檔案全文
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
為深化商事制度改革，強化“先照後證”改革後的事中事後監管，提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。
全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，深化商事制度改革，轉變市場監管理念，明確監管職責，創新監管方式，構建權責明確、透明高效的事中事後監管機制，正確處理政府和市場的關係，維護公平競爭的市場秩序。
（二）基本原則。
職責法定。堅持權責法定、依法行政，誰審批、誰監管，誰主管、誰監管，按照法律、行政法規、國務院決定，釐清各部門市場監管職責，推進市場監管法治化、制度化、規範化、程式化。
信用約束。加快推進全國統一的信用信息共享交換平台和企業信用信息公示系統建設，推進政府部門、行業協會、社會組織信用信息共享共用，強化信用對市場主體的約束作用，構建以信息歸集共享為基礎，以信息公示為手段，以信用監管為核心的監管制度，讓失信主體“一處違法，處處受限”。
協同監管。建立健全登記註冊、行政審批、行業主管相互銜接的市場監管機制，實現各部門間依法履職信息的互聯互通、聯動回響，形成分工明確、溝通順暢、齊抓共管的監管格局，切實增強監管合力，提升監管效能。
社會共治。推進以法治為基礎的社會多元治理，健全社會監督機制，切實保障市場主體和社會公眾的知情權、參與權、監督權，構建市場主體自治、行業自律、社會監督、政府監管的社會共治格局。
二、嚴格行政審批事項管理
各地區各部門要切實落實“先照後證”改革，按照法定條件和法定程式規範審批行為，實現審批行為的公開便利。
（三）實行行政審批事項目錄管理。
工商總局負責公布工商登記前置審批事項目錄。法律、行政法規、國務院決定新增前置審批事項、取消行政審批事項、將前置審批事項改為後置審批事項的，實施審批的國務院相關部門應當及時通知工商總局對目錄進行更新，並向社會公布，方便企業、民眾辦事和監督。除法律、行政法規和國務院決定外，一律不得設定工商登記前置審批事項，也不得通過備案等方式實施變相前置審批。
經營者從事工商登記前置審批事項目錄中事項的，應當依法報經相關審批部門審批後，憑許可檔案、證件向工商部門申請登記註冊，工商部門依法核發營業執照。經營者從事工商登記前置審批事項目錄外事項的，直接向工商部門申請登記註冊，工商部門依法核發營業執照。
省級人民政府應當於2015年底前依法制定工商登記後置審批事項目錄，並向社會公布。
（四）確保審批行為嚴格依法、公開透明。
各審批部門要嚴格按照法定條件和法定程式，逐項制定審批標準並予以公示。取消重複性、形式化的審批手續，推行網上審批，對審批標準和受理、審查、批准等審批信息通過網際網路向社會公示，及時發現和糾正違規審批行為。
各地區各部門要健全對行政審批的監督制約機制，不斷提高政府管理科學化規範化水平。
三、理清市場監管職責
按照誰審批、誰監管，誰主管、誰監管的原則切實履行市場監管職責，加強“先照後證”改革後的事中事後監管，防止出現監管真空。
（五）工商部門履行“雙告知”職責。
在辦理登記註冊時，工商部門要根據省級人民政府公布的工商登記後置審批事項目錄告知申請人需要申請審批的經營項目和相應的審批部門，並由申請人書面承諾在取得審批前不擅自從事相關經營活動。
在辦理登記註冊後，工商部門要運用信息化手段，對經營項目的審批部門明確的，將市場主體登記註冊信息及時告知同級相關審批部門；對經營項目的審批部門不明確或不涉及審批的，將市場主體登記註冊信息及時在企業信息共享平台上發布，相關審批部門或行業主管部門應及時查詢，根據職責做好後續監管工作。
（六）明確市場監管責任。
法律法規明確市場監管部門和監管職責的，嚴格依法執行。
法律法規沒有規定市場監管部門和監管職責或規定不明確的，工商部門、審批部門和行業主管部門要按照分工履行好市場監管職責，及時發現和查處問題。審批部門或行業主管部門在發現違法違規行為後，有專門執法力量的，由其牽頭負責查處；沒有專門執法力量或執法力量不足的，應充分發揮工商部門市場監管骨幹作用，審批部門或行業主管部門可依法提請工商部門牽頭共同予以查處。工商部門在執法過程中，發現違法違規行為線索，屬於其他部門監管職責的，應及時告知相關部門。省級人民政府可根據這一原則並結合當地實際確定市場監管部門及監管職責，作出具體規定，確保事有人管、責有人負，實現無縫銜接。積極支持已出台加強事中事後監管檔案的地方繼續探索。
四、完善協同監管機制
各地區各部門要嚴格依法履行職責，按照有利於綜合執法、重心下沉、強化地方監管責任的原則，在推進政府職能轉變、深化商事制度改革中積極探索，創新市場監管體制機制，加強信息互聯共享，完善信用監管機制，提高監管效能。
（七）做好信息公示工作。
大力建設企業信用信息公示“全國一張網”。工商部門要通過企業信用信息公示系統，認真履行公示市場主體信息的法定職責，督促市場主體履行信息公示義務。其他政府部門要通過企業信用信息公示系統、“信用中國”網站向社會公示行政許可、行政處罰等信息。2016年底前，地方政府要初步實現歸集各政府部門在履行職責過程中產生的行政許可、行政處罰以及其他依法應當公示的企業信息。
（八）建立信息互聯共享機制。
2016年底前，地方政府要初步實現工商部門、審批部門、行業主管部門及其他部門之間的信息實時傳遞和無障礙交換。區分涉密信息和非涉密信息，依法實施對企業信息在採集、共享、使用等環節的分類管理，依法予以公示，並將有關信息記於相對應企業名下。通過構建雙向告知機制、數據比對機制，把握監管風險點，將證照銜接、監管聯動、執法協作等方面的制度措施有機貫通，支撐事中事後監管。各部門要建立健全與同級人民法院、人民檢察院等司法機關之間的信息共享和協調合作機制，有效形成工作合力。
（九）加強監管風險監測研判。
工商部門、審批部門、行業主管部門要按照法定職責牽頭組織有關部門加強研判分析，充分運用大數據、物聯網等現代信息技術，整合抽查抽檢、網路市場定向監測、違法失信、投訴舉報等相關信息，掌握相關領域違法活動特徵，提高發現問題和防範化解區域性、行業性及系統性風險的能力，做到早發現、早預警。要建立健全網路市場監管分工協作機制，強化線上線下一體化監管。
（十）防範化解風險。
工商部門、審批部門、行業主管部門要通過信息公示、抽查、抽檢等方式，綜合運用提醒、約談、告誡等手段，強化對市場主體及有關人員的事中監管，及時化解市場風險。要針對存在違法違規行為的市場主體強化事後監管，依法及時認定違法違規行為的種類和性質，組織有關部門依據各自職能共同參與處置。普遍推廣隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的“雙隨機”抽查機制，建立健全市場主體名錄庫和執法檢查人員名錄庫，通過搖號等方式，從市場主體名錄庫中隨機抽取檢查對象，從執法檢查人員名錄庫中隨機選派執法檢查人員。
（十一）建立健全聯合懲戒機制。
對違法市場主體加大行政處罰和信用約束力度，依法實施吊銷營業執照、吊銷註銷撤銷許可證、列入經營異常名錄和黑名單等懲戒措施。2016年底前，要建立健全跨部門聯動回響機制和失信懲戒機制，在經營、投融資、取得政府供應土地、進出口、出入境、註冊新公司、招投標、政府採購、獲得榮譽、安全許可、生產經營許可、從業任職資格、資質審核等工作中，將信用信息作為重要考量因素，對被列入經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單、重大稅收違法案件當事人名單、失信被執行人名單、行賄犯罪檔案等失信主體依法予以限制或禁入，形成“一處違法，處處受限”的聯合懲戒機制。
（十二）探索綜合執法模式。
探索推進統一市場監管和綜合執法模式，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，配置執法力量。大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類。加強執法聯動，形成監管合力。
2015年底前，已經建立綜合執法機構的地方，要充分發揮執法力量整合優勢，通過企業信用信息公示系統和“信用中國”網站公示市場主體登記註冊、行政許可、行政處罰等信息，實現聯合懲戒。
五、構建社會共治格局
維護市場正常秩序是全社會的共同責任。各地區各部門要在依法履行市場監管職責的同時，充分發揮法律法規的規範作用、行業組織的自律作用以及市場專業化服務組織、公眾和輿論的監督作用，促進市場主體自我約束、誠信經營。積極穩妥地推進政府向社會力量購買服務，支持社會力量在市場監管中發揮作用。
（十三）引導市場主體自治。
各地區各部門要採取守信激勵和失信懲戒措施，促使市場主體強化主體責任，在安全生產、質量管理、行銷宣傳、售後服務、信息公示等各方面切實履行法定義務。引導市場主體充分認識信用狀況對自身發展的關鍵作用，主動接受社會監督，提高誠信自治水平。鼓勵支持市場主體通過網際網路為交易當事人提供公平、公正的信用評價服務，客觀公正記錄、公開交易評價和消費評價信息。
（十四）推進行業自律。
各地區各部門要高度重視並切實創造有利條件，充分發揮行業協會商會對促進行業規範發展的重要作用。將行業協會商會的意見建議作為制定法規、重大政策及評估執行效果的重要參考。建立政府與行業協會商會間的信用信息互聯共享機制。在事中事後監管的各個環節建立行業協會商會的參與機制。發揮和借重行業協會商會在權益保護、資質認定、糾紛處理、失信懲戒等方面的作用。支持行業協會商會開展行業信用評價工作，建立健全企業信用檔案，完善行業信用體系。通過政府購買服務等方式，委託行業協會商會開展信用評價、諮詢服務、法律培訓、監管效果評估，推進監管執法和行業自律的良性互動。
（十五）鼓勵社會監督。
各地區各部門要充分發揮市場專業化服務組織的監督作用。大力依靠消費者協會等社會組織，及時了解市場監管領域的突出問題，有針對性地加強監督檢查。積極發揮會計師事務所、律師事務所、公證機構、檢驗檢測認證機構等專業服務機構的監督作用。支持仲裁機構、調解組織等通過裁決、調解等方式解決市場主體之間的爭議。積極構建第三方評估機制，培育、發展社會信用評價機構，支持開展信用評級，提供客觀公正的市場主體資信信息。支持探索開展社會化的信用信息公示服務。各地區各部門要充分發揮社會輿論的監督作用，健全公眾參與監督的激勵機制，形成消費者“用腳投票”的倒逼機制，創造條件鼓勵民眾積極舉報違法經營行為，充分利用新媒體等手段及時收集社會反映的問題。
六、加強組織實施
實行“先照後證”改革，加強事中事後監管，涉及的部門多、範圍廣、情況複雜，是一項系統工程。各地區各部門要高度重視、精心組織、周密部署、狠抓落實、強化問責。
（十六）加強組織協調。
地方各級人民政府要高度重視，建立健全政府主導、部門主抓、社會參與、統籌推進的工作機制，強化組織保障、機制保障、經費保障。省級人民政府要加強本行政區域內相關改革的統籌推進，市縣級政府要強化執行力度，切實解決改革中遇到的具體問題，確保改革措施有序推進、落實到位。各部門要及時掌握和研究改革過程中遇到的新情況、新問題，加強指導，鼓勵探索，協調推進。
（十七）加強宣傳引導。
各地區各部門要通過多種途徑、採取多種形式宣傳事中事後監管各部門職責、措施、工作進展情況和成效，鼓勵和引導全社會參與，形成理解、關心、支持改革的良好氛圍和輿論監督環境。
（十八）強化督促檢查。
工商總局會同有關部門負責對本意見落實工作的統籌協調、跟蹤了解、督促檢查，確保改革各項工作平穩有序。審計部門要加強對政策落實情況的跟蹤審計，加大對設定許可項目、履行法定監管職責等方面的審計力度。
附屬檔案：法律法規明確規定監管部門和監管職責的“先照後證”改革相關審批項目
意見解讀
國務院出台《關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》是新形勢下進一步深化商事制度改革的重要檔案，既標誌著商事制度改革“放、管、服”三位一體總體框架初步構築完成，也標誌著商事制度改革正式進入加強事中事後監管的新階段。《意見》提出的職責法定、協同監管、信用約束、社會共治四項原則遵循了市場監管現代化的基本要求，為推進市場監管現代化奠定了堅實基礎。
《意見》出台背景
一方面，商事制度改革以來，全國每天註冊誕生的新公司超過1萬家，市場主體增加很快。另一方面，隨著經濟全球化，企業經營形式越來越多樣化，活動半徑非常大，使得監管越來越面臨新挑戰。如何加強企業監管就成了一個十分重要的問題。
國務院出台這個《意見》，就是要構建一個新型的監管體系，構建一個以信息公示為基礎、以信用監管為核心的新型監管體系。這樣的監管體系，不僅僅是政府的事情，市場秩序的維護、公平競爭環境的形成、企業良好營商環境的形成，應該是全社會的事情。《意見》提出了構建企業自治、行業自律、社會監督和政府監督四位一體的“社會共治”新格局。新的監管體系有兩個主要特點，一個是以信用監管為核心，這和我們過去實行罰款和行政處罰是不一樣的。在新的監管體系裡面，行政罰款和行政處罰依然是必要的，但是我們要引入信用，讓企業通過積累自己的信用在市場中獲得更多的財富，從每一個企業關注自己的信用開始，使市場秩序能夠更好。這是一個重要的概念。
還有，要突破市場監管僅僅是政府幾個部門或者某一個部門比如工商部門、市場監管部門的事情的觀念，那是一個認識誤區。整個市場秩序的監管體系，應當還包括企業，包括行業協會、商會等一系列社會中介組織，還包括新聞媒體、消費者以及與企業有上下游密切關係的交易夥伴。當然，政府監管依然在這裡面起著非常重要的作用。國務院出台這個《意見》，在上述方面作了全面的制度安排。
堅持職責法定原則
《意見》明確“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，簡稱“四個誰”，這是職責法定原則的核心內容。
“誰審批、誰監管”，行政審批部門對審批事項負有監管責任；“誰主管、誰監管”，從經濟領域來講，每一個大的行業對應著一個行政主管部門，行政主管部門負有監管的責任。對這個原則，李克強總理在今年3月視察國家工商總局時說“我贊成‘誰審批、誰監管，誰主管、誰監管’的原則”。這一原則與《行政許可法》立法精神一致，《行政許可法》的立法宗旨就是“四個誰”。從現有各領域立法立規情況看，總體上也體現了“四個誰”。
各地實踐也證明了這一原則有效可行、符合實際。一年多來，已有23個省區市以政府或政府辦公廳名義出台檔案，對加強事中事後監管、釐清監管責任、維護市場秩序作出了明確規定。這些已經出台檔案的省區市，大部分都按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則確定監管職責，要求各部門履行法定職責。這些檔案實施以來，有效推進了部門信息共享、協同監管和信用約束，
加快推進“全國一張網”建設
去年10月1日，《企業信息公示暫行條例》（以下簡稱《條例》）實施，根據《條例》要求，企業不再進行年檢，要進行年報公示。
過去是企業把上一年度的經營狀況報告給工商局，工商局檢查之後蓋章通過年檢，這種安排只有企業和工商部門知道。按照《條例》要求，企業通過企業信用信息公示系統把上一年的情況報告給社會，社會各界從企業的網路頁面上查到經營狀況。這個系統從去年10月1日運行以來，做得越來越大，而且效果也不錯。有幾組數據：截至目前，全國企業信用信息公示系統公示了2154.51萬戶企業的登記備案信息，1219.03萬戶和1482.49萬戶企業報送了2013年和2014年的年度報告，在網上都可以查詢到這些企業的年報情況。同時有275.6萬戶未履行公示義務的企業被列入經營異常名錄，向社會提醒這些企業沒有履行法定義務。被列入經營異常名錄的企業，目前已有10.95萬戶申請履行了年報義務。為什麼要履行年報義務呢？比如到銀行去貸款，銀行查詢到該企業被列入經營異常名錄就不予貸款，只有移出才行，這樣的例子很多。
截至10月31日，全國公示即時信息的企業有332.9萬戶，一共公示了703.4萬條信息，全國企業信用信息公示系統的訪問量累計達到了60.57億人次，累計查詢量達到28.06億人次，日均訪問量從最初的100萬人次增長到現在的3000萬人次，日均查詢量由最初的60多萬人次增長到現在的1300多萬人次。每天有1300多萬人查詢他們關心的企業，他們為什麼要查詢呢？因為他們關心某個企業，或者要和某個企業打交道，或者要核准審批。這些就是信用約束。
隨著這一輪加強事中事後監管工作的推進，全國企業信用信息公示系統作為一個技術支撐是不夠的，要在現有基礎上提升和改造，建成我們說的“全國一張網”，即國家企業信用信息公示系統。目前這個項目正在報批和審核當中。為什麼要建立這樣一個系統？這與我們這一輪構建新型的監管模式是有關的。通過信用監管要解決一個重要問題，就是社會各方信息不對稱的問題。企業監管部門對企業的信息掌握得比較全，其他方面並不知道這個企業的信息，就談不上讓其他方面來參與監管過程，因此必須要把企業信息公示出去，而要公示出去就需要有一個比較大的技術支撐，這就是我們為什麼要建立這張網。
切實履行“雙告知”職責
在《意見》中，有一個比較重要的制度安排，就是“雙告知”。“雙告知”是工商部門為確保“先照後證”改革各項舉措落地生根，主動向申請人宣傳改革精神，主動做好前端引導和服務的積極作為，是工商部門為積極協助審批部門推進改革，實現與審批部門有序銜接的重要舉措。在辦理登記註冊時，工商登記視窗工作人員按照省級人民政府公布的《工商登記後置審批事項目錄》提醒市場主體的法定代表人或其授權人，其將要從事的事項中如有需要獲得有關部門批准後方可開展經營活動的，應當儘快到相應審批部門辦理審批手續。市場主體的法定代表人或其授權人了解後，現場簽署《承諾書》，承諾其已經清楚相關事項及審批部門，並承諾在未取得許可審批之前不開展相關經營活動。在辦理登記註冊後，工商部門在內部業務系統自動生成市場主體登記註冊信息，並通過企業信用信息公示系統或企業信息共享平台自動將信息告知相關審批部門。
認真做好“雙隨機”抽查工作
“雙隨機”抽查也是一個制度安排。所謂隨機抽查，一是檢查哪個企業要通過隨機確定的方式，主要是通過搖號來確定檢查對象。現在主要開展的是對企業公示的信息進行抽查，今年6月30日結束了2013年、2014年年報，要對這些信息是否真實進行核實，以不低於3%的抽取比例去檢查企業。二是誰去檢查也要隨機確定。工商部門、市場監管部門要建立隨機抽取的企業市場主體庫，還要建立部門執法人員庫，在確定隨機檢查哪個企業之後，再確定誰去檢查，也就是“雙隨機”。做這樣的制度安排，實際上是限制政府的權力，不要“任性”。今年7月，國務院辦公廳下發了《關於推廣隨機抽查規範事中事後監管的通知》，對隨機抽查包括“雙隨機”作了制度安排。工商部門作為重要的市場監管部門，要認真落實，監管人員隨機抽查問題還需要進一步研究，但整體上會積極推進。
加強部門協同監管
實現各部門依法履職以及信息的互聯互通，首先要確定各部門的職責。怎么來確定？要按照“四個誰”的標準進行確定。《意見》的正文部分並不是很長，只有10頁，但是檔案本身有173頁，大量的都是附錄，這個附錄與“先照後證”改革直接相關。國務院對原來是前置審批的226項進行了篩選，只保留了34項前置審批，其他都改為後置。前置的主要涉及人民生命財產安全和金融安全。這個附錄就是講這些事情，而且講得還非常明確，什麼事項歸誰審批歸誰監管，都是按照法律法規梳理下來，廓清各個部門的監管職責。這一輪改革在加強事中事後監管方面就是這樣設計的。
“事中監管”在《意見》中由這樣幾個部分構成。一是信息互聯共享。企業登記之後，掌握企業登記信息的是工商部門，其他政府監管部門還不知道，工商部門要把這些信息推送給相關部門，也就是形成政府間的信息共享。二是審批和主管部門要建立風險監測研判機制，及早發現問題。要按照法定職責牽頭組織有關部門加強研判分析，充分運用大數據、物聯網等現代信息技術，整合抽查抽檢、網路市場定向監測、違法失信、投訴舉報等相關信息，掌握相關領域違法活動特徵，提高發現問題和防範化解區域性、行業性及系統性風險的能力，做到早發現、早預警。三是各個部門要通過信息公示、抽查、抽檢等方式，綜合運用提醒、約談、告誡等手段，強化對市場主體及有關人員的事中監管，及時化解市場風險。
還有一個是部門間聯合懲戒機制。企業為什麼會守規矩？為什麼關注自己的信用？從目前比較發達的、信用社會建立比較好的國家來看，企業信用不好會導致成本更高。要讓每一個企業認識到，一旦違規會對他們的信用產生影響，會處處受到限制。這要求整個社會都參與進來。政府在這裡面要做什麼呢？就是各個部門互通信息，對那些在一個部門違規的企業，其他部門都根據自己的職責對這個企業進行限制，這就是聯合懲戒。由國家發展改革委和國家工商總局牽頭，中央文明辦、最高人民法院、教育部、工業和信息化部、公安部、法務部、財政部等38個部門聯合簽署的《失信企業協同監管和聯合懲戒合作備忘錄》近日已印發實施。《備忘錄》共整合形成了三大類90項具體措施，明確了聯合懲戒的範圍、對象、懲戒措施、責任部門，規定了協同監管和聯合懲戒的具施實施方式和信息反饋通報機制。懲戒的法律法規及政策依據充分，操作程式具體，可操作性強，有利於各相關部門組織落實，形成工作合力，對失信當事人形成強大震懾。
這裡要注意一個時間節點,就是2016年底前，要建立健全跨部門聯動回響機制和失信懲戒機制，在經營、投融資、取得政府供應土地、進出口、出入境、註冊新公司、招投標、政府採購、獲得榮譽、安全許可、生產經營許可、從業任職資格、資質審核等工作中，將信用信息作為重要考量因素，對被列入經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單、重大稅收違法案件當事人名單、失信被執行人名單、行賄犯罪檔案等失信主體依法予以限制或禁入，形成“一處違法，處處受限”的聯合懲戒機制。
注意4個時間節點
還有4個時間節點需要注意。
《意見》要求，2015年底以前，各省級人民政府應當制定工商登記後置審批目錄並向社會公布。現在前置審批事項已經很清楚，但是大量的後置審批事項老百姓不是很清楚。只有認真梳理，並向社會公示，老百姓才能看明白將要做的事歸哪個部門審批。
《意見》要求，2016年底前，地方政府要初步實現歸集各政府部門在履行職責過程中產生的行政許可、行政處罰以及其他依法應當公示的企業信息。
《意見》要求，2016年底前，地方政府要初步實現工商部門、審批部門、行業主管部門及其他部門之間的信息實時傳遞和無障礙交換。
《意見》要求，2015年底前，已經建立綜合執法機構的地方，要充分發揮執法力量整合優勢，通過企業信用信息公示系統和“信用中國”網站公示市場主體登記註冊、行政許可、行政處罰等信息，實現聯合懲戒。
檔案解讀
中國人民大學 商法研究所所長劉俊海：進一步推行“先照後證”的改革措施將降低公司的設立成本，同時將倒逼行政審批部門繼續清理和壓縮現有前置審批事項，轉變政府職能，提高審批效率。
國家工商總局副局長劉玉亭：《意見》要求強化信用監管，對違法失信企業和個人在招投標、出入境、政府採購等方面給予限制或者禁止，織牢捍衛市場秩序的天網。
