意見簡述
為落實國家“十三五”規劃綱要提出的單位國內生產總值建設用地使用面積下降20%的目標，國土資源部、國家發展改革委日前聯合發布《關於落實“十三五”單位國內生產總值建設用地使用面積下降目標的指導意見》（國土資發〔2016〕120號，以下簡稱《指導意見》），以提升土地利用效率和土地投入產出水平為著力點，實施底線管控，多措並舉釋放土地資源利用空間和潛能。
《指導意見》設定了“十三五” 各地區單位國內生產總值建設用地使用面積下降目標。明確要求，到2020年末，確保實現全國單位國內生產總值建設用地使用面積下降20%的目標，各省（區、市）單位國內生產總值建設用地使用面積下降率不低於本指導意見設定的目標值。
《指導意見》明確了落實下降目標的七項重點任務：一是落實建設用地總量管控；二是著力盤活存量建設用地；三是深入推進土地資源市場化配置；四是完善土地使用標準體系；五是加強建設用地全程監管；六是加快推進技術與機制創新；七是強化土地利用變更調查、土地利用強度考評體系等基礎保障與支撐。
《指導意見》明確建立“年度備案、中期評估、五年考核”的評估考核制度。2017年起，實行下降目標執行情況年度通報制度，每年編髮《國土資源通報》，通報各地區上一年度下降目標完成情況；各省（區、市）國土資源主管部門會同發展改革部門每年要將本地區上一年度下降目標完成情況形成年度評估報告，報國土資源部、國家發展改革委備案；2018年底，開展下降目標執行情況的中期評估，對2018~2020年下降目標進行分析研判；2021年，對“十三五”下降目標執行情況進行評價考核，分類落實正向激勵政策。
《指導意見》要求，各地要將單位國內生產總值建設用地使用面積下降目標的落實，作為本地區推進節約集約用地的抓手，堅持政府主導、部門協同的工作機制，制定政策措施。各地要建立落實下降目標的激勵機制，對下降目標完成好的市縣，在用地計畫指標、節約集約模範市縣創建等方面給予政策傾斜。對下降目標完成好的省份，將在生態用地空間配置、節約集約示範省創建等方面給予政策支持。
意見解讀
近日，國土資源部和國家發改委聯合印發了《關於落實“十三五”單位國內生產總值建設用地使用面積下降目標的指導意見》（國土資發【2016】120號，以下簡稱《指導意見》），國土資源部土地利用管理司主要負責人就《指導意見》的發布背景、起草過程、總體要求和目標原則、主要任務和保障措施等方面，回答了記者的提問。
一、制定《指導意見》的背景是什麼？
土地節約集約利用是生態文明建設的根本之策，是新型城鎮化的戰略選擇。黨中央、國務院高度重視土地的節約集約利用。黨的十八屆五中全會《決定》提出，要“堅持最嚴格的節約用地制度”，全面節約和高效利用資源，實行能源和水資源、建設用地等總量和強度雙控行動。特別是，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》進一步明確要求，十三五時期，單位國內生產總值建設用地使用面積下降20%。為落實黨中央、國務院要求，國土資源部2016年發布實施的《國土資源“十三五”規劃綱要》明確提出，“十三五”期間，要實現“建設用地總量得到有效控制，單位國內生產總值建設用地使用面積降低20%，存量建設用地挖潛力度進一步加大，用地控制標準體系健全，節地技術不斷推廣套用。按照上述任務要求，國土資源部與國家發展改革委在全面總結“十二五”節約集約用地工作、科學分析“十三五”時期經濟社會發展和土地資源利用的基礎上，研究制定了落實“十三五”單位國內生產總值建設用地使用面積下降目標的指導意見。
二、請您簡要介紹一下《指導意見》的起草過程和主要內容。
2016年初，我們依據“十二五”單位國內生產總值建設用地下降目標執行情況、“十三五”經濟成長和建設用地預測數據等，抓緊開展了建設用地強度控制的研究工作，形成《“十三五”建設用地強度控制行動方案》、《“十三五”單位GDP建設用地下降目標分解方案》、《關於“十三五”建設用地強度控制行動方案有關問題的說明》等基礎成果。6月中旬，形成了《關於落實“十三五”單位國內生產總值建設用地使用面積下降目標的指導意見》徵求意見稿，徵求相關部門的意見，根據反饋意見作了修改完善，8月中旬，國土資源部第18次部長辦公會審議並原則通過《指導意見》送審稿。我們按照會議要求，對送審稿作了修改完善後，與國家發展改革委共同簽發。
《指導意見》包括正文和附表兩部分。正文部分包括落實落實“十三五”單位國內生產總值建設用地使用面積下降目標的總體要求、主要目標、重點任務、保障措施等方面內容。附表部分是全國31個省、自治區、直轄市“十三五”時期單位國內生產總值建設用地使用面積下降目標的分解任務表。
三、在分解“十三五”各地區單位國內生產總值建設用地使用面積下降目標的測算工作中，涉及哪些指標和數據？採用的分解方法是什麼？
為了將“十三五”單位國內生產總值建設用地使用面積下降20%的目標科學合理落實到各省區市，在指標分解測算中，我們在三個方面作了統籌考慮。
一是在基期和基數的確定上，保證目標測算的科學性。“十三五”單位國內生產總值建設用地使用面積下降目標以2015年為基期，周期為5年，即2016-2020年。下降目標在省級層面的分解主要涉及GDP和建設用地兩類數據。
二是在分解原則和分解方法的確定上，保證目標分解的合理性。下降目標在省級層面的分解，遵循了綜合性、差異性、可行性的原則，綜合考慮“十三五”期間各省（區、市）預測的經濟發展總體水平、增長速度、產業結構、土地利用水平等方面因素，在目標分解中予以合理體現。通過考慮“十三五”基期年，即2015年單位GDP建設用地因素與“十二五”單位GDP建設用地下降速度因素，對“十三五”下降目標在省級層面作了分解。
三是採取自上而下和自下而上相結合的測算論證方法，保證目標落實的可行性。完成“十三五”單位GDP建設用地下降目標分解方案後，為保證分解結果的可行性，國土資源部要求各地上報本地區“十三五”本地區單位GDP建設用地下降目標測算情況。將各省上報數據與部的分解數據進行比對、覆核，科學分析下降目標實現能力，確保下降目標落實的可行性。
四、如何把握《指導意見》的總體要求、原則和目標？
“盡職盡責保護國土資源，節約集約利用國土資源，盡心盡力維護民眾權益”是當前和今後一個時期國土資源工作在大局中的定位。《指導意見》立足於“節約集約利用國土資源”的工作定位，將落實單位國內生產總值建設用地下降目標作為實施建設用地總量和強度雙控行動的重要平台和抓手，提出了總體要求、原則和目標。
《指導意見》總體要求是，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，樹立創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念，堅持和完善最嚴格的節約用地制度。以提升土地利用效率和土地投入產出水平為著力點，全面做好控制總量、盤活存量、市場配置、嚴格監管、創新技術工作，推動供給側結構性改革，促進土地利用方式轉變和經濟發展方式轉變，提升可持續發展的土地資源保障能力。
《指導意見》明確，落實“十三五”單位國內生產總值建設用地下降目標，必須堅持四個原則。一是要堅持統籌引領原則，以落實下降目標為主線，統籌節約集約用地各項工作；二是要堅持區域平衡原則，充分考慮地區經濟發展、土地資源稟賦和利用水平；三是堅持底線控制原則，既要確定五年下降目標底線，又要確定年度下降目標底線，實行雙底線控制；四是堅持正向激勵為主原則，在嚴格落實建設用地總量控制要求的前提下，將下降目標作為加分項，完成情況好的地區給予表彰和獎勵。
《指導意見》提出，“十三五”時期節約集約用地的主要目標是，到2020年末，各省（區、市）單位國內生產總值建設用地使用面積比2015年末下降不低於20%，年度下降率不低於4.36%。通過五年的工作推進，充分釋放土地資源利用的空間和潛力，實現以較少的資源消耗支撐更大規模的經濟成長。
五、為落實下降目標，《指導意見》明確了哪些重點任務？
為確保下降目標的落實，《指導意見》提出，“十三五”時期，國土資源管理部門和發展改革部門要從總量管控、盤活存量、市場化配置、土地使用標準、用地監管、技術創新和基礎支撐等七個方面，抓好下降目標的任務落實。
一是嚴格建設用地總量管控。落實城市開發邊界，嚴格土地利用總體規劃實施管理，通過建設用地總量控制倒逼建設用地利用強度提升；
二是著力盤活存量建設用地。加大批而未供土地的有效利用，加快閒置土地處置，積極推動劃撥土地盤活利用和城市土地綜合利用，全面推進城鎮低效用地再開發；
三是提高土地資源市場化配置程度。進一步擴大國有土地有償使用範圍，推進工業用地採取先租後讓和租讓結合的供應方式，完善土地價租稅費體系，發揮價格機制在節約集約用地中的調節作用；
四是嚴格落實建設用地標準控制制度。進一步落實限制和禁止供地政策，嚴格執行工程建設項目用地控制指標和工業項目建設用地控制指標，不斷完善土地使用標準體系，發揮標準控制在節約用地中的約束作用；
五是強化供後監管。通過落實土地利用動態巡查制度、積極推進閒置土地空間信息化管理、加強重點地塊開發建設情況跟蹤等方式，加強建設用地全程監管；
六是加大創新引領。在節約集約用地工作中，重點推廣地上地下空間立體開發、土地複合利用、各類行業和產業的節地技術和模式，深化以地控稅、以稅節地試點，加快推進技術與機制創新，提高節約集約用地的科技水平；
七是夯實工作基礎，通過開展城市建設用地節約集約利用評價，開發區和國家級新區土地節約集約利用評價，建設項目節約集約利用評價等工作，建立健全土地利用強度考評體系，為推進節約集約用地工作提出基礎保障與支撐。
六、落實《指導意見》確定的下降目標，有哪些保障措施？
為落實工作任務，實現下降目標，《指導意見》明確了三個方面的保障措施：一是要求各地要堅持政府主導、部門協同的工作機制，加強組織領導，強化部門協作，制定政策措施，確保該項工作紮實有效推進。
二是進一步加大政策支持力度，《指導意見》明確，各地對下降目標完成好的市縣，可在用地計畫指標、節約集約模範市縣創建等方面給予政策傾斜，對下降目標完成好的省份，我部將在生態用地空間配置、節約集約示範省創建等方面給予政策支持。
三是強化宣傳引導，《指導意見》要求各地要充分利用報刊、網路等媒體和“6.25”土地日活動平台，開展形式多樣的節地宣傳教育活動，推進土地節約集約利用進社區、進企業、進家庭、進課堂，形成節約集約用地的全民共識。
