關於反壟斷法草案的說明
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院的委託，現對《中華人民共和國反壟斷法（草案）》作說明。
反壟斷法是保護市場競爭，維護市場競爭秩序，充分發揮市場配置資源基礎性作用的重要法律制度，素有“經濟憲法”之稱。同時，反壟斷法也是市場經濟國家調控經濟的重要政策工具。特別是在經濟全球化的條件下，世界各國普遍重視利用反壟斷法律制度，防止和制止來自國內國外的壟斷行為，維護經營者和消費者合法權益，促進技術創新和技術進步，提高企業競爭力，保證國民經濟的健康、持續、協調發展。
隨著我國經濟體制改革的繼續深入和對外開放的不斷擴大，我國反不正當競爭法、價格法、招標投標法、電信條例等有關法律、行政法規中一些防止和制止壟斷行為的規定，已經不能完全適應我國發展社會主義市場經濟和參與國際競爭的需要。一是經營者濫用市場支配地位壟斷價格、掠奪性定價、強制交易、搭售和附加不合理交易條件，或者相互之間達成價格聯盟、劃分市場、限制產量等各種形式的壟斷協定，直接危害市場競爭，損害消費者和其他經營者的合法權益，妨礙了全國統一、競爭有序的市場體系的建立。
此外，行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，排除、限制競爭的現象還不同程度地存在，反壟斷法對此也需要明確予以制止。二是隨著經濟全球化的加劇和我國對全球經濟影響力的提高，國內國際經濟結構調整不斷加快，企業間的合併、重組日趨活躍。同時，在有的地區、有的行業中，壟斷的苗頭也已開始顯現，迫切需要引導和規範，以避免產生嚴重限制甚至排除競爭的後果。三是我國作為市場經濟國家，需要通過建立並實施較為完善的反壟斷法律制度給市場經營者以公開、透明並可預期的行為準則，規範市場經濟秩序。
因此，有必要制定一部專門的反壟斷法，為進一步深化改革開放，營造公平有序的市場競爭環境，促進國際貿易和經濟技術合作，保持我國經濟活力，加強國家巨觀調控，提供法律保障。
反壟斷法的起草工作歷經十餘年，2004年2月商務部將與工商總局共同起草的《中華人民共和國反壟斷法（送審稿）》報國務院。鑒於反壟斷法的重要性，國務院法制辦邀請全國人大財經委、全國人大常委會法工委、最高人民法院、發展改革委、商務部、工商總局、國務院發展研究中心、中國社科院的負責同志成立了反壟斷法審查修改領導小組，並由上述有關部門、單位指派專人參加工作小組。考慮到反壟斷法具有很強的專業性和技術性，國務院法制辦還從北京大學、中國人民大學、中國社科院等教學、研究機構聘請了10位法學、經濟學專家組成專家小組。我們多次廣泛徵求了國務院有關部門、地方人民政府、企業、有關社會團體以及國內外專家的意見，並專門召開了反壟斷法國際研討會。在研究借鑑國外反壟斷立法有益經驗的基礎上，從我國經濟發展的實際情況出發，對送審稿進行了反覆研究、論證和修改。經過1年多的努力工作，形成了《中華人民共和國反壟斷法（草案）》（以下簡稱草案）。
草案共8章56條，主要規定了禁止壟斷協定、禁止濫用市場支配地位和控制經營者集中三大制度以及禁止濫用行政權力排除、限制競爭和反壟斷機構、法律責任等內容。草案正式上報國務院之前，國務院法制辦專門向全國人大財經委、法律委和全國人大常委會法工委作了匯報。草案已經國務院第139次常務會議討論通過。
現對草案的主要問題說明如下：
一、關於制定反壟斷法的指導思想
基於反壟斷法的性質、地位和作用，我們在草案的擬訂過程中堅持了四個方面的指導思想：一是反壟斷法律制度既要符合國際慣例，嚴格禁止典型的、世界各國普遍共識的嚴重限制、排除競爭的壟斷行為，又要針對我國企業作為市場主體尚不成熟，市場存在著競爭不充分、不適度的實際情況，特別是各類企業發展不平衡，競爭能力亟待提高的客觀要求，在制度安排上力求明確，寬嚴適度，便於掌握和運用，以有助於培養企業依法自主、自律、自強的能力，有利於改進技術，提高產品質量，有利於保護消費者權益。二是反壟斷法律制度既要有利於保護市場競爭，創造和維護良好的市場競爭環境，更要與國家現行有關產業政策相協調，有利於企業做大做強和規模經濟的發展。要發揮反壟斷制度的導向功能和約束功能，使反壟斷法成為制止壟斷、鼓勵競爭、提高引進外資質量、促進經濟結構調整的有力的政策工具。三是反壟斷法必須起到維護國家經濟運行健康有序的作用。這是世界各國特別是已開發國家普遍奉行的原則。制定反壟斷法應該鼓勵有利於經濟發展、有利於市場競爭、有利於保護消費者權益的企業併購，同時也要堅決保護關係國家利益、關係國計民生的產品和市場的競爭格局，堅決反對以獲取壟斷利益為目的的惡意併購。反壟斷法的制定和實施要能夠發現並制止排除和限制競爭、損害國家經濟運行安全的併購行為，要建立起一套能夠根據變化的情況適時進行調整的應對機制。四是反壟斷法既是經營者的行為規範，又是國家維護市場競爭秩序的主要手段。與市場經濟已開發國家相比，我國這方面的實踐經驗不足，而且經濟生活又具有多樣性、多變性、複雜性的特點。因此，當前在反壟斷法中主要將反壟斷的基本原則、基本制度確立起來，做到界限清晰、概念明確、留有餘地，便於操作執行，經過一段時期的實踐，積累經驗後，再及時加以修改和完善。
二、關於壟斷協定
壟斷協定就是通常所說的卡特爾，是指經營者達成或者採取的旨在排除、限制競爭的協定、決定或者其他協同行為。經營者達成壟斷協定是經濟生活中一種最常見、最典型的壟斷行為，往往造成固定價格、劃分市場以及阻礙、限制其他經營者進入市場等排除、限制競爭的後果，對市場競爭危害很大，為各國反壟斷法所禁止。但同時，在實踐中經營者達成的某些協定雖然具有限制競爭的後果，但整體上有利於技術進步、經濟發展和社會公共利益。因此，各國反壟斷法又大都規定在一定情況下，對經營者達成的這類協定予以豁免。據此，草案明確禁止經營者達成各類壟斷協定，包括具有競爭關係的經營者之間達成的固定、維持或者變更商品價格，限制商品的生產數量或者銷售數量，分割銷售市場或者原材料採購市場，限制購買新技術、新設備或者限制開發新技術、新產品以及聯合抵制交易等橫向壟斷協定，也包括經營者在交易活動中限定向第三人轉售商品的價格或者設定其他交易條件，排除、限制競爭的縱向壟斷協定，以及經營者在招標、投標過程中串通投標，排除、限制競爭的行為，並明確被禁止的壟斷協定自始無效，從法律上否定了壟斷協定的效力。同時，草案又規定了豁免制度，即對經營者達成的某些具有限制競爭效果的協定，如果經營者能夠證明是為了實現改進技術、研究開發新產品或者提高中小經營者經營效率、增強中小經營者競爭力等目的，同時不會嚴重限制相關市場的競爭，並能夠使消費者分享由此產生的利益，則不予禁止。
三、關於濫用市場支配地位
市場支配地位是指一個經營者或者幾個經營者作為整體在相關市場中具有能夠控制商品價格、數量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經營者進入相關市場能力的市場地位。一般來說，具有市場支配地位的經營者都是市場份額較大、實力較雄厚的大公司、大企業。雖然各國反壟斷法一般都不禁止經營者通過競爭取得市場支配地位，但都禁止經營者濫用其市場支配地位排除、限制競爭的行為。草案採取這一國際通行做法，不反對經營者具有市場支配地位本身，但嚴格禁止經營者濫用其市場支配地位實施壟斷價格、掠奪性定價、拒絕交易、強制交易、搭售、實行差別待遇以及反壟斷執法機構認定的其他排除、限制競爭的行為。這樣規定，既不妨礙、不限制大公司、大企業的存在和發展，符合我國鼓勵企業做大做強、發展規模經濟的政策，又能夠有效制止經營者濫用其市場支配地位破壞競爭的行為，有利於創造和維護公平競爭的市場環境，保護消費者權益。同時，為了便於反壟斷執法機構準確有效地執法，草案還在總結國際上反壟斷立法和執法經驗的基礎上，規定了認定經營者具有市場支配地位應當依據的因素，包括該經營者在相關市場的市場份額以及相關市場的競爭狀況、該經營者控制銷售市場或者原材料採購市場的能力以及其他經營者進入相關市場的難易程度等；並以經營者在相關市場的市場份額為依據，明確規定了可以推定經營者具有市場支配地位的三種情形，以對具有市場支配地位的企業實施有效的監督，防止和制止其濫用市場支配地位。
四、關於經營者集中
經營者集中是指經營者合併、經營者通過取得其他經營者的股份、資產以及通過契約等方式取得對其他經營者的控制權，或者能夠對其他經營者施加決定性影響的情形。經營者集中是經濟活動中的普遍現象。由於經營者集中的結果具有兩面性，一方面有利於形成規模經濟，提高經營者的競爭力；另一方面又可能產生或者加強市場支配地位，對市場競爭產生不利影響。因此，各國反壟斷法都對經營者集中實行必要的控制，以防止因經濟力的過於集中而影響市場競爭。控制的主要手段是對經營者集中實行事先或者事後申報制度，並由反壟斷執法機構進行審查，決定是否允許經營者實施集中。根據我國實際情況，並參照大多數國家反壟斷法控制經營者集中的作法，草案對經營者集中設計了事先申報制度，要求達到一定規模標準的經營者實施集中應當事先向國務院反壟斷執法機構申報；未申報的，經營者不得實施集中。同時，草案明確規定了審查經營者集中應當考慮的因素，包括參與集中的經營者在相關市場的市場份額及其對市場的控制力、相關市場的市場集中度以及經營者集中在相關市場上排除、限制競爭的可能性等七個方面。並原則上將具有或者可能具有排除、限制競爭效果作為禁止經營者集中的判斷標準；將經營者能夠證明經營者集中可以改善競爭條件和競爭狀況，並且對競爭產生的有利因素明顯大於不利因素，或者符合公共利益的要求，作為允許經營者集中的依據。這樣規定，保證了反壟斷法作為政策工具的有效運用。
五、關於經營者集中的申報標準
經營者集中的申報標準關係到國家對經營者集中的控制程度。世界各國無不根據本國的經濟發展水平、產業集中度、市場競爭狀況和國家的經濟政策等因素，依據銷售額、資產額或者交易額，確定經營者集中的申報標準。如，歐盟規定的申報標準是合併各方在全球範圍內的總銷售額超過50億歐元，並且在參與合併的企業中，至少兩個企業在歐盟的銷售額達到2.5億歐元；阿根廷規定的申報標準是合併各方在全世界的總銷售額超過25億美元，或者在阿根廷的銷售額超過2億美元；美國的申報標準是交易額超過2.123億美元，或者交易額低於2.123億美元但超過5310萬美元，並且一方經營者的資產額或者銷售額在1.062億美元以上，另一方經營者的資產額或者銷售額在1070萬美元以上（上述標準自2005年會計年度以後，參照上一年的國民生產總值變化情況，每年進行修訂）。
確定我國的經營者集中申報標準，既要符合國家鼓勵企業重組、兼併、聯合，促進企業做大做強的政策，有利於經濟結構調整；又要防止因經濟力的過於集中而影響市場競爭。既不能過高，也不能過低。草案從我國的經濟發展水平和市場競爭狀況，特別是不同行業和領域差別較大的實際情況出發，在三個層面上規定了經營者集中的申報標準：一是明確了一般行業和領域經營者集中的具體申報標準，即參與集中的所有經營者在全球範圍內上一年度的銷售額超過120億元人民幣，並且參與集中的一個經營者在中國境內上一年度的銷售額超過8億元人民幣。二是授權國務院可以對銀行、保險以及其他特殊行業、領域經營者集中的申報標準另行規定，以保證國家對重點、關鍵行業和領域的競爭政策的實施，使經營者集中的申報標準能夠更好地適應不同情況和實際需要。三是設計了經營者集中申報標準的調整機制，便於國務院反壟斷執法機構總結實踐經驗，根據我國經濟發展水平和市場競爭狀況的變化，適時調整經營者集中的申報標準，並報國務院批准施行。
為了科學合理地確定一般行業和領域經營者集中的具體申報標準，我們委託中國社科院數量經濟與技術經濟研究所組織有關經濟學專家對經營者集中的申報標準問題進行專題研究。專題研究主要選擇了美國、加拿大、德國、日本和我國台灣等26個國家和地區的企業併購申報標準為樣本數據，並以多數國家採用的企業境內銷售額以及全球銷售額為基準數據建立計量經濟模型，利用統計回歸方法進行測算，提出了我國經營者集中的申報標準的建議：全球銷售額和國內銷售額標準分別為120億元人民幣和8億元人民幣。同時，根據國家統計局提供的2005年12月份月報數據和2004年全國經濟普查數據，我國規模較大的企業中，年銷售額在8億元以下的企業占絕大多數，而年銷售額在9億-50億元、51億-99億元和100億元以上的企業數，分別為不超過6000家、1000家和300家，主要集中在製造業、採掘業、電力、煤氣、交通運輸、倉儲和郵政業、建築業、批發和零售業等行業。另據統計，2005年，在上海證券交易所上市的818家公司中，年銷售額在8億元以下的有370家，占45.1％；年銷售額在9億-50億元的有361家，占44.0％；年銷售額在51億-99億元的有44家，占5.4％；年銷售額在100億元以上的有43家，占5.2％。
我們經認真研究認為，專家建議的經營者集中申報標準比較合適。按照這個標準，絕大多數企業併購一般不必申報，有利於企業在國家產業政策的指導下實行重組、兼併、聯合，提高產業集中度和在國際上的競爭力。同時，又能夠將規模較大企業的併購，特別是將容易導致市場支配地位的跨國併購納入申報範圍，符合國際通行作法，有利於防止和制止排除、限制競爭的經營者集中行為。
六、關於反壟斷機構的設定及其職能
在反壟斷法中如何規定我國反壟斷機構的設定，是普遍關心的問題。對此，我們充分聽取了國務院有關部門和專家學者的意見。各方面一致認為，反壟斷法關於我國反壟斷機構設定的規定既要考慮現實可行性，維持有關部門分別執法的現有格局，保證反壟斷法公布後的實施；又要具有一定的前瞻性，為今後機構改革和職能調整留有餘地。建議在反壟斷法中只明確規定反壟斷執法機構的職責及其工作程式，對具體承擔反壟斷執法職責的機構由國務院另行規定。同時，為了協調反壟斷執法，保證反壟斷執法的統一性、公正性和權威性，有必要設立國務院反壟斷委員會，由國務院相關部門負責人以及法學、經濟學專家組成，主要職責是：組織領導反壟斷工作；就國家反壟斷政策進行研究，向國務院提出建議；協調重大反壟斷案件的處理以及協調反壟斷執法機構的工作等。我們在認真研究上述意見的基礎上，就這一問題向國務院作了請示，經國務院領導同意，草案在總則中明確規定國務院設立反壟斷委員會，負責領導、組織、協調反壟斷工作。考慮到建立全國統一、競爭有序的市場體系的要求和反壟斷執法的特點，草案將反壟斷執法作為中央事權，明確規定由國務院規定的承擔反壟斷執法職責的機構負責反壟斷執法工作。為了便於嚴格統一執法，草案還規定了國務院反壟斷執法機構根據工作需要，可以授權省、自治區、直轄市人民政府相應的機構負責有關反壟斷執法工作。並在“反壟斷機構”一章中，對國務院反壟斷委員會和國務院反壟斷執法機構的具體職責、反壟斷執法機構調查涉嫌壟斷行為的程式、要求以及可以採取的措施等作了具體規定。
七、其他需要說明的問題
（一）關於對濫用行政權力排除、限制競爭的處理。 反壟斷法對行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭問題如何規定，一直存在分歧。有的意見認為，雖然目前行政性限制競爭的現象在我國還不同程度存在，但這種行為在性質上屬於行政權力的不當行使，主要不是依靠反壟斷法能夠解決的問題。行政性限制競爭問題的根本解決，需要進一步深化經濟體制改革和行政管理體制改革，轉變政府職能，加強對行政權力運行的規範和監督，培育市場主體依法獨立經營的自主意識。同時，還要採取包括黨紀、政紀以及必要的法律手段在內的綜合性措施。鑒於《反不正當競爭法》、《產品質量法》以及《國務院關於禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》等現行法律、行政法規對行政性限制競爭的處理已經作了規定，關鍵是要進一步加強監督、嚴格執法，反壟斷法可不必再作重複規定。為了表明國家對這個問題的重視和堅決反對的態度，反壟斷法對禁止行政性限制競爭可以作原則性規定。也有的意見認為，目前實踐中，行政性限制競爭問題還較為普遍，這類行為扭曲競爭機制，損害經營者和消費者合法權益，妨礙全國統一、公平競爭市場體系的建立和完善，社會各界對此普遍關注，並期望通過反壟斷法對行政性限制競爭進行有效規制。反壟斷法作為保護競爭的專門性、基礎性法律，必須切實解決影響我國市場競爭的突出問題。因此，反壟斷法應當設專章對禁止行政性限制競爭作出具體規定，這是現階段我國國情所決定的。 我們對上述意見認真分析、研究後認為，兩方面的意見都有一定道理。考慮到目前行政性限制競爭在我國還確實存在，對市場競爭的影響也是客觀現實，社會各界對此普遍關注。因此，雖然從理論上和國際通行做法看，行政性限制競爭主要不是由反壟斷法解決的問題，反壟斷法也很難從根本上解決這個問題。但是，從我國實際出發，在反壟斷法這一保護競爭的專門性、基礎性法律中對禁止行政性限制競爭作出明確、具體的規定，既表明國家對行政性限制競爭的重視和堅決反對的態度，又能夠進一步防止和制止行政性限制競爭的行為。據此，草案在原則規定行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭的同時，還專設一章對禁止行政性限制競爭作了具體規定，明確禁止實踐中較為典型的六類濫用行政權力排除、限制競爭的行為，包括：以任何方式限定或者變相限定單位和個人只能經營、購買、使用指定的經營者提供的商品；妨礙商品在地區之間自由流通和充分競爭；以設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法發布信息等方式，排斥或者限制外地經營者參加本地的招標投標活動；以採取同本地經營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經營者在本地投資或者設立分支機構；強制經營者從事本法規定的壟斷行為以及制定含有排除、限制競爭內容的規定，並規定了相應的法律責任。同時，為了給今後的改革和進一步完善有關法律制度留有餘地，草案還規定，國家依法加強和完善對行政權力運行的規範和監督，並通過深化改革，轉變政府職能，防止和消除濫用行政權力排除、限制競爭的行為。
（二）關於反壟斷機構與有關部門或者監管機構的關係。 根據現行有關法律、行政法規的規定和部門職責分工，有關部門或者監管機構也負有相應的反壟斷執法職責，反壟斷法需要處理好反壟斷機構與有關部門或者監管機構的關係。按照既充分發揮有關部門或者監管機構的作用，又維護反壟斷執法的統一性和權威性，並與有關法律、行政法規相銜接的原則，對依照有關法律、行政法規規定由有關部門或者監管機構調查處理的壟斷行為，草案明確規定由有關部門或者監管機構調查處理，同時要求其將調查處理結果通報國務院反壟斷委員會；有關部門或者監管機構對壟斷行為未調查處理的，反壟斷執法機構可以調查處理，但調查處理時應當徵求有關部門或者監管機構的意見。 （三）關於濫用智慧財產權行為的適用。 各國反壟斷法一般都規定正當行使智慧財產權的行為不適用反壟斷法，這是保護智慧財產權所必須的。但智慧財產權也存在權利行使不正當的問題。實踐中，掌握智慧財產權的大公司常常通過強制性一攬子許可、在許可契約中附加不合理條件、利用市場支配地位收取不合理許可費等手段，限制競爭、謀求壟斷，妨礙技術創新和技術進步，損害消費者權益。因此，在保護智慧財產權的同時，也必須防止和制止濫用智慧財產權排除、限制競爭的行為，這是目前各國普遍面臨的問題。隨著智慧財產權問題越來越趨於國際化，有的國家一方面非常強調保護智慧財產權，特別是要求其他國家承擔保護智慧財產權的國際義務，另一方面又將濫用智慧財產權排除、限制競爭的行為納入反壟斷執法範圍，或者直接規定反壟斷法適用於濫用智慧財產權排除、限制競爭的行為。考慮到在我國也不同程度地存在這類問題，特別是考慮到濫用智慧財產權已經成為大公司、大企業謀求壟斷地位的重要手段，因此，我國反壟斷法應當將濫用智慧財產權排除、限制競爭的行為納入適用範圍，為防止和制止濫用智慧財產權排除、限制競爭提供法律依據。根據各方面一致意見，草案在明確規定經營者依照有關智慧財產權的法律、行政法規規定行使智慧財產權的行為不適用本法的同時，又將經營者濫用智慧財產權，排除、限制競爭的行為納入本法的適用範圍。 《中華人民共和國反壟斷法（草案）》和以上說明是否妥當，請審議。
