起草
為認真貫徹落實中央領導同志關於出租汽車改革發展穩定的一系列重要指示批示精神，按照中央全面深化改革的決策部署，交通運輸部會同有關部門對深化出租汽車行業改革問題進行了深入調查研究，廣泛聽取意見，反覆討論修改，起草形成了《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（徵求意見稿）》（以下簡稱《指導意見》）。現將有關情況說明如下：
背景
出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共運輸的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。截至2014年底，全國共有出租汽車137萬輛，出租汽車經營企業8428戶，個體經營業戶126292戶，從業人員261.8萬人，2014年完成客運量406億人次。出租汽車行業在城市交通中承擔著為社會公眾提供個性化運輸服務的功能，運輸量雖占比不高，但卻事關人民民眾出行，事關社會穩定大局。
出租汽車行業在解決民眾出行方面發揮重要作用的同時，在部分城市也存在出租汽車“打車難”、行業服務質量不高、行業穩定基礎薄弱等現象，存在行業定位失準、供需失衡、經營權管理不盡規範、服務水平難以提升，以及新舊業態衝突等問題。特別是近兩年，移動網際網路快速融入出租汽車行業，在提高出行效率、便捷民眾出行的同時，對傳統巡遊出租汽車也造成了不公平競爭，行業矛盾進一步凸顯。
過程
今年1月以來，交通運輸部成立了改革工作組，赴10多個不同類別城市深入系統調研，召開了30餘次不同類型的座談會、論證會及專題會議，廣泛聽取各方意見建議。從我國當前實際情況出發，總結借鑑國內外出租汽車管理改革經驗和教訓，凝聚改革共識，形成了《指導意見》。
今年3月、5月間，交通運輸部多次徵求了地方交通運輸主管部門和國務院11個有關部門意見。6月下旬，召開了深化出租汽車行業改革座談會，邀請國務院各有關部門、各省（區、市）、省會城市及計畫單列市人民政府及公安、交通運輸部門有關負責同志參加，進一步聽取意見建議。7月中旬，召開深化出租汽車行業改革論證會，邀請了有關城市人民政府、行業主管部門、人大代表、政協委員、行業協會、專家學者、出租汽車企業、“專車”平台（網際網路）企業、出租汽車駕駛員、“專車”駕駛員和乘客等相關方代表參加，廣泛聽取各方意見和建議。9月，再次下發各省份徵求相關城市交通運輸主管部門的意見。根據各方意見反覆修改完善後，形成了今天的徵求意見稿。
思路
深化出租汽車行業改革的目標是：認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以“網際網路+”行動計畫為契機，堅持問題導向，樹立法治思維，以人為本，改革創新，統籌兼顧，分類管理，循序漸進，通過“增量帶動存量改革、細分市場提升運輸服務”，滿足人民民眾個性化出行需求，確保出租汽車行業健康發展。
深化出租汽車行業改革的原則是：
一是問題導向，深化改革。對出租汽車行業長期積累的歷史矛盾和網際網路新業態帶來的新問題，運用改革思維和創新思路，堅持轉型發展，堅持趨利避害，做好頂層設計。
二是以人為本，統籌協調。統籌協調優先發展公共運輸和滿足公眾個性化出行需求，統籌兼顧乘客、駕駛員、出租汽車企業和網際網路平台等各方利益。
三是鼓勵創新，依法規範。促進網際網路與出租汽車融合發展。多部門聯合制定規章，完善市場準入退出條件，加強事中事後監管。
四是統分結合，循序漸進。落實城市人民政府主體責任，將中央頂層設計與地方實際緊密結合，給地方充分的自主權和政策空間，不搞“一刀切”，發揮各方面優勢和積極性，循序漸進推進改革。
深化出租汽車行業改革的思路是：將新業態納入出租汽車管理範疇，構建包括巡遊出租汽車和預約出租汽車新老業態共存的多樣化服務體系。在《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令2004年第412號）的法律框架下，對新老業態實行分類管理，逐步融合發展。首先，改革傳統出租汽車行業體制機制的弊端，解決政府與企業、企業與駕駛員、運力供給與需求之間的突出矛盾和問題。積極推動網際網路技術的套用，通過“出租汽車+網際網路”，實現傳統出租汽車轉型升級。其次，規範新型網路預約出租汽車發展。對網路預約出租汽車的經營者、車輛和駕駛員依法實施許可管理，市場運力規模調整主要通過設定不同的車輛準入條件實現，充分發揮平台用信息化手段對駕駛員服務評價的優點，通過“網際網路+出租汽車”，為乘客提供差異化服務，與傳統巡遊出租汽車錯位經營。第三，充分考慮行業複雜情況，充分兼顧各方利益訴求。對新老兩種業態，既要肯定多樣化、差異性，因勢利導、分類指導；又要推動融合發展，避免對立和衝撞，構建起既相互獨立、又相互補充，相得益彰的和諧穩定的新型市場體系。避免操之過急的“休克式”改革，切實維護行業穩定健康發展。
意見
《指導意見》共六個部分20條，主要內容包括：
一是科學定位，適度發展，動態調整運力規模。《指導意見》提出：出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共運輸的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。由於出租汽車社會出行成本的不經濟性、對城市道路或停車等資源的過多占用等原因，決定了必須優先發展公共運輸，適度發展出租汽車。在對出租汽車運營實行許可管理時，要區分大中小城市，結合公共運輸完善程度，科學確定出租汽車運力規模及在城市綜合交通運輸體系中的分擔比例，並綜合考慮人口數量、經濟發展水平、出租汽車裡程利用率、城市交通擁堵狀況等因素，建立動態監測調整機制，及時調整運力規模。具體到某一個城市，運力規模總量及其具體配置方式，由城市人民政府根據實際情況自主確定。
二是構建多樣化服務體系，滿足社會不同層次需求。本著以人為本、鼓勵創新、規範發展、循序漸進的原則，統籌發展巡遊出租汽車和預約出租汽車。對巡遊出租汽車和網路預約出租汽車實行分類管理，提供差異化服務。對巡遊出租汽車實行數量調控，可在道路上巡遊攬客，在站點候客，也可通過電信、網際網路等方式提供運營服務；對網路預約出租汽車實行準入管理，不得在道路上巡遊攬客，只能通過移動網際網路平台、使用符合規定的車輛開展預約運營服務。
三是深化巡遊出租汽車經營權管理改革。首先，規定實行經營權期限制和無償使用。新增出租汽車經營權全部實行無償使用，並不得變更經營主體。已實行經營權有償使用的，要逐步取消有償使用費，減輕行業負擔。同時，對歷史遺留問題審慎處理，現有未明確具體經營期限的，要合理確定期限，實現平穩過渡。其次，完善經營權的準入退出機制，建立完善以服務質量信譽為導向的出租汽車經營權配置和管理制度。第三，規範經營權的使用管理。不得炒賣和擅自轉讓。
四是協商確定並公開承包費標準。承包經營是為調動駕駛員積極性採取的激勵措施，有利於打破“平均主義”，提升運營效率，具有現實合理性。承包費關係到出租汽車企業發展和駕駛員切身利益，鼓勵、支持和引導出租汽車企業、行業協會與出租汽車駕駛員、工會組織平等協商，合理確定承包費標準或定額任務，實行動態調整並向社會公布，接受社會監督。鼓勵藉助網際網路等技術探索多種利益分配機制，構建企業和駕駛員運營風險共擔、利益合理分配的經營模式。
五是促進網際網路與出租汽車融合發展。一方面，引導巡遊出租汽車通過電信、網際網路等方式提供運營服務，鼓勵巡遊出租汽車拓展服務功能，利用網際網路等技術實現行業轉型升級，改進提升服務。另一方面，規範發展網路預約出租汽車，對網路預約出租汽車經營者、車輛和駕駛員實施許可管理。明確網路預約出租汽車經營者作為運輸服務提供者，承擔承運人責任。提供差異化服務，實行錯位經營。強化部門聯動形成監管合力，加強事中事後監管，保障各方合法權益。
六是完善價格形成機制。發揮市場在資源配置中的決定性作用，對網路預約出租汽車運價實行政府指導價或市場調節價，對巡遊出租汽車運價實行政府定價或政府指導價。實行政府定價或政府指導價管理的，要科學制定、及時調整出租汽車運價水平和結構，建立出租汽車運價動態調整機制，充分發揮運價調節出租汽車運輸市場供求關係的槓桿作用。推動出租汽車燃油補貼制度改革，通過綜合措施逐步取消出租汽車燃油補貼，促進出租汽車回歸合理定位。
內容
關於深化改革進一步推進
出租汽車行業健康發展的指導意見
（徵求意見稿）
為貫徹落實中央全面深化改革的決策部署，積極穩妥地推進出租汽車行業改革，促進行業創新發展、轉型升級，更好地滿足人民民眾出行需求，實現出租汽車行業健康穩定發展，現提出以下指導意見。
適度發展
（一）科學定位出租汽車服務。出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共運輸的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。城市人民政府是出租汽車管理的責任主體，要優先發展城市公共運輸，最佳化城市交通結構，更好地滿足廣大人民民眾普遍出行需要，同時根據城市自身特點、交通需求、道路資源承載能力、環境保護等因素，適度發展出租汽車，使其與公共運輸發展水平相協調，與城市經濟社會發展相適應。
（二）多樣化服務提升社會滿意度。出租汽車包括巡遊出租汽車和預約出租汽車。巡遊出租汽車噴塗、安裝明顯的巡遊出租汽車專用標識，可在道路上巡遊攬客、站點候客；可通過電信、網際網路等方式提供運營服務。預約出租汽車包括網路預約出租汽車和電話預約出租汽車等形式，具有預約出租汽車專用標識，不得巡遊攬客，只能通過預約方式提供運營服務。各城市要本著以人為本、鼓勵創新、規範發展、循序漸進的原則，統籌發展巡遊出租汽車和預約出租汽車，實行錯位發展和差異化經營，為社會公眾提供高品質、多樣化的運輸服務。
（三）出租汽車運力規模實行動態調整。出租汽車運營實行許可管理。城市人民政府要根據出租汽車發展定位、發展規劃和社會公眾多樣化出行需求，綜合考慮人口數量、經濟發展水平、出租汽車裡程利用率、城市交通擁堵狀況等因素，科學確定出租汽車運力規模及在城市綜合交通運輸體系中的分擔比例。建立動態監測調整機制，每年評估市場供求情況並及時調整運力規模。
管理制度
（四）逐步實行經營權期限制和無償使用。出租汽車經營權實行期限制，具體期限由城市人民政府根據本地實際情況確定。對於現有出租汽車經營權未明確具體經營期限的，城市人民政府要在考慮各方面因素基礎上，充分協商論證後合理確定經營期限，實現平穩過渡。新增出租汽車經營權全部實行無償使用，並不得變更經營主體。各地不得新出台經營權有償使用政策。已實行經營權有償使用的，城市人民政府要考慮市場公平競爭等因素，制定科學合理的過渡方案，逐步取消有償使用費。
（五）完善經營權的準入退出機制。建立完善以服務質量信譽為導向的經營權配置和管理制度。出租汽車經營權準入，應當通過服務質量招投標或依據服務質量信譽考核結果等方式進行配置，並由城市人民政府或其有關部門與經營權取得人簽訂經營協定。城市人民政府要進一步建立完善出租汽車經營權退出機制，對經營權期限屆滿、經營過程中出現重大服務質量問題、重大安全生產責任事故、嚴重違法經營行為、服務質量信譽考核不合格，以及因故不能繼續經營等情形，按有關規定收回經營權。
（六）規範經營權的使用管理。公司化經營的企業，經營權與車輛產權應“兩權合一”，不得向駕駛員轉嫁投資和經營風險。個體經營者取得經營權後，要按照出租汽車駕駛員從業資格管理規定實施註冊管理。在出租汽車經營權有效期限內，需要變更經營主體的，依照法律法規規定的條件和程式辦理變更手續，不得炒賣和擅自轉讓。
經營管理
（七）規範出租汽車經營行為。出租汽車企業、個體經營者要依法與駕駛員簽訂勞動契約或經營契約，勞動契約應當明確駕駛員的勞動報酬、工作和休息時間、保險福利等事項。採取承包經營方式的，承包人應取得出租汽車駕駛員從業資格，按規定註冊上崗，並直接從事運營活動。鼓勵、支持和引導出租汽車企業、行業協會與出租汽車駕駛員、工會組織平等協商，合理確定出租汽車承包費標準或定額任務，並根據經營成本、運價變化等因素實行動態調整，通過多種渠道公開承包費或定額任務的項目組成、測算方法。探索利用網際網路技術更好地構建企業和駕駛員運營風險共擔、利益合理分配的經營模式。
（八）加強從業人員管理。出租汽車經營者要落實主體責任，加強駕駛員的教育培訓和管理，構建和諧勞動關係。嚴格落實出租汽車服務質量信譽考核制度和駕駛員從業資格管理制度，加強駕駛員從業資格準入、註冊、繼續教育、從業管理和退出，建立服務標準，規範從業行為，提高文明服務水平。
（九）鼓勵規模化、集約化、公司化經營。鼓勵出租汽車經營者通過兼併、重組、吸收入股等方式，按照現代企業制度實行公司化經營，探索實行員工制管理。引導個體經營者在自願的基礎上，實行有組織的管理，提高服務質量，降低管理成本，增強抗風險能力。
融合發展
（十）推動出租汽車行業轉型升級。鼓勵出租汽車行業加快與網際網路融合發展。引導巡遊出租汽車通過電信、網際網路等方式提供運營服務，減少車輛空駛，方便公眾乘車。鼓勵巡遊出租汽車推廣使用符合金融標準的非現金支付方式，拓展服務功能。巡遊出租汽車經營者可按規定開展預約出租汽車經營。構建出租汽車信息化監管平台，加強行業運行狀況的動態監測和分析。積極運用網際網路技術對出租汽車經營者和駕駛員進行服務質量信譽考核，實現優勝劣汰。
（十一）規範發展網路預約出租汽車。網路預約出租汽車經營者作為運輸服務的提供者，承擔承運人責任。網路預約出租汽車經營者應具備企業法人資格、取得出租汽車經營許可，並向通信主管部門申請網際網路信息服務備案，相關伺服器設在中國大陸，並在服務所在地具有相應機構和服務能力。提供網路預約出租汽車服務的車輛，鼓勵使用新能源車輛，使用性質應登記為出租客運，並取得服務所在地管理部門核發的營運許可證件。提供網路預約出租汽車服務的駕駛員應取得相應準駕車型機動車駕駛證並具備一定時間安全駕駛經歷，無危險駕駛違法犯罪記錄，經考核合格後取得相應的從業資格。網路預約出租汽車經營者應按照相關國家標準提供運營服務，保障運營安全和乘客合法權益，購買相關保險。加強網路和系統安全防護，依法合規採集、傳輸、存儲、使用和管理相關數據及信息，強化用戶個人信息保護。
環境
（十二）加強信用制度建設。各地交通運輸部門要依法嚴肅查處拒載、議價、途中甩客、故意繞道等出租汽車違法違規行為，通過各種渠道宣傳教育從業人員依法經營、誠信服務，公開舉報電話，切實保護乘客合法權益。建立出租汽車經營者和從業人員信用管理制度，加強違法違規及失信行為、投訴舉報、乘客服務評價等信息的記錄與套用，納入全國統一的信用信息共享交換平台，並作為出租汽車經營者和駕駛員準入退出的重要依據。
（十三）完善價格形成機制。進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用，各地可根據本地區實際情況，對預約出租汽車運價實行政府指導價或市場調節價，對巡遊出租汽車運價實行政府定價或政府指導價。繼續實行政府定價或政府指導價管理的，要依法納入政府定價目錄，綜合考慮出租汽車運營成本、居民收入水平、交通狀況、服務質量等因素，科學制定、及時調整出租汽車運價水平和結構；建立出租汽車運價動態調整機制，健全作價規則、完善運價與燃料價格聯動辦法，創新監管方式，充分發揮運價調節出租汽車運輸市場供求關係的槓桿作用。要依法規範出租汽車運輸市場價格行為，維護公平的市場競爭秩序。
（十四）推動出租汽車燃油補貼制度改革。財政、交通運輸、發展改革、價格主管部門要推動出租汽車燃油補貼制度改革，在保證駕駛員合理收益的情況下，政府通過取消或減免出租汽車經營權有償使用費、完善價格形成機制和指導企業建立合理收益分配機制等綜合措施，逐步取消出租汽車燃油補貼，促進出租汽車回歸合理定位。
（十五）建立公開、透明的監管機制。交通運輸部要加強對地方出租汽車管理的指導。各地交通運輸部門要改革監管方式，提高監管信息化水平，提升監管能力。各地要定期公布巡遊出租汽車經營權的經營主體、數量、取得方式及變更等信息，以及服務質量信譽考核等有關信息，並向社會及時發布網路預約出租汽車服務質量測評等結果，進一步提高行業管理的透明度。建立部門協同聯合工作機制，強化對出租汽車的事中事後監管。
（十六）完善服務設施。城市人民政府要統籌考慮出租汽車綜合服務區、停靠點、候客泊位等服務設施布局，納入城市基礎設施建設規劃，認真組織實施，妥善解決出租汽車駕駛員在停車、就餐、如廁等方面存在的實際困難。在機場、車站、碼頭、商場、醫院等大型公共場所和居民住宅區，應當劃定出租汽車候客區域，為乘客和出租汽車運營提供便利。
（十七）依法嚴厲打擊非法運營。建立和完善政府牽頭、部門參與、條塊聯動的打擊非法運營工作機制，加強聯合執法，加大非法運營懲處力度，構成犯罪的，依法追究刑事責任。各有關部門按照誰審批、誰監管，誰主管、誰負責的原則，對無證無照經營等違法行為，依法從嚴查處。
保障
（十八）加強組織領導。城市人民政府要成立深化出租汽車行業改革領導機構，加強對深化出租汽車行業改革的組織領導。各地交通運輸、發展改革（價格）、公安、財政、人力資源社會保障、住房城鄉建設、工商、通信、法制、網信、綜合治理、城市管理等部門要在當地人民政府的統一領導下，努力提升治理能力，履職盡責，文明執法，形成合力，加強與工會的溝通協作，充分發揮行業協會作用，共同推動出租汽車行業改革工作。
（十九）完善法制建設。加快制定完善出租汽車管理政策、法規規章和標準規範，對出租汽車管理和經營行為作出相關規定，明確管理職責，規範資質條件和經營許可，加強經營服務和運營管理，強化市場監督和法律責任，促進出租汽車行業管理和經營的有法可依、有章可循。
（二十）維護行業穩定。縣級以上地方各級人民政府要高度重視出租汽車行業穩定工作，全面落實維穩主體責任。各地區、各部門要加強社會溝通，強化社會監督，暢通利益訴求渠道，聽取各方意見，主動做好信息發布和輿論引導，凝聚改革共識，引導各方預期，回應社會關切，為出租汽車行業改革發展營造良好氛圍，提前化解各類不穩定因素。對改革中的重大決策要開展社會穩定風險評估，完善應急預案，維護社會穩定。對違反法律法規、擾亂社會公共秩序、損害公眾利益、引發或參與群體性事件的，要依法嚴厲打擊，嚴肅追究責任。
各地要認真落實本意見提出的各項任務，結合本地實際，制定改革方案，明確具體目標，細化分解任務，抓好督辦落實，積極穩妥推進出租汽車行業改革。
