠密的經濟發達地區，具有抗禦中等強度災害的能力。
制定全省減輕自然災害的地方法規，完善相應的政策規章，制定行動預案，指導學校、廠礦企業及居民在重大自然災害發生後做出緊急反應，減少災害損失。加強災害管理的組織機構建設，成立防災減災的綜合管理部門，履行對防、抗、救災工作的綜合指揮協調職能。加大投資強度，有重點地安排好防洪、防震、抗大旱和防治地質災害為重點的骨幹抗災工程建設。重視重大項目和城市建設選址的地質、地震等災害的危險性評估，科學規劃，合理選址，減少災害損失。充分利用現代通訊和計算機技術，快速處理各種災害信息，為全省綜合指揮機構提供工作支持。發展商業性的災害保險事業，作為政府救助的重要補充。進一步研究地震、洪水等特大災害的投保形式及補償政策。大力普及防災減災科學文化和防災、救災技能，不斷提高廣大公眾遇災後的自救互救能力。
第五章 資源開發、利用和保護
珍惜決定人類命運的戰略資源，節約和循環利用不可再生資源，保護空氣等自然資源的純潔性，維繫和建設各種自然資源間的合理結構，以及在動態中不斷最佳化生產力布局與自然資源的配置結構，對於陝西國民經濟持續發展具有決定性的意義。
（十六）水資源的合理開發與最佳化配置
陝西是個水資源重度缺乏的省份，且近中期利用省外客水的可能性不大。因此，全省用水的總方略是：用好黃河水，巧用關中水，蓄住陝北水，調引陝南水，全面保護水源和節約用水。
用好黃河水。根據國家分水指標，抽引黃河水來彌補陝北能源化工基地和渭北用水之不足。爭取國家儘早建設黃河幹流水利樞紐水庫和實施西線調水工程，解決陝北和關中的乾旱缺水問題。
巧用關中水。關中地區水資源開發利用要以保證和滿足“一線兩帶”建設為目標，充分利用地表水，合理開採地下水。調整供水結構，控制大中城市、工礦區地下水開採。通過實施“東引西蓄、南調北集”來補充關中的水資源。充分利用秦嶺北坡峪口眾多的優勢，修建各種蓄水工程，實施聯網調配，增加可用水量。
蓄住陝北水。一要塘、窖、庫結合，廣泛開展集雨與蓄水工程建設，增加可用水量；二要擴大地膜覆蓋，減少水分蒸發，促進農業增產；三要搞好退耕還林、植樹種草，通過保住雨水，增加地下水蓄存量，嚴格控制榆林風沙灘區地下水開發，保護生態環境。
調引陝南水。陝南河流眾多、水量豐富、水質良好，與關中僅一嶺之隔，從漢江和嘉陵江實施跨流域調水條件優越。在國家大的南水北調西線工程近中期難以受益之前，調引陝南水解決關中嚴重缺水問題是最佳選擇。要按先近後遠，先小後大，分步實施原則，加快引漢濟渭、引紅濟石、引乾濟石三項跨流域調水工程建設。
強化節水。農業用水，要加大節水力度，科學規劃，合理配置，井渠結合，並積極推廣低壓管道輸水和噴灌、滴灌各種節水措施，力爭農業節水灌溉面積占到總灌溉面積的80 %以上，年節水量達到7億立方米。城市、工業用水，要積極推廣節水措施，降低管網漏失率，加大循環用水，提高中水回用率，並利用價格槓桿促進節約用水，提高用水效率。
全面保護水資源。全省要加大水質保護力度，依法治水，減污治污，保護城鎮供水水源地。把城鎮污水處理、垃圾處理列入基礎設施建設內容，不斷增加資金和科技投入。切實保護好漢江、丹江和嘉陵江的水質，滿足沿江人民和國家南水北調工程對水質、水量的要求。陝南地區要在江河幹流和支流注重塘庫蓄水工程建設，發揮其供水、發電、灌溉、養殖等綜合效益，為民眾脫貧致富創造條件。
（十七）土地資源的合理利用與保護
繼續貫徹執行國家“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，在保證國家和省重點工程、重點產業建設用地的同時，控制國家限制性產業用地，停止國家禁止產業的建設用地，保證全省5000萬畝基本農田相對穩定。
加強土地資源管理，深化土地使用制度改革。加大土地資產管理和經營力度，積極培育和完善土地交易市場，完善地價管理和土地稅費體系，調整最佳化土地利用結構，引導集約高效利用土地資源；規範土地使用權流轉機制，保障農民合法權益；規範房地產市場，防止城市國有土地資產流失；加大土地開發整理投入，在適度開發耕地後備資源的同時積極推進土地整理，實現耕地當年占補平衡；積極推動城市安居工程和舊城改造工程，搞好舊農居改造和新農居設計，提高各類土地利用率和使用效益；加強土地法制建設，加大土地執法力度；運用科技手段，健全土地調查和土地動態監測制度，逐步完善土地利用管理信息系統。
（十八）森林資源的管護與永續利用
森林是構建生態系統的主體，是生態環境建設中的重要環節。加大森林資源保護和管理力度，提高全民護林造林、擴大森林覆蓋率的意識，建設一個綠色的生態陝西是21世紀我們所面臨的一項重要任務和艱巨使命。
森林資源的保護、管理和合理開發利用。積極落實森林資源管護經營責任制，明確責權利關係。以提高造林面積核實率、造林成活率和保存率為目標，全面加強質量管理。以林業產權制度改革為切入點，創新造林和經營機制，鼓勵支持全社會各方力量參與林業建設，加快荒山、荒灘、荒沙等現有閒置土地的綠化步伐。堅持生態效益優先，生態、經濟和社會效益相結合，實現綠山、強林、富民。
加快重點工程建設。積極實施退耕還林還草、天然林資源保護、重點防護林建設、野生動植物和自然區保護、平原綠化綠色通道等重點生態建設工程，力爭到2010年，全省有林地面積增加到13735萬畝，灌木林面積增加到2600萬畝，平原綠化250萬畝，使全省林草資源的保護利用和生態建設邁上一個新台階。
（十九）礦產資源的科學開發與永續利用
陝西是礦產資源大省，全省已探明礦產資源保有儲量潛在經濟價值42萬億元，約占全國礦產資源潛在價值總值的三分之一，居全國第一位。如何集約利用和深度開發這些礦產資源，保護現在還不宜開發的礦產資源，爭取得到持久的最大的經濟社會效益，是陝西實施可持續發展戰略的重要內容，也是對國家的重要貢獻。
開發的總思路是：以科學的開發能力為基礎，以經濟價值和社會價值的最大化為目標，加強巨觀調控，實現有序和有度開發；以規模開發為基礎，以延長產業鏈和提升附加值為目標，實行采、冶、加配套的基地建設；以環境代價最小，經濟效益最大為目標，實行全面評估，保證礦產資源開發對地方經濟發展的拉動作用。
建立礦產資源儲備制度，實行保護性開發。根據我省礦產資源的實際，對國家戰略性資源和稀缺資源要合理規劃，最大限度地延長開採年限和服務年限；對與國民經濟發展密切相關的煤、氣、油、金、銀、銅、鉛、鋅等礦產資源的保證程度要進行充分論證，著眼國際國內市場，先後有序，未雨綢繆，建立戰略礦產資源的儲備制度，提升礦產資源對國民經濟持續發展的支撐能力。對稀有金屬和貴金屬開採要在有技術、有市場、有效益的前提下，搞好規劃布局，依法開採，嚴禁亂采濫挖。
第六章 “生態陝西”建設方略
實施“生態陝西”建設方略的主體內容是：以全面治理水土流失為基礎，針對陝南、關中、渭北和陝北的不同地理區位建設“四大綠海工程”；以退耕還林、禁伐禁獵及整治旅遊景點和小礦區為主的“秦嶺生態屏障工程”；以保護物種多樣性為主的“自然保護區工程”等。按照“全面規劃、分步實施、突出重點、先易後難、穩步推進”的原則，爭取到2010年，各項工程建設能夠取得階段性進展，發揮其生態和經濟效益，為全面建設一個高標準的“生態陝西”奠定基礎。
（二十）動員全社會廣泛參與，全面治理水土流失
防治水土流失事關我省經濟建設和黃河中下游的安全，必須採取一系列重大舉措，提高水土保持的質量。繼續抓好陝北淤地壩建設，無定河流域水土保持示範工程、黃河農業綜合開發水保項目、黃河水保生態工程、黃土高原水土保持世行貸款項目，以及陝南嘉陵江“長治”工程和水土保持預防保護工程等項目，爭取及早實施南水北調中線工程水源區漢、丹江流域水土保持防治項目，渭河流域水土保持綜合治理和陝北四條河水土保持項目。從大工程到中小工程，從重點區域到一般區域，逐步形成覆蓋全省的水土防治格局。走生態、經濟與開發相結合的水土流失治理新路子，積極推行大面積封禁、小流域治理的經驗，促進生態自我修復。建立水土保持監測網路體系，運用現代科技手段，及時、準確掌握水土流失動態、水土保持效益等信息，為科學決策提供依據。研究制定民辦水保新政策，形成利益引導機制，加快淤地壩產權制度改革，完善以小流域為單元的“戶包”責任制，採取“五荒地”租賃、承包、拍賣等多種形式，動員全社會力量參與水土流失治理。
（二十一）建設四大“綠海”工程
以天然林保護為基礎，繼續採取封山育林、人工造林、飛播造林等方式，培育和擴大森林資源，增加和恢復林草植被，爭取通過十年、二十年的不懈努力，形成綠色海洋覆蓋陝西的全新生態景觀。
陝南森林海。以天然次生林修復改造為主，大力發展生態林與經濟林，退耕陡坡地，修補疏林地。在保護生態效益的基礎上，大力發展核桃、板栗、桑、茶、藥用植物等經濟林，提高山區林特產業的總體經濟收益。嚴格保護現存的原始林木和物種多樣性，保持其世界級“生物基因庫”的價值和地位。
關中生態網林海。通過護林帶建設，防護河流、道路和幹線灌渠，綠化關中平原；通過增加城市綠地和城市防護林帶建設，提升城市生態環境質量；通過增加樹種，擴大林木覆蓋密度，改善古文物旅遊景點的景觀。
渭北經濟林海。以果為主的渭北經濟林海已經成型，今後的主要任務是根據國內外市場的需求調整果林結構，搞好綠色標準化管理，樹立名牌，全面提升果品質量，並通過強化銷售、加工龍頭企業建設，帶動經濟效益的提高，實現生態效應和經濟收益的良性互動。
陝北林草海。從不同區域的生態特點出發，宜林則林、宜草則草。黃土高原丘陵溝壑區，堅持不懈地實施“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的措施，加大退耕還林還草力度，喬灌草結合，積極發展舍飼養畜和草產業，改變傳統的生產生活方式。在毛烏素沙區，要全面構築防風固沙屏障。沙區邊緣要調整土地利用結構，集約經營已開發的基本農田和水分條件優越的灘川地，讓出生態脆弱的邊緣地；在沙區內部，要通過民辦小水利建設星羅棋布的“綠洲農業”。
（二十二）綜合整治，維護秦嶺生態屏障功能
秦嶺是國家級重要生態功能保護區，是我國南水北調中線工程的主要水源涵養區，是我國暖溫帶和北亞熱帶物種最豐富的地區之一，也是我國中部最重要的生態屏障。遏制秦嶺生態環境惡化的趨勢，發揮其綜合性生態功能，是我們的歷史性責任。對該屏障要堅持管護結合，統籌規劃，協調發展的原則，採取有效措施禁止一切破壞秦嶺生態功能區的活動，禁伐天然林木，嚴厲打擊濫采偷獵等非法活動，25度以上坡地全部退耕還林；調整區內產業結構，合理布局生態型建設項目，堅決關閉各類污染小企業和小型選礦廠，加強旅遊開發管理，最大限度地保護秦嶺自然生態系統和生物多樣性，爭取用15年左右的時間，重建該地區涵養水源，繁衍物種，保護和調節大氣候的生態環境。
（二十三）建設特種類型自然保護區，保護物種多樣性
保護珍稀瀕危物種和特種生態環境，是陝西對全國的貢獻。要堅持保護第一的原則，優先保護國家級重點野生動植物物種及生態關鍵種。以就地保護為主，遷地保護為輔，新建一批重點野生動植物繁育基地和種源基地。
建立秦嶺植物園、野生動植物監測中心站，強化保護行政管理職能，實施大熊貓、朱䴉、金絲猴、褐馬雞、蘭科植物等拯救工程，規範野生動植物及其產品流通秩序；重點抓好太白山、牛背梁、長青、周至等國家級自然保護區和省珍稀野生動物搶救中心的二期工程建設，儘快建設樓觀台大熊貓搶救繁育基地和朱䴉異地搶救飼養中心。新建和擴建23個野生動植物、森林生態系統、荒漠生態系統和濕地生態系統自然保護區，使全省自然保護區總數達到33個，保護區面積達到1250萬畝，約占國土總面積的5%。
第七章 環境保護與污染治理
以控制污染物排放總量為主線，以水、城市空氣環境功能區劃為標準，以防治大中城市和重點區域環境污染為重點，依託高新技術，突出環境與發展的綜合決策，強化執法監督，提高環境管理能力，建立政府主導、市場推進、公眾參與的環境保護機制，促使我省城鄉環境質量得到根本改善，為經濟社會的可持續發展提供支撐保證。
（二十四）“一河兩江”為重點的流域治理
全面開展以渭河和漢江、丹江為重點的流域綜合整治。採取污染防治與生態建設相結合、工業治污與城市治污並舉、源頭控制與末端治理相配套，有重點地分步實施。渭河流域整治突出“節水、治污、調水、清淤”，漢江、丹江流域突出“預防為主、保護優先”，開展綠色產業基地建設。
沿河沿江主要城市要下力氣加大工業和城市污水治理力度，努力改善流經城市附近河流的水環境質量，擴展污水收集管網和垃圾收運服務範圍，加快處理設施建設，力爭到2010年城市污水處理率達到60%，垃圾無害化處理率達到80%；限期治理造紙、製藥、礦產選冶等污染負荷重、危害大的企業，調整關閉不符合產業政策的各類嚴重污染小企業，大力推行清潔生產和廢水循環利用，有效控制源頭污染；制定流域污染物排放標準，實行總量控制，把污染物減少到最小量，爭取在十年內渭河幹流、漢江、丹江幹流水質達到水環境功能區劃的標準。
進一步開展以保持水土、涵養水源為主的流域綜合治理，全面完成黃土高原、長江上游國家水土保持重點工程，努力到2010年流域水土流失治理程度達到50%，林草覆蓋率達到70%，水源涵養能力和生態功能顯著提高。
加強防洪減災工程建設。渭河重點實施河道疏浚、河堤加固、人造洪峰沖刷泥沙工程，漢江、丹江重點勘察治理崩塌、滑坡土石流等地質災害，減少河道淤積，提高水體自淨能力，確保南水北調中線工程的水源不受污染。
（二十五）城市環境的綜合整治
著力抓好西安、寶雞、鹹陽、楊凌創建國家環保模範城市和銅川、渭南、延安創建國家環保重點城市工作，使城市空氣品質達到國家空氣環境質量二級標準。
以治理煙塵、粉塵和二氧化硫、氮氧化物為重點，加快燃料結構最佳化，大力發展天然氣、液化氣等清潔能源，擴大集中供氣供熱覆蓋面，降低煤炭一次能源比重。能源使用大戶要帶頭改造燃煤鍋爐，使用清潔能源；火電工業要最佳化高效率的燃煤機組，完善消煙除塵和脫硫設施，關閉限額以下火電機組，加快粉煤灰的綜合利用；水泥石灰類建材企業，要嚴格控制粉塵排放；西安、鹹陽、寶雞等大中城市要加強交通綜合管理，強制採用先進技術，促進機動車尾氣達標排放，有效控制氮氧化物和光化學煙霧污染，並逐步向小城市擴展。
完善道路排水設施，加強道路養護管理，減少路面污泥滯留；加快市政公用設施建設，提高污水處理率，鼓勵中水回用；加強市容整治，消除白色污染，實行垃圾分類管理，建設特種垃圾專用處理場，加強對醫療廢物與危險廢物的安全處置；建設園林城市，提高城市綠化水平，實現人均綠地8平方米以上，創造良好的人居環境。西安市的環境綜合治理要率先向東部先進城市看齊。
（二十六）農村和農業生態環境保護
保護農業生態環境，解決農產品污染問題，既是當務之急，又是全面建設小康社會的長期重要任務。要提高農業投入的經濟效益和生態環境效益，儘快減輕農藥、化肥、生長調節劑等農用化學品對生態系統和農產品質量安全的危害，特別是要加快高效、低毒、少殘留化學農藥和生物農藥、植物源農藥的研究和開發套用，引導農民採用生物技術和物理措施、農業措施防治病蟲害，保證農產品質量安全；大力推進生態示範市、縣、村的建設，發展無污染的農業生產基地，力爭到2010年建設無公害農產品基地3000萬畝，建立綠色食品和有機食品生產基地1000萬畝，並做好產品質量認證，通過全面實施無公害、綠色食品、有機食品生產技術標準，提高農產品質量安全，通過價格機制和市場調節手段，提高農民保護農產品質量的意識；堵住工業“三廢”對農業生態環境的危害，遏制農業生產自身引起的面源污染，進一步挖掘農業系統內部潛力，加強農業廢物資源的循環利用，發展以沼氣為紐帶的生態農業、有機農業和農村新能源，提高農民生活質量，促進農村和農業生態環境良性循環；建立健全農業環境監測網路，搞好農業環境質量普查，進行農業環境質量動態管理，強化農業環境監測與環境質量評價；加強政府對保護農業生態環境的管理和引導，制定有關政策和法規，做好農業面源污染的源頭控制。
（二十七）礦區和旅遊資源開發區的環境整治
貫徹“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則，集中力量治理整頓陝北煤、油礦區，陝南的山陽、鎮安、柞水、旬陽、勉縣、略陽、寧強和秦嶺北麓的鳳縣太白及小秦嶺等礦區，取締設施陳舊、技術落後、無治污能力的小企業、小選礦和影響生態環境的採石場；限制礦種開發規模，禁止開辦小礦山；針對我省礦山多的特點，加快煤矸石等礦山廢棄物的綜合利用，降低對生態環境的壓力。
華山、太白山等自然風光旅遊景區，特別是具有一定食宿規模的旅遊景點，必須配套“三廢”處理設施和專職保潔員，以保護好旅遊景點生態環境。
（二十八）開發環保產業和加強環境監測
充分發揮我省科技優勢，積極推進環境保護關鍵技術和工藝設備的研究開發，積極推進清潔生產、循環經濟及環境標誌產品認證，促進國際綠色貿易。當前，重點抓好氟里昂替代物、無磷液體洗滌及專用助劑、無鉛汽油添加劑、無公害農藥等重大項目的開發。加快城鎮污水、垃圾處理的市場化運行體制改革，採取政策扶持、市場引導的激勵機制，鼓勵吸引社會投資主體建設、經營市鎮基礎設施，推進污水、垃圾處理的產業化。通過構築面向市場的環保技術服務體系，使之成為一個新興產業，促進我省的環境整治。
加快環境監測體系建設。儘快完成渭河、漢江等6條主要河流斷面水質自動監測以及污染源自動監測站點建設，健全全省大氣自動監測網，開展生態環境監測，加強環境執法能力建設和環境污染事故與放射性污染應急反應能力建設。
第八章 保障措施
實現本《綱要》提出的各項目標、任務，保證實踐過程有序推進，必須通過行政、經濟、科技、法律等手段，切實加強政府綜合決策管理，加大資金投入力度，緊緊依靠科學技術支持，不斷健全法規制度。
（二十九）加強政府綜合決策管理
…………。
（三十）增加各種有效投入
…………。
（三十一）發揮科學技術的支撐作用
…………。
（三十二）發揮政策法規的保障作用
…………。
