基本信息
國家發展改革委 工業和信息化部 國家林業局關於印發造紙工業發展“十二五”規劃的通知
發改產業〔2011〕3101號
國務院有關部門，各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團發展改革委、工業和信息化主管部門、林業廳（局）：
造紙工業是我國國民經濟中具有循環經濟特徵的重要基礎原材料產業，與國民經濟發展和社會文明息息相關。“十二五”期間，我國造紙工業面臨轉變發展方式，加快結構調整，加大節能減排力度，走綠色發展之路等重要任務。為指導造紙工業發展，加快傳統造紙工業向可持續發展的現代造紙工業轉變，依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，我們共同編制了《造紙工業發展“十二五”規劃》，現印發給你們，請認真貫徹執行。
附屬檔案：造紙工業發展“十二五”規劃
國家發展改革委 工業和信息化部 國家林業局
二〇一一年十二月三十日
造紙工業發展“十二五”規劃
國家發展改革委 工業和信息化部 國家林業局
（二〇一一年十二月）
造紙工業與國民經濟發展和社會文明息息相關，紙及紙板消費水平是衡量一個國家現代化和文明程度的重要標誌之一。《全國林紙一體化工程建設“十五”及2010 年專項規劃》實施以來，伴隨廢紙的大規模回收利用，造紙工業主要以廢紙輔以木、竹以及蘆葦、秸稈等可再生資源為原料，通過清潔生產，實現了資源—生產—消費—資源再生的良性循環，已成為國民經濟中具有循環經濟特徵的重要基礎原材料產業和新的經濟成長點。造紙工業資金技術密集，規模效益顯著，具有較大的市場容量和發展潛力，且產業關聯度高，對林業、農業、環保、印刷、包裝、化工、機械製造、自動控制、交通等相關產業發展具有明顯的拉動作用。
我國紙及紙板的生產量和消費量均居世界第一位，隨著世界經濟格局的重大調整和我國經濟社會轉型的明顯加速，我國造紙工業發展面臨的資源、能源和環境的約束日益突顯，亟需加快結構調整。為了實現傳統造紙工業向可持續發展的現代造紙工業轉變，指導“十二五”造紙工業健康發展，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，特制定《造紙工業發展“十二五”規劃》。
“十一五”回顧
（一）主要成績
1、生產持續穩定增長，運營質量顯著提高。2010 年，紙及紙板產量9270 萬噸，比2005 年增長65.5%，年均增長10.6%；消費量9173 萬噸，比2005 年增長54.7%，年均增長9.1%。造紙工業發展速度很快，規模以上企業紙及紙板工業總產值由2622 億元增至5850 億元，增長123.1%，年均增長17.4%；紙及紙板利稅總額由225 億元增至500 億元，增長122.2%。全員實物勞動生產率由每人每年73.4 噸增至125.7 噸，增長71.3%。目前，我國紙及紙板人均消費量68 千克，高於世界平均水平。
2、林紙一體化取得成效，原料結構有所改善。《全國林紙一體化工程建設“十五”及2010 年專項規劃》自2000 年實施以來，林紙一體化發展已形成全社會共識，是我國造紙工業發展循環經濟和落實科學發展觀的成功實踐。通過充分利用國內外兩種資源，大力推進林紙一體化工程建設，加強國內廢紙回收利用和關停落後草漿生產線，提高了國內木漿和廢紙的供給能力，改善了原料結構。木漿用量由2005 年的1130 萬噸增至2010 年的1859 萬噸，占總用漿量的22.0%，其中，國產木漿用量由371 萬噸提升至708 萬噸，比重由7.1%提升至8.4%；廢紙漿由2810 萬噸增至5305 萬噸，比重由54.0%提升至62.7%，其中國內廢紙漿的比重由27.8%提升至38.0%；非木漿用量基本保持穩定，比重由24.3%降至15.3%。
3、引進與創新相結合，技術裝備水平提高。我國造紙工業引進技術裝備與國內自主創新並舉，建成了一批技術起點高、裝備先進、單機生產線規模大的項目。新增年產10 萬噸及以上各類中高檔紙機和紙板機140 余台，新增先進產能3400 萬噸，一批優秀的骨幹企業率先完成由傳統造紙業向現代造紙業的轉變，已步入世界先進行列。
國內製漿造紙裝備製造企業通過自主創新和引進技術消化吸收再創新，開發了一些具有我國自主智慧財產權的高新技術和設備，如年產10～15 萬噸漂白硫酸鹽木（竹）製漿和鹼回收成套設備；年產15～20 萬噸廢紙漿成套設備；年產10 萬噸及以下的各類文化紙機和年產20～30 萬噸的紙和紙板機等。同時，建設了國家級重點造紙實驗室和一批工程研究中心、國家級企業技術中心，對我國造紙工業結構調整和最佳化升級起到了引領、支撐和推動作用。
4、產品結構有所最佳化，市場供需基本平衡。通過加強科技研發，改善工藝技術與裝備等一系列措施，使紙及紙板產品結構更加適應消費結構需求，由數量型向質量型轉變，由少品種向多品種轉變，增加了高檔紙及紙板的供給能力，特別是新聞紙、塗布印刷紙、白卡紙、生活用紙等滿足了國內市場需求，解決了高檔紙及紙板長期短缺的供需矛盾。紙及紙板由2005 年淨進口330 萬噸轉變為2010年淨出口97 萬噸。高檔產品產量由20%提高到37%，個別品種如新聞紙、銅版紙等產品質量已達到世界先進水平。
5、產業布局趨於合理，總體格局基本形成。隨著造紙原料政策和區域政策的調整，造紙工業總體呈現由北向南推移。長江以北紙及紙板產量占全國總產量的比重由2005 年的43.3%下降至2010年的37.4%；長江以南則由56.7%上升至62.6%。東、中、西部分布格局相對穩定，東部地區產量占全國總產量比例保持在70%以上；中部地區占20%左右；西部地區在10%以下。年產量超過100萬噸的造紙重點省（區、市）由2005 年的11 個增至14 個，產量占全國總產量的比重達到91.8%。
6、企業重組力度加大，產業集中度提高。多個有實力的企業在全國範圍內進行跨地區兼併整合，促進了造紙企業向集團化和規模化方向發展，一批生產技術裝備先進、產品信譽好、具有較強競爭力的現代化造紙企業集團脫穎而出，最佳化了造紙工業組織結構。“十一五”期間，紙及紙板年產量超過100 萬噸的造紙企業產量由791 萬噸增至2674 萬噸，占全國總產量的比重由14.1%提升至28.8%；行業前30 位的企業產量占全國的比重由32.9%提升至42.3%。
7、污染防治成效顯著，資源消耗大幅降低。“十一五”期間，我國造紙工業加大環境治理力度，紮實推進節能減排，重點對草漿生產企業和較大污染源點和重點流域造紙企業進行了綜合整治。關停了製漿造紙企業2000 多家，淘汰落後產能1000 余萬噸。2010 年，造紙廢水中主要污染物化學需氧量（COD）排放95.2 萬噸，比2005年的159.6 萬噸降低40.4%，排放強度由萬元產值0.069 噸降至0.018噸，降幅為73.9%。“十一五”期間，噸紙漿平均綜合能耗（標準煤）由0.55 噸降至0.45 噸；噸紙及紙板平均綜合能耗（標準煤）由0.83噸降至0.68 噸；噸紙漿、紙及紙板平均取水量由103m3降至85m3；噸紙及紙板平均消耗原生紙漿由427 千克降至340 千克。已建成的先進產能的質量、消耗定額、污染物排放負荷達到國際先進水平。
8、政策法規基本完善，發展環境不斷最佳化。“十一五”期間，我國造紙工業發展環境建設明顯加快，相關的法律、法規、政策、標準等日益完善，對建立現代造紙工業發展環境發揮了重要作用。《全國林紙一體化工程建設“十五”及2010 年專項規劃》、《造紙產業發展政策》、《產業結構調整指導目錄（2005 年本）》、《外商投資產業指導目錄（2007 年修訂）》、《輕工業調整和振興規劃》等規劃和政策的相繼出台，提高了造紙工業的準入條件，行業發展更加規範；《中國節能技術政策大綱》和《製漿造紙工業水污染物排放標準》（GB3544-2008）的實施，促使企業加大了節能改造和治理污染的力度。
（二）存在的主要問題
1、原料供求矛盾突出。由於國內原料林基地建設遲緩，供材有限，非木漿發展受到清潔生產新技術開發滯後的影響，加上國內廢紙回收率偏低等因素的影響，造紙纖維原料自給率難以提高，供需矛盾日益加劇。2010 年，進口木漿1137 萬噸，比2005 年的759 萬噸增長49.8%；進口廢紙2435 萬噸，比2005 年的1703 萬噸增長43%，我國造紙工業對進口纖維原料的依存度高達40%以上。
2、自主創新能力不強。我國造紙工業自主創新能力建設比較薄弱，產學研沒有形成有機的整體，引進技術消化吸收再創新不足，在新工藝、新設備和新產品的開發上缺乏自主創新的產業化重大成果。大型蒸煮、篩選、漂白設備，高得率製漿設備，高速紙機流漿箱、靴式壓榨、壓光機、復卷機等關鍵設備基本依賴進口。
3、節能減排任務艱巨。我國造紙工業中技術裝備比較落後的產能仍占35%左右，物耗、水耗、能耗高，是造紙行業的主要污染源，其COD 排放量約占行業排放總量的47%，產品質量、物耗、污染負荷均與國際先進水平存在相當大的差距，難以達到《製漿造紙工業水污染物排放標準》（GB3544-2008）的要求，急需加大改造或淘汰的力度。
4、企業規模仍然偏小。我國造紙工業具有國際競爭力的大型企業集團和骨幹企業數量少，其影響力、帶動力有待提高，小企業、弱勢企業多，行業規模效益水平低。規模以上造紙企業銷售總額僅與世界前四強合計數相當，2010 年規模以上造紙企業3724 家，其中大型企業33 家僅占0.89%，中型企業388 家占10.42%，小型企業3303 家占88.69%，造紙工業小而散的局面急需改觀。
面臨的形勢
（一）世界造紙工業
“十二五”期間，全球範圍內的產業結構和國際分工大調整繼續進行，世界造紙工業發展格局發生深刻變化，產業結構調整和轉移進一步加快，新興經濟體國家將發揮後發優勢，實現跨越式發展，成為世界造紙工業的主要增長點。由於受到資源、環境、效益等方面的約束，造紙工業加快技術進步，朝著高效率、高質量、高效益、低消耗、低污染、低排放的現代化大工業方向持續發展，呈現出企
業規模化、技術集成化、產品功能化、生產清潔化、資源節約化、環保低碳化、林紙一體化、管理信息化和產業全球化，以及綠色發展的突出特點。
1、世界造紙工業發展重心繼續向新興經濟體轉移。造紙工業已開發國家和地區已進入平穩發展時期，開發中國家和地區在經濟快速發展的拉動下，造紙工業增長迅速。中國、印度、巴西、俄羅斯等新興經濟體正成為世界造紙工業增長的主要力量，我國紙及紙板產量已居世界首位，但在結構調整、技術升級、減排降耗等方面還有較大的發展空間。世界製漿造紙跨國公司因之紛紛把目光轉向我國以及巴西、印尼等開發中國家，未來造紙工業資源、市場和人才的競爭將更加激烈。
2、造紙原料將是各國爭奪的焦點。國際造紙跨國公司經過多年發展，確立了林紙一體化的發展模式，隨著造紙資源供應的日益緊張，其愈來愈重視造紙原料的保障。近年來，國際紙業跨國公司在巴西、智利、印尼等林木資源豐富的國家和地區採取多種形式控制林地資源、培育原料林基地和建設木漿廠。世界各國也越來越重視本國廢紙資源的回收利用，世界廢紙回收量由2005年的1.826億噸提高到2010年的2.234 億噸；回收率由2005 年的49.8%提高到2010 年的56.6%，已開發國家普遍超過60%，韓國、德國超過80%，中國為43.8%，低於世界平均水平。
3、綠色低碳之路引領世界造紙工業持續發展。世界造紙工業通過加大廢紙利用、林紙一體化、採用節能減排技術，實現了原料-製漿造紙-原料再生的良性循環，走上綠色低碳發展之路。廢紙的大規模資源化利用，極大地節約了森林資源；林紙一體化發展大幅提高了林地生產力，改善了當地生態環境，固碳效果顯著，實現了造紙、林業、生態的協調發展；製漿造紙裝備的大型化以及從植樹到污染防治工藝技術的全面改進，使能耗、物耗和污染物排放降低到較低水平。造紙工業具有低碳、綠色、可循環發展的潛力，在全球經濟發展中仍具有旺盛的生命力和發展前景。
4、世界大型製漿造紙裝備供應仍處於壟斷局面。多年來，世界上少數幾家主要製漿造紙裝備供應商，依靠品牌優勢、研發能力、精密製造以及強大的資金實力和市場拓展能力，基本壟斷了大型製漿造紙裝備供應，這一局面短期內難以改觀。我國現已成為世界製漿造紙裝備的主要市場，但大型製漿造紙裝備主要依賴進口，導致投資成本提高，阻礙了眾多中小型製漿造紙企業裝備大型化步伐，我國製漿造紙裝備自主化水平亟需提高。
（二）我國造紙工業
“十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展，建設資源節約型、環境友好型社會成為加快轉變經濟發展方式的重要著力點。我國造紙工業亟需轉變發展方式，加快產業結構調整，走綠色可持續發展之路。
1、造紙工業必須轉變發展方式。“十二五”期間，我國仍將處於工業化和城鎮化加速階段，伴隨人均國民收入穩步增長和消費結構的升級，我國造紙工業具有一定的發展空間；落後產能的淘汰，也為採用新技術、開發新產品、開拓新市場創造了條件。目前，我國造紙工業已由“數量主導型”步入調結構、上質量、上水平的“質量效益主導型”發展的新階段。
2、資源能源環境約束日益加劇。當前，我國造紙工業高速擴張的發展模式面臨資源和環境的雙重製約，實施可持續發展戰略，建設資源節約型、環境友好型造紙工業勢在必行。要按照《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》的部署，嚴格控制造紙工業的總量水平，適當降低發展速度；積極推廣節能、節水、降耗技術與裝備，加強資源節約和管理；強化污染物減排和治理，加強環境保護；按照“減量化、再利用、資源化”的原則，大力發展循環經濟。
3、迫切需要加快產業結構調整。隨著我國工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展，經濟結構轉型加快，造紙工業產業結構不合理的問題日益突出，亟需通過最佳化原料結構，提高原料保障水平；最佳化產品結構，使產品向低碳、多功能、環保、質優的方向調整，提高有效供給水平；最佳化企業結構，提高集中度和競爭力；最佳化技術結構，增強自主創新能力，提升技術裝備總體水平；最佳化產業布局，合理配置資源，全面推進造紙工業協調發展。
指導思想、基本原則和發展目標
（一）指導思想
按照《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》的要求，深入貫徹落實科學發展觀，走新型工業化道路，加快轉變發展方式。以結構調整為主線，以建設科技創新型、資源節約型、環境友好型現代造紙工業為目標，充分發揮造紙工業綠色、低碳、循環的特點，提升自主創新能力，節約資源，保護環境，提高增長的質量和效益，推動產業最佳化升級，增強國際競爭力，在造紙大國向現代造紙強國轉變中邁出實質性步伐。
（二）基本原則
1、立足國內市場需求，控制造紙總量規模。要以滿足國內需求為主，國際市場作為補充，合理控制總量，穩定國內市場供給。嚴格控制產能過剩紙種的重複建設，引導市場有序競爭。
2、加快推進林紙發展，充分利用其他資源。積極利用國內外兩種資源，加快推進林紙一體化工程建設，提高木纖維比重，擴大國內廢紙回收利用，科學合理利用非木纖維原料。
3、增強自主創新能力，調整最佳化產業結構。自主研發與引進消化吸收再創新相結合，提升工藝、裝備自主化水平。鼓勵企業兼併重組，淘汰落後產能，提高骨幹企業的國際競爭力。著力最佳化產業布局、企業組織結構和產品結構，實現產業升級。
4、大力發展循環經濟，加強生態環境保護。按照“減量化、再利用、資源化”的發展原則，提高資源利用率。推行清潔生產，嚴格控制主要污染物排放，注重“三廢”的綜合利用，把環境污染降低到最低程度。
5、推行節約用紙理念，倡導綠色低碳消費。加強輿論宣傳和政策引導，改變盲目追求生產、消費高白度紙張的理念，鼓勵生產使用再生紙、未漂白紙和低白度紙，引導全社會節約用紙，倡導紙張重複使用，遏制過度包裝。
6、堅持實施對外開放，充分利用國內外資源。統籌國內外兩種資源，積極實施“走出去”戰略，鼓勵和支持國內優勢企業到境外兼併重組，建設原料林基地、紙漿和造紙項目，合理利用外資，實現內外資協調發展。
（三）發展目標
1、生產消費平穩增長。2015 年，預計全國紙及紙板消費量11470萬噸，比2010 年年均增長4.6%；紙及紙板總產能為13000 萬噸左右，總產量達到11600 萬噸，年均增長4.6%。
2、原料結構持續改善。加快形成符合我國國情的以廢紙纖維、木纖維為主，合理利用非木纖維的造紙原料結構。2015 年木漿、非木漿、廢紙漿比重由2010 年22.0%、15.3%、62.7%調整為24.3%、11.7%、64.0%。國內廢紙漿比重由38.0%提高到41.0%，國產木漿比重由8.4%提高到10.3%。
3、產品結構不斷最佳化。滿足市場有效需求，向低定量、功能化、高品質、多品種方向調整。全面推進紙及紙板各類產品向差異化、系列化、輕量化和環保化方向發展，逐步形成功能齊全，適應不同層次、多元化市場需求的紙產品結構。
4、產業集中度不斷提升。到2015 年，年產100 萬噸以上大型綜合性製漿造紙企業集團達到20 余家，其中若干企業的銷售額進入全球紙業排名100 強。通過加大企業重組力度，完善產業組織形式，逐步形成大型企業為龍頭，中小企業協調發展的產業組織結構。
5、裝備水平逐步提高。加強自主創新能力建設，建設國家級企業技術中心10 家以上。提升造紙工業生產工藝技術和裝備總體研發水平，製漿造紙裝備自主化比重由30%提高至50%，重點骨幹造紙企業主體製漿造紙技術與裝備達到國際先進水平，部分自主研發的製漿造紙裝備接近國際先進水平。
6、資源消耗不斷降低。到2015 年末，噸紙漿、紙及紙板的平均取水量由2010 年的85m3降至70m3，減少18%；噸紙漿平均綜合能耗（標準煤）由2010 年的0.45 噸降至0.37 噸，比2010 年降低18%；噸紙及紙板平均綜合能耗（標準煤）由2010 年的0.68 噸降至0.53 噸，比2010 年降低22%。
7、污染排放明顯下降。通過管理減排、工程減排、結構減排三項措施，2015 年，主要污染物化學需氧量（COD）排放總量比2010年降低10～12%，氨氮排放總量比2010 年降低10%，實現增產減排。
8、淘汰落後取得實效。“十二五”期間，全國淘汰落後造紙產能1000 萬噸以上。
主要任務
（一）改善原料結構，增加國內供給
1、提高木纖維比重。從我國的實際情況出發，“十二五”期間，木漿比重將由22.0%提高至24.3%，木漿增量約為700 萬噸，其中國產木漿比重由8.4%提高至10.3%，木漿增量約為400 萬噸。所需木材纖維原料依靠國內外兩種資源，國內主要採取開源、節流並重的方針，堅持嚴格保護天然林資源的原則，逐步實現造紙工業用材以原料林基地供應為主。一是繼續加快推進林紙一體化工程建設，在不占用耕地、不影響糧食安全、不破壞天然林資源的前提下，加強原料林基地建設，大力推進林紙一體化，栽培優良樹種，提高林地單產，提高企業可控制林業基地比重，提倡發展“公司+基地+合作組織”和適當發展“公司+基地+農戶”等經營模式，提高基地供材能力。“十二五”期間，繼續完成《全國林紙一體化工程建設“十五”及2010 年專項規劃》配套500 萬公頃林（竹）原料基地的目標；二是擴大利用林業間伐材、小徑材、加工剩餘物和木片；三是有條件的地區通過調整現有木材消費結構，減少農民自用材和燒材，增加工業用材比重，拓展造紙木材原料供應途徑。在利用國外纖維資源方面，一是鼓勵國內企業到境外進行林木資源開發或投資建設大型林紙一體化項目以及造紙原料林基地。二是鼓勵企業從國外進口木材、木片，在國內適宜地區建設大型商品紙漿及木漿造紙項目。
2、加大廢紙回收和利用力度。“十二五”期間，廢紙漿增量約為1400 萬噸。加快建立、健全國內廢紙回收系統，制定和完善相關的法規、標準和管理辦法，培育大型回收企業，探索國內廢紙回收利用發展模式，規範廢紙回收行為，提高國內廢紙回收的質量和數量，提高國內廢紙有效供給水平，將國內廢紙回收率由43.8%提高至46.7%，同時仍要充分利用境外廢紙資源，使我國造紙工業廢紙利用率由71.5%提高至72.1%。
3、科學合理利用非木纖維。科學合理利用非木資源，實施清潔生產新工藝，提高節能減排和綜合利用水平，提高非木纖維製漿造紙質量，對緩解國內纖維資源供需矛盾和對進口木材纖維和廢紙的依賴，最佳化造紙原料結構具有重要作用。要遵循因地制宜、合理利用的原則，充分利用竹子、蘆葦和農業廢棄物如秸稈、蔗渣等非木資源，加快現有企業非木漿資源的整合與調整，淘汰落後生產能力，上規模、上水平。“十二五”期間，非木漿總量保持在1200 萬噸以上。
（二）增強創新能力，提升技術水平
1、重點研發低消耗、少污染、高質量、高效率製漿造紙技術。重點研發清潔高效的製漿技術、造紙纖維資源綜合利用技術、廢液綜合利用適用技術；生產過程節能、節水、減排、清潔生產技術；廢水、廢氣、固體廢棄物減量化、資源化利用技術；高性能紙基功能性新材料、特種紙及紙板生產新技術；高效造紙化學品及套用技術；製漿造紙生物技術；製漿造紙關鍵設備及脫水器材的製造技術；全自動控制技術及產業信息化技術等。建立製漿造紙工藝技術創新聯盟。
2、研發具有自主智慧財產權的先進適用裝備。跟蹤研究國際前沿技術，加強重大技術裝備研製，通過自主創新與引進消化吸收再創新相結合，著力加強產業技術和成套裝備系統的集成和創新，加快行業關鍵、共性技術與裝備的研發和產業化，努力解決制約我國造紙產業發展的技術瓶頸，提升造紙工業和裝備製造業的整體技術、裝備水平。
3、加大技術創新能力建設。建立研究、開發、設計、製造集成平台，提高成套裝備研發和集成能力。加強造紙工業科技基礎能力和創新服務支撐體系建設，充分發揮國家工程（技術）研究中心、國家重點實驗室、國家工程實驗室、大型骨幹製漿造紙企業和裝備製造企業技術中心作用。建設信息網路，建立中型高速文化紙機自主化示範工程和製漿造紙裝備創新聯盟，完善產品技術標準，推進以企業為主體、市場為導向，產學研相結合的技術創新體系的形成。支持跨國造紙企業、裝備製造企業在國內合資合作設立研發中心、培訓中心等技術研發機構，聯合開發新技術與新裝備，提升我國造紙產業技術與裝備研發水平。鼓勵國內企業參與國外技術研發，接受技術轉讓。
4.大力推進信息化和工業化融合。加大利用信息技術提升傳統造紙業的力度。要堅持以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化的原則，進一步推進企業全面實施和提升生產裝備智慧型化、生產過程自動化和企業管理信息化的水平。通過採用信息技術，系統整合企業內部的產品研發設計、生產管理、質量管理、財務管理、行銷管理、物流配送、節能減排、項目管理及人力資源等環節的信息資源，最大限度降低各單元體的經營成本，提高管理效率。有條件的企業在此基礎上，可加強企業內部資源全面管理（ERP）、供應鏈管理（SCM）、客戶資源管理（CRM）及電子商務階段的信息化建設，全面提升企業信息化管理水平。
5、最佳化人力資源結構，建設高素質人才隊伍。積極發揮高等院校、科研院所、企業在專業人才隊伍培養方面的作用，共同承擔行業人才培養的責任。一是以提高自主創新能力為核心，加大對高水平研發人才，高技能工程人才和高層次管理人才的培養。二是以適應現代化造紙生產為基本要求，加強中等教育和職工培訓，培養基層一線高水平的操作技工。三是進一步最佳化人才知識結構，逐漸形成一支具有高素質的員工隊伍。
（三）最佳化產業布局，合理配置資源
調整造紙產業布局應根據國家功能區規劃的總體要求，遵循資源永續利用、保護生態環境的原則，統籌考慮不同區域資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，滿足環境保護和資源節約的要求，合理髮展原料林基地，實現經濟、環境和社會協調發展。重點環境保護區、重點生態功能區和嚴重缺水地區禁止新建擴建製漿造紙項目。
1、長江中下游地區。包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北和湖南7 個省（市），紙及紙板產量占全國總產量的37%左右，是我國造紙第一大產區，該區域水資源相對豐富，但水污染、湖泊富養化問題比較突出。“十二五”期間，該區域造紙工業應高度重視防污與節水並重，實施主要污染物排放總量控制。宜充分利用湖南、湖北、江西、安徽南部地區適宜發展速生豐產林的條件，繼續推進林紙一體化發展。長江三角洲具有區位優勢和較發達的造紙工業基礎，利用進口木漿和國內廢紙，建設文化用紙、包裝紙板及特種紙生產基地。該區域內局部地區布局過於密集、企業規模小，環境容量難以承載，要控制開發強度加強調整和整合，加快淘汰落後產能，提升產品質量和檔次，促進產業最佳化升級。
2、黃淮海地區。包括北京、天津、河北、山西、山東和河南6 個省（市）造紙產量占全國造紙產量為30%左右，是我國第二大產區。其中山東、河南、河北3 省造紙產量占全國造紙總產量29%左右，企業布局較密集。該區域是草漿主要產區，水資源緊缺，環境容量小，優質纖維資源短缺，產業發展支撐條件受到限制，屬產業結構調整重點區域。“十二五”期間，要加大區域內產業結構調整力度，實施控制增量與最佳化存量並重，通過淘汰落後獲得增量，強化環境監管，嚴格控制造紙工業的用水總量和主要污染物排放總量。要調整原料結構和企業布局，加快淘汰落後產能，適度發展化學機械木漿，增加商品木漿和廢紙的利用。積極研發和套用秸稈的清潔生產技術，調整草漿結構。以現有優勢產區布局為基礎，細化造紙工業分區，形成差異化、特色化的新格局。要以重點骨幹企業（集團）為依託，整合區內資源，帶動區域造紙產業升級。同時要突出實施“走出去”的發展戰略，到區域外和國外選擇投資發展的機遇，充分利用好兩種資源和兩個市場。該區域原則上不再布局新的製漿造紙企業。
3、華南沿海地區。包括廣東、廣西、福建和海南4 省（區）造紙產量占全國造紙總產量22%左右，是我國第三大產區。該區域總體上纖維資源和水資源豐富。“十二五”期間，該區域造紙工業應實施調整與治污並重和主要污染物排放總量控制。充分發揮區位優勢，採取推進造紙原料林基地建設和利用境外木片等措施，發展林紙一體化基地。珠江三角洲地區要控制開發強度，應以商品漿和廢紙造紙，進一步完善、健全包裝紙板生產基地，同時調整產品結構，改變產品結構單一的狀況。區域內局部地區企業布局過於密集且規模小，應加快現有企業整合，淘汰落後產能，防治污染，促進產業升級。廣西地區還應充分利用當地豐富的蔗渣資源，積極發展蔗渣製漿造紙。
4、東北地區。包括遼寧、吉林、黑龍江3 個省造紙產量占全國造紙總產量的2%左右，是我國北方發展速生林基地的主要區域。該區域土地資源豐富，有一定纖維、水資源條件和造紙工業基礎，該地區應充分利用振興東北老工業基地相關政策，在自然條件和水資源條件較好的區域適當發展製漿造紙，以現有大型骨幹製漿造紙企業為依託，加強業內優質資源整合和技術改造，加快淘汰落後產能。充分利用國外纖維資源，同時配套建設以現有中幼齡林改培為主的速生豐產原料林和蘆葦基地。
5、西南地區。包括重慶、四川、貴州、雲南和西藏5 個省（區），造紙產量占全國造紙總產量的6%左右。該區域多屬高山與高原，水資源相對豐富，林竹資源開發潛力大，但開發有一定難度。四川、重慶地區要以竹資源開發為重點，合理規劃布局，發展竹漿。貴州、雲南可適當發展一定規模的木漿和竹漿，變資源優勢為經濟優勢。
6、西北地區。包括內蒙古、陝西、甘肅、青海、寧夏和新疆6個省（區）。造紙產量占全國造紙總產量的3%左右。該區域地處江河源頭，大部分地區生態環境脆弱，區內纖維、水資源短缺，不宜發展造紙工業。該區域要通過骨幹企業的兼併重組，淘汰落後產能，做到節能減排、清潔發展。
（四）推進清潔生產，保護生態環境
1、大力推進節能降耗，實現資源的高效利用。堅持“資源開發與節約並重，把節約放在首位”的原則，在生產、流通和消費的各個領域大力節約各種資源，最大限度地對各環節產生的廢棄物進行回收利用，實現以最少的資源消耗創造最大的經濟效益。一是嚴格執行國家相關法律、法規和標準，新建、擴建及技術改造項目要採用節約資源、能源和土地的技術工藝與裝備及相應的保障措施，實現生產過程中的減量化。二是增強全行業節約和保護水資源意識，嚴格執行《中華人民共和國水法》，全面推行總量控制和定額管理，大力開發和推廣套用節水新技術、新工藝、新設備，加強水資源的合理開發和利用。推進制漿造紙企業在生產過程中使用串聯用水系統和循環用水系統，提高水的重複利用率，減少新鮮水用量。到“十二五”末，單位產品平均取水量比2010 年降低18%。三是推進制漿造紙企業採用先進成熟適用的回收利用技術，對生產過程中產生的廢氣（余壓、餘熱）、廢渣、廢液進行綜合利用處理，最大限度地實現資源化。四是鼓勵發展高得率紙漿和廢紙漿造紙，節約纖維資源。“十二五”末，噸紙及紙板消耗原生紙漿由2010 年平均340 千克降至324 千克。五是在有條件的地區和企業實施造紙產業循環經濟示範工程，促進綜合利用、循環利用，發展循環經濟。
2、推廣清潔生產技術，防治污染。推廣套用先進、成熟、適用的製漿造紙環保新技術、新工藝、新設備。推進低能耗蒸煮、鹼回收、封閉篩選、氧脫木素、無元素氯漂白、全無氯漂白、低白度紙漿及其紙產品生產、未漂白紙漿及其紙產品生產等技術的廣泛套用。以水污染物防治為重點，兼顧廢氣、廢渣處理，採用封閉循環用水、白水回收、中段廢水多級生化處理、煙氣高效淨化、廢渣資源化處理等技術，提高綜合防治水平，減少“三廢”的排放。現有企業通過技術改造，加快技術裝備更新，降低單位產品資源消耗和污染物排放量，提高清潔生產水平。
3、增強環境保護意識，嚴格監管。一是加大對國家《環境保護法》、《水土保持法》、《清潔生產促進法》、《水污染防治法》、《造紙產業發展政策》、《製漿造紙工業水污染物排放標準》（GB3544－2008）等法律、法規、標準與政策的宣傳和執行力度，增強全行業的環保意識和社會責任感。二是推進政府為主導、企業為責任主體、社會監督協調的監督管理體系建設，加強監督管理，嚴格執行環境保護績效考核制度，環境執法責任制度和責任追究制度，積極推行環境認證和環境標識制度，實行清潔生產審核，環境質量公告和企業環保信息公開制度，促進社會公眾參與並監督企業環境保護措施的落實。三是嚴格造紙行業準入條件，落實項目建設環境影響評價及水土保持方案報告制度，嚴格執行“三同時”制度和目標責任制，從源頭防止環境污染和生態破壞。
4、加快淘汰落後產能，減排減污。著力加快解決重點流域和重點區域的造紙工業結構調整和污染問題。現有製漿造紙企業要進一步加大力度淘汰污染嚴重的落後工藝與設備，抓緊技術改造，淘汰年產5.1 萬噸以下的化學木漿生產線、單條年產3.4 萬噸非木漿生產線和單條年產1 萬噸及以下廢紙漿生產線，以及窄幅、低車速、高消耗、低水平造紙機。禁止採用石灰法地池製漿（宣紙除外）、限制新上項目採用元素氯漂白工藝（現有企業逐步淘汰），禁止進口國外落後的二手製漿造紙設備。完善“三廢”治理設施，嚴格控制污染物排放。對經限期治理仍不能達標的企業或生產線要依法整頓或關停。“十二五”期間，繼續實行產業退出機制，調整和明確淘汰標準，量化淘汰指標，加大淘汰力度。新增日處理污水能力300萬噸，淘汰紙及紙板落後產能1000 萬噸以上。
5、加速推進二惡英類持久性有機污染物和氨氮的減排進程。根據《中華人民共和國履行關於持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約國家實施計畫》，推進我國造紙工業二惡英類持久性有機污染物減排進程。根據《製漿造紙工業水污染物排放標準》（GB3544-2008）新增加氨氮、總氮、總磷限值的要求，加強造紙工業氮、磷污染物的調研，摸清情況，採取措施，升級改造污水處理設施，強化脫氮除磷功能，推進氨氮等污染物減排。
（五）最佳化企業結構，推進兼併重組
1、著力培育一批骨幹企業。按照優勢互補、自願結合的原則，整合造紙資源，推進企業戰略重組，在重點發展區域，以林地資源為核心要素，將相對集中的林地資源向重點企業傾斜，培育一批骨幹企業做強做大，支持國內企業通過兼併、聯合、重組整合和“走出去”等多種形式，形成若干跨地區、跨行業、跨所有制、跨國別的具有國際競爭力的綜合性大型骨幹製漿造紙企業和企業集團，提高骨幹企業的戰略管理、資源運營、資本運作、產品製造和行銷服務能力，增強企業的核心競爭力。
2、引導中小造紙企業向專、精、特、新方向發展。通過實施橫向聯合和企業退出機制，淘汰落後產能，關停不能達標排放的小企業，改變企業數量多、規模小、布局分散的局面。引導中小企業在細分市場上做到專業化，在產品質量上做到精細化，在產品品種上做到特色化，在產品開發上做到創新化。
3、調整企業規模結構。切實貫徹適度經濟規模的要求，發揮規模效益，除薄頁紙、特種紙及紙板等特殊品種外，對新建、改擴建項目要突出起始規模。努力提高產業集中度，到2015 年形成紙及紙板年產100 萬噸以上企業20 余家，木漿年產100 萬噸以上企業3 家，排名行業前30 名的企業紙及紙板產量占總產量的比重由目前的42.3%提高至45.0%以上。
（六）調整產品結構，提高產品質量
1、開發低定量、功能化紙及紙板新產品。增加紙及紙板新品種，大力發展特種紙及紙板，形成造紙工業新的增長點。重點開發低定量含機械漿的未塗布和塗布印刷用紙，如精製新聞紙、超級壓光紙、顏料紙、低定量塗布紙、薄膜塗布膠印紙、機械整飾紙等具有良好彩印性能的紙張；信息用紙，如噴墨列印紙、熱敏紙、複印紙等紙品種；食品包裝紙及紙板，如液體包裝紙板、食品包裝專用紙等紙品種；低克重、高強度瓦楞原紙及紙板，如套用於小型和重型商品保護及運輸包裝的低克重、高強度的瓦楞箱紙板；功能各異技術含量較高的特種紙及紙板，主要包括生活、建材、電氣製品、工業過濾器、機械工業、農業、信息、光學、文化藝術、生化尖端技術等領域用紙；引導低碳消費的低白度或未漂白系列環保型紙產品等。
2、加快低檔產品的升級換代。整合現有資源，對消耗高、質量差的低檔包裝紙及紙板、印刷書寫紙和生活用紙等產品，實施有針對性的技術改造，淘汰落後產能，提升產品質量和檔次，防止趨同化，開發特色產品。
3、大力發展環保型紙產品。加快制定低白度紙漿及其紙產品和未漂紙漿及其紙產品的《環境標誌產品技術要求》標準。適時修訂《環境標誌產品技術要求——再生紙製品》標準的相關內容，引導綠色生產和綠色消費，鼓勵造紙企業不斷提高技術水平，擴大廢紙利用，積極發展環保型紙產品。
（七）建立節約模式，倡導合理消費
按照建設節約型社會的要求，積極倡導紙及紙板產品的合理消費，培育“節約用紙、適度消費、循環利用、綠色低碳”的紙張消費觀，改變目前過度追求高白度等指標的紙產品消費傾向，節約資源，減少污染。儘快修訂造紙產品標準，將部分推薦標準升級為強制標準。鼓勵發展符合節能減排和清潔生產要求的新產品，滿足多元化的消費要求，倡導以綠色低碳的紙品包裝替代部分化石原料製品包裝，引導綠色消費。政府採購要根據實際用途，在滿足基本需求的前提下，優先採購使用摻有一定比例廢紙生產的紙產品，積極推進數位化辦公，減少辦公環節紙製品的消耗。新聞出版業要根據實際需要，加大力度整頓出版物、廣告過濫問題，節約用紙。包裝業要積極倡導節約型模式，鼓勵適度包裝，採取有效措施制止過度包裝。
重點工程
（一）林紙一體化工程
1 化學木漿
2 化學竹漿
3 化學機械木漿
4 重點造紙工業原料林（竹）基地
（二）清潔生產和資源化利用工程
1 化學紙漿生產線技術改造
2 秸稈未漂紙漿及其製品綜合利用
3 鹼回收技術改造
4 鹼回收白泥資源化利用技術改造
5 厭氧處理和沼氣資源化利用
6 熱電聯產
7 污泥乾化及固體廢棄物綜合利用
8 污水處理場和線上監測系統改造
（三）產品升級換代及裝備自主化工程
1 低定量新聞紙技術改造
2 低定量含機漿文化紙
3 高檔生活用紙
4 低克重、高強度、包裝紙板
5 功能性特種紙及紙板
6 裝備自主化
政策措施
（一）加強政策扶持，推進林紙發展
在《全國林紙一體化工程建設“十五”及2010 年專項規劃》、《造紙產業發展政策》以及《中共中央國務院關於全面推進集體林權制度改革的意見》基礎上，研究制定有效促進造紙原料林基地建設的扶持政策和實施細則，鼓勵各種社會力量建設造紙原料林基地，繼續推進林紙一體化持續發展。國家建立木材戰略儲備基地要對林紙一體化工程中的原料林基地加以統籌考慮。根據《中國資源綜合利用技術政策大綱》及其他有關檔案，對製漿造紙企業以三剩物、次小薪材、農作物秸稈、蔗渣為原料生產的產品，按照稅收法律法規的相關規定給予稅收優惠。
（二）鼓勵自主研發，發展國產裝備
支持大型、先進成套造紙裝備以及關鍵零部件、系統等技術開發和產業化；將國內企業自主化已成熟的製漿造紙關鍵設備和成套裝備列入《國家支持發展的重大技術裝備和產品目錄》，對列入目錄的設備確需進口的關鍵零部件、系統、原材料等，免徵進口關稅和進口環節增值稅，同時取消相應的整機進口稅收優惠政策；將造紙成套裝備研發設計和關鍵零部件、系統的設計製造技術列入《鼓勵進口技術和產品目錄》；鼓勵造紙企業與裝備製造企業聯合攻關，研發使用自主創新的首台（套）重大技術裝備。
（三）完善激勵政策，推進節能減排
制定和實施造紙工業污染防治最佳可行技術導則，有效引導企業實施清潔生產、節能減排。完善激勵政策，對環保先進企業實行鼓勵或獎勵政策，在排污指標分配，建設項目核准等方面給予傾斜。儘快研究制定淘汰落後產能的實施細則，建立科學合理的企業關、停、並、轉的退出和補償機制。制定造紙企業利用製漿黑液、高濃廢水、污泥和廢渣等廢棄物生產生物質能源的鼓勵政策。
（四）增加廢紙回用，引導綠色消費
完善廢紙回收利用增值稅等優惠政策和相關標準，健全廢紙分類回收利用體系。建立再生產品標識制度，制定鼓勵政策。提高全社會節約用紙意識，引導理性、綠色低碳消費。各級政府應當優先採購使用以廢紙或一定比例廢紙為原料製造的紙產品，制定政策鼓31
勵消費者購買廢紙利用再生產品。
（五）制定修訂標準，完善標準體系
強化造紙工業產品標準、測試方法標準、技術標準等各種標準的制定與修訂工作，加快對新產品、新技術等標準的制定，加強節能、節水、節材等方面的標準化工作，適時修訂和完善現有相關標準，如紙產品的白度標準、與食品直接接觸的包裝紙及紙板標準等。提高造紙工業標準的國際競爭力和有效性，促進我國造紙工業標準化工作提高到一個新的水平。
（六）完善外資政策，引導外資投向
加強對外商投資方向的引導，最佳化外商投資的產業及區域結構；鼓勵主要利用境外資源的規模以上林紙一體化外資項目，鼓勵造紙外商投資企業與內資企業、科研機構優勢互補、共同研發、共享成果，擴大技術溢出效應；鼓勵中外企業加強研發合作，支持符合條件的外資企業和內資企業、研究機構合作申請國家科技開發項目、創新能力建設項目等。依據相關法規和政策，加強外資併購管理，維護公平競爭的良好秩序。
（七）加大支持力度，促進境外投資
積極支持國內有條件的企業通過併購、參股、合資合作等多種方式，投資境外造紙原料、造紙生產、製漿造紙裝備等產業，有效利用境外木竹資源，提升相關產業技術水平，努力開拓國外市場。鼓勵國內銀行通過出口信貸、項目融資、併購貸款等多種方式，加大對造紙領域境外投資的信貸支持力度。加強境外投資相關信息服務，出台海關、商檢、人員出入境等方面便利化措施。
（八）加大投資力度，開拓融資渠道
在擴大造紙行業間接融資的同時，逐步提高直接融資的比重。進一步增加商業銀行貸款規模，鼓勵和引導金融機構重點支持經濟實力強、市場潛力大的項目和企業。充分發揮和利用境內外資本市場的融資功能，支持符合條件的造紙企業在境內外發行股票並上市；鼓勵已上市造紙企業充分利用增發股票、配售股票、發行可轉換債券等再融資形式籌集資金；支持符合條件的造紙企業發行企業（公司）債券、中期票據、短期融資券；開拓產業（股權）投資基金、創業投資基金等融資方式。
（九）建立健全機制，應對貿易摩擦
完善產業安全資料庫，積極引導和推動製漿造紙企業在木材原料林基地建設中，建立健全森林認證體系；建立健全政府、行業和企業“三位一體”的貿易摩擦應對機制和預警體系，提高協調解決國際貿易爭端的應對能力，積極、妥善地處理國際貿易爭端，依法維護公平市場競爭和造紙企業的合法權益。
（十）發揮中介作用，推進規劃實施
各級造紙行業協會、學會和各類相關行業中介組織和機構要全力推進《造紙工業發展“十二五”規劃》的實施和國家關於發展造紙工業各項政策措施的落實。要及時掌握和分析實施規劃和落實各項政策中的新情況、新問題，動態反映企業和行業要求，提出切實可行的解決問題的意見和建議。
七、規劃實施
國務院有關部門要結合《規劃》任務與政策措施，加強溝通，密切配合，確保《規劃》順利實施，要適時開展《規劃》的中期評估和後評價工作，及時提出評價意見。製漿造紙重點地區要按照《規劃》確定的目標、任務和政策措施，結合當地實際情況，制定本地區造紙產業發展規劃並認真組織實施。《規劃》實施過程中出現的新情況、新問題要及時報送國家發展改革委、工業和信息化部、國家林業局等有關部門。
