出台背景
長期以來，對人民法院“執行難”問題社會高度關注，人民民眾反映強烈。近幾年，全國法院每年新收執行案件已達300多萬件，其中70%以上有財產債務人不主動履行，還大量存在惡意逃避執行或者暴力對抗執行等現象。與此同時，信用懲戒機制嚴重缺位，失信成本過低，並對其他市場主體形成負面示範效應，隱匿財產、逃避執行的現象越發普遍和嚴重。
措施分類
《備忘錄》共提出55項懲戒措施，分為八大類，第一類是對失信被執行人設立金融類機構的限制措施；第二類是對失信被執行人從事民商事行為的限制措施；第三類是對失信被執行人行業準入的限制措施，例如限制招錄（聘）其為公務員或事業單位工作人員等；第四類是對失信被執行人擔任重要職務的限制措施，例如限制擔任金融機構的董事、監事、高級管理人員等；第五類是對失信被執行人享受優惠政策或榮譽的限制措施；第六類是對失信被執行人高消費及其他消費行為的限制措施，例如限制乘坐飛機、列車軟臥、高鐵，限制子女就讀高收費私立學校等；第七類是對失信被執行人限制出境、定罪處罰的限制措施；第八類是協助查詢和公示失信被執行人信息的措施。
備忘錄特點
《備忘錄》主要有四個特點：一是聯合單位多、懲戒措施多。截至目前，這次的聯合懲戒備忘錄聯合單位最多，懲戒措施達55項，懲戒單位和措施之多在歷史上少見。二是懲戒力度大。在信用信息共享基礎上，原來由一個部門在一個領域對失信當事人實施懲戒，現在變為由多個部門在多個領域對失信當事人共同實施懲戒。懲戒的對象既包括失信的自然人，也包括失信的單位及其法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人。三是影響範圍廣。涉及金融機構審批、民商事交易安全、食品藥品經營、安全生產、旅遊、度假、限制出境及定罪處罰等30多個重點領域。四是雙向共同懲戒。《備忘錄》中各項懲戒措施的落實，都需要最高人民法院與相關部門密切配合，聯合實施懲戒，並通過全國信用信息共享平台，共享失信信息和懲戒措施。
備忘錄全文
為深入貫徹黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，落實《中央政法委關於切實解決人民法院執行難問題的通知》（政法〔2005〕52號）、《國務院關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號）、《國務院關於印發社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）的通知》（國發〔2014〕21號）等檔案精神及“褒揚誠信、懲戒失信”的總體要求，促進大數據信息共享融合，創新驅動健全社會信用體系，國家發展改革委、最高人民法院、人民銀行、中央組織部、中央宣傳部、中央編辦、中央文明辦、最高人民檢察院、教育部、工業和信息化部、公安部、安全部、民政部、法務部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、交通運輸部、農業部、商務部、文化部、衛生計生委、國資委、海關總署、稅務總局、工商總局、質檢總局、安全監管總局、食品藥品監管總局、林業局、知識產權局、旅遊局、法制辦、國家網信辦、銀監會、證監會、保監會、公務員局、外匯局、共青團中央、全國工商聯、中國鐵路總公司等部門就針對違法失信的被執行人實施聯合懲戒措施達成如下一致意見：
一、聯合懲戒對象
聯合懲戒對象為最高人民法院公布的失信被執行人（包括自然人和單位）。
二、信息共享與聯合懲戒的實施方式
國家發展改革委基於全國信用信息共享平台建立失信行為聯合懲戒系統。最高人民法院通過該系統向簽署本備忘錄的其他部門和單位提供失信被執行人信息並按照有關規定更新動態。其他部門和單位從失信行為聯合懲戒系統獲取失信被執行人信息，執行或協助執行本備忘錄規定的懲戒措施並按季度將執行情況通過該系統反饋給最高人民法院和國家發展改革委。
三、懲戒措施、共享內容及實施單位
（一）設立證券公司、基金管理公司、期貨公司審批，私募投資基金管理人登記參考；限制發行企業債券及公司債券；限制收購上市公司
將失信被執行人相關信息作為設立證券公司、基金管理公司、期貨公司審批，私募投資基金管理人登記的依據或參考；限制失信被執行人發行公司債券；對失信情形嚴重的被執行人，限制其收購上市公司，由證監會實施；限制失信被執行人發行企業債券，由國家發展改革委實施。
（二）從嚴審核在銀行間市場發行債券
對失信被執行人在銀行間市場發行債券從嚴審核，由人民銀行實施。
（三）限制設立融資性擔保公司；限制任職融資性擔保公司或金融機構的董事、監事、高級管理人員
限制失信被執行人設立融資性擔保公司；限制失信被執行人任職融資性擔保公司或金融機構的董事、監事、高級管理人員。由銀監會、證監會、國家發展改革委、保監會、工信部、財政部、商務部、人民銀行、工商總局等具有金融機構任職資格核准職能的部門實施。
（四）協助查詢政府採購項目信息；依法限制參加政府採購活動
協助查詢政府採購項目信息；依法限制失信被執行人作為供應商參加政府採購活動。由財政部實施。
（五）限制設立保險公司；限制支付高額保費購買具有現金價值的保險產品
限制失信被執行人設立保險公司；限制失信被執行人（自然人）及失信被執行人（企事業單位）的法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人支付高額保費購買具有現金價值的保險產品，由保監會實施。
（六）供設立商業銀行或分行、代表處以及參股、收購商業銀行審批時審慎性參考
將失信被執行人相關信息作為設立商業銀行或分行、代表處以及參股、收購商業銀行的審批時審慎性參考，由銀監會實施。
（七）中止境內國有控股上市公司股權激勵計畫或終止股權激勵對象行權資格
對失信被執行人為境內國有控股上市公司的，協助中止其股權激勵計畫或終止其股權激勵對象行權資格，由國資委、財政部實施。
（八）供外匯額度核准與管理時審慎性參考
在合格境外機構投資者、合格境內機構投資者額度審批和管理中，將失信狀況作為審慎性參考依據，由外匯管理局實施。
（九）供金融機構融資授信時審慎性參考
引導各金融機構在融資授信時查詢擬授信對象及其法定代表人、實際控制人、董事、監事、高級管理人員是否為失信被執行人，對擬授信對象為失信被執行人的從嚴審核，由人民銀行、銀監會實施。
（十）限制補貼性資金和社會保障資金支持
協助限制失信被執行人申請補貼性資金和社會保障資金支持，由國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、國資委等相關部門實施。
（十一）享受優惠性政策認定參考
在實施投資、稅收、進出口等優惠性政策時，查詢相關機構及其法定代表人、實際控制人、董事、監事、高級管理人員是否為失信被執行人，對其享受該政策時審慎性參考，由國家發展改革委、商務部、海關總署、稅務總局、質檢總局實施。
（十二）加強日常監管檢查
將失信被執行人和以失信被執行人為法定代表人、實際控制人、董事、監事、高級管理人員的單位，作為重點監管對象，加大日常監管力度，提高隨機抽查的比例和頻次，並可依據相關法律法規對其採取行政監管措施，由各市場監管、行業主管部門實施。
（十三）限制擔任國有企業法定代表人、董事、監事
失信被執行人為個人的，限制其擔任國有獨資公司董事、監事及國有資本控股或參股公司董事、監事及國有企業的高級管理人員；已擔任相關職務的，提出其不再擔任相關職務的意見。由國資委、財政部等相關部門實施。
（十四）限制登記為事業單位法定代表人
失信被執行人為個人的，限制登記為事業單位法定代表人，由中央編辦實施。
（十五）通過“信用中國”網站和企業信用信息公示系統向社會公布
將失信被執行人信息通過“信用中國”網站、企業信用信息公示系統向社會公布，由國家發展改革委、工商總局實施。
（十六）通過主要新聞網站向社會公布
協調相關網際網路新聞信息服務單位向社會公布失信被執行人信息，由國家網信辦實施。
（十七）限制招錄（聘）為公務員或事業單位工作人員
協助限制招錄（聘）失信被執行人為公務員或事業單位工作人員，由中組部、人力資源社會保障部、公務員局等有關部門實施。
（十八）禁止參評文明單位、道德模範
對於機關、企事業單位、社會團體或其領導成員為失信被執行人的，不得參加文明單位評選，已經取得文明單位榮譽稱號的予以撤銷。各類失信被執行人均不得參加道德模範評選，已獲得道德模範榮譽稱號的予以撤銷。由中央宣傳部、中央文明辦實施。
（十九）限制乘坐飛機、列車軟臥等其他非生活和工作必需的消費行為
限制失信被執行人及失信被執行人的法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人乘坐飛機、列車軟臥、乘坐G字頭動車組列車全部座位、其他動車組列車一等以上座位等其他非生活和工作必需的消費行為，由交通運輸部、鐵路總公司等實施。
（二十）限制住宿較高星級賓館、酒店；限制在夜總會、高爾夫球場消費
限制失信被執行人及失信被執行人的法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人住宿四星級以上賓館、酒店及其他高等級、高消費賓館、酒店；限制在夜總會、高爾夫球場消費，由國家旅遊局、商務部、公安部、文化部實施。
（二十一）限制購買不動產及國有產權交易
限制失信被執行人及失信被執行人的法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人購買房產、土地等不動產；協助限制失信被執行人參與國有企業資產、國家資產等國有產權交易。由國土資源部、住房城鄉建設部、國資委等相關部門實施。
（二十二）限制在一定範圍的旅遊、度假
協助提供四星級及以上星級評定賓館及其他高等級、高消費賓館、酒店信息；限制失信被執行人及失信被執行人的法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人參加旅行社組織的團隊旅遊，限制其享受旅行社提供的旅遊相關的其他服務；限制失信被執行人在獲得旅遊等級評定的度假區等旅遊企業消費。由商務部、旅遊局實施。
（二十三）限制子女就讀高收費私立學校
限制失信被執行人及失信被執行人的法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人的子女就讀高收費私立學校，由最高人民法院、教育部實施。
（二十四）查詢身份、護照、車輛財產信息；協助查找失信被執行人；限制出境；協助查封、扣押車輛
協助查詢反饋失信被執行人身份、護照信息及車輛財產信息；協助查找下落不明的失信被執行人；限制失信被執行人出境；協助查封、扣押失信被執行人名下的車輛。由公安部實施。
（二十五）限制使用國有林地；限制申報重點林業建設項目；限制國有草原占地審批；限制申報重點草原保護建設項目
限制失信被執行人使用國有林地項目；限制其申報重點林業建設項目；限制失信被執行人申報國有草原占地項目；限制其申報重點草原保護建設項目。由國家發展改革委、國家林業局、農業部實施。
（二十六）查詢失信被執行人海關認證資格情況；限制成為海關認證企業；對進出口貨物實施嚴密監管
協助查詢失信被執行人海關認證資格情況；限制失信被執行人成為海關認證企業；在失信被執行人辦理通關業務時，實施嚴密監管，加強單證審核和布控查驗。由海關總署實施。
（二十七）查詢安全生產許可審批等信息；限制從事藥品、食品等行業；限制擔任生產經營單位主要負責人及董事、監事、高級管理人員
協助查詢失信被執行人安全生產許可審批登記信息、藥品醫療器械登記信息、出入境檢驗檢疫信用等級信息；將失信被執行人信息作為從事藥品、食品安全行業從嚴審批的參考；協助限制失信被執行人從事危險化學品生產經營儲存、煙花爆竹生產經營、礦山生產、安全評價等行業；協助限制失信被執行人擔任生產經營單位主要負責人及董事、監事、高級管理人員，已擔任相關職務的，按規定程式要求變更。由食品藥品監管總局、安全監管總局、質檢總局、工商總局實施。
（二十八）查詢漁業船舶登記信息
協助查詢失信被執行人漁業船舶登記信息，由農業部實施。
（二十九）查詢客運、貨運車輛登記信息
協助查詢失信被執行人客運、貨運車輛等登記信息，由交通運輸部實施。
（三十）查詢律師登記信息；限制參與評先、評優
協助查詢失信被執行人的律師身份信息、律師事務所登記信息；對失信被執行人為律師、律師事務所的，在一定期限內限制其參與評先、評優。由法務部實施。
（三十一）查詢婚姻登記信息
協助查詢失信被執行人的婚姻登記信息，由民政部、外交部、衛生計生委實施。
（三十二）以拒不執行判決、裁定罪處罰
協助對失信被執行人以拒不執行判決、裁定罪立案偵查、起訴等，由最高人民檢察院、公安部實施。
四、共享信息的持續管理
最高人民法院在全國信用信息共享平台失信行為聯合懲戒系統上實時更新失信被執行人信息。其他部門和單位根據各自職責，下發給下級單位，指導監督下級單位按照本備忘錄及有關規定實施懲戒或解除懲戒。
協作過程中各方應建立完備系統日誌，完整記錄用戶的訪問、操作及客戶端信息，確保系統的安全和正常使用；建立必要的技術隔離措施，保護敏感核心信息的數據安全，杜絕超許可權操作。
五、其他事宜
各部門和單位應密切協作，積極落實本備忘錄，制定失信被執行人信息的使用、管理、監督的相關實施細則和操作流程，確保2016年2月底前實現失信被執行人信息共享和聯合懲戒。
本備忘錄實施過程中的具體操作問題，由各部門另行協商解決。
