現象概述
每年臨近春節，在珠三角、長三角等農民工密集的地區，回家過年的農民工辭工退保成“潮”，有的地區退保率高達95%以上，甚至出現退保比參保人數還多的現象。
資料顯示，廣東省作為全國農民工最集中的地區，2002年至2007年共辦理農民工退保將近1000萬人次，退保人次呈現逐年上升的趨勢，年均增長17%。2007年深圳共有493.97萬人參加了基本養老保險，年末退保的人數為83萬人，而成功轉保的人數只有9672人。也就是說，每10000個參保的人中就有1680人退保而僅有19人轉保，退保人數占16.8%。
農民工退保被認為是制度設計的缺失，是城鄉之間社會保障難以實現有效對接、養老保險異地轉移交接困難造成的後果。為此，我國政府制定並頒布了《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》，並於2010年1月1日開始實施。《暫行辦法》本是對症下藥的良方，卻在2009年末引發更加洶湧的退保潮。僅2009年12月31日這一天，深圳就有1.8萬名農民工排隊退保，形成深圳有史以來最大的“退保潮”。在廣東佛山，上千名工人與廠方發生衝突，指責廠方故意拖延時間使他們不能及時退保，並進行停工抗議。
上述資料證實，近年來農民工“退保潮”問題非常突出，折射出我國農民工養老保障制度存在的諸多問題，有必要對其作深入剖析。
法學分析
從參保到退保，億萬農民工在社會養老保險面前表現出的無奈與矛盾，顯示出現存養老保險的種種缺陷。本文將藉助新制度經濟學的理論，從農民工和地方政府兩個視角深入探究“退保潮”產生的原因。
供求均衡視角分析
供給需求分析是新古典經濟學的一種重要分析方法。諾斯認為像商品市場存在供給方和需求方一樣，制度市場上同樣存在制度的供給、需求與均衡的問題。當“現存制度安排的任何改變都不能給經濟中任何個人或團體帶來額外的收入時”，便達到了制度供求的均衡。在實踐中，制度供求的非均衡才是常態，在新的需求的產生和推動作用下，會導致制度的創新與變遷。於是，在諾斯看來，制度變遷是從均衡到不均衡再到均衡的過程，當各種因素使潛在的外部利潤無法在現有的制度安排下實現，就有必要建立新的制度變革來降低成本。
（1）制度需求強烈。在我國，農民工在戶籍制度的約束下，長期處於城市的邊緣地帶。在工資收入、住房、子女教育、社會保障等方面的待遇遠遠低於城市居民，受到歧視性對待，成為弱勢群體。由於農民工主要集中於勞動密集型產業，土地對他們的保障作用已遠遠不能滿足其需求。而由於我國城鄉社會保障制度的二元性，在農村人口城市化進程中缺乏化解市場風險的社會保障制度安排，使農民工處於了社會保障的“真空”地帶——城市社會保障體系把他們排除在外，農村的社會保障體系也無力化解其進程過程中遇到的各種風險。
根據戴維·菲尼（dawidfeeny）的觀點，當“按照現有的制度安排，無法獲得某些潛在的利益。行為者認識到，改變現有的制度安排，他們能夠獲得在原有制度安排下得不到的利益，這時就會產生改變現有制度安排的需求”。因此，農民工迫切需要與其流動性強、收入低特點相適應的社會保障體系。
（2）制度供給不足。制度的供給是一個社會提供制度的能力和提供制度的多少。政府作為制度的供給者所提供的社會保障制度已無法滿足農民工這一特殊群體的需求，存在一系列制度建設的嚴重缺失。主要表現為以下方面：第一，養老保險異地轉移困難。我國目前外出務工的農民工總量規模巨大，就業轉移目標地不確定，跨省流動非常頻繁。很多人隨工作流動而在不同的地方繳納了養老保險費，但是不同地區的保險對接、合併存在制度障礙，轉移養老保險非常困難，成為導致農民工“退保”的最根本原因。第二，社保制度銜接困難。一方面，社保基金的市縣級統籌與農民工跨城區流動存在矛盾。目前，我國養老保險等幾項主要社會保險制度被分割在2000多個低水平的縣市級統籌單位。各統籌區域管理自成系統，政策缺乏統一，繳費基數和繳費比率差異較大，難以實現互聯互通。另一方面，由於農村養老保險制度建設滯後甚至缺失，城鄉養老保險無法有效對接。農民工在打工城市繳納的養老保險，回到農村後既無法續保也不能享受相應養老金待遇，起不到實際保障作用。因此對打算將來回鄉養老的農民工而言，寧願選擇退保。第三，15年的繳費門檻難以逾越。在新政實施前，勞動者必須參保者累計繳納社保費滿15年，才能在退休後享受到基本養老金待遇。但農民工勞動的低技術性和工作的高流動性，對大多數農民工而言，15年繳費年限成為難以逾越的門檻。第四，社會保險繳費數額超出農民工承受能力。根據我國現行社保政策，個人賬戶完全由職工個人繳納，占其工資8%的比例，職工個人繳納的養老保險金額比例在變相提高。筆者認為，由於現行城鎮養老保險制度規定的繳費基數和比例沒有考慮農民工工資水平普遍偏低的實際，超出了農民工的承受能力。根據邊際效用遞減規律，對於農民工這樣低收入階層，同樣費用所產生的邊際效用遠遠大於收入較高的群體，所以大部分農民工寧願退保把錢寄回家，或用於近期消費。
綜上所述，農民工制度需求過剩，政府制度供給不足，當前的農民工社會保障體系無法滿足農民工對社會保障制度的需求，供需之間存在較大的缺口，供需雙方力量的懸殊會導致社會保障制度的內部矛盾不斷激化，制度運行的阻力會不斷增大，成本和交易費用也不斷提高。
面對制度的非均衡狀態，當農民工這一制度接受者因經濟能力弱、風險厭惡及自身養老意識淡漠的局限，使其履行契約而需承擔較高的交易成本時，“退保”就成為了客觀現實和短期利益作用下的無奈選擇，也是農民工與政府博弈的最終結果。正如青木昌彥所言：“不管制度的表現形式任何，只要當參與人相信它時它才能成為制度。在此意義上，成文法和政府規制如果沒有人把它們當回事它也就不構成制度。”
視角分析
我國實行的是社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度。按照1997年和1999年頒發的兩個條例，交保險時個人不超過月工資的8%和企業不超過個人工資的20%，被分別記入個人賬戶和共濟基金，對應養老金中的個人賬戶養老金和基礎養老金，因此養老金的總金額都會遠高於個人賬戶中的數額。從我國現行的養老保險轉移辦法來看，農民工退保與轉保只是針對個人賬戶部分，而共濟基金就被充入地方社保基金，“貢獻”給地方社保。轉入地如果接受轉保，便意味著轉入地社保部門首先要為其支付共濟基金部分，其次還要支付其在退休後的大於其養老金總額部分的退休金。而如選擇退保，農民工只領回自己個人賬戶里的錢，企業繳納的統籌部分，歸當地社保基金共濟所有。增加地方政府的財政收入，這已經成為各地社保機構擴大參保面和積極辦理退保的誘因。因此，出於地方利益的考慮，很多地方退保容易轉保難，甚至出台“解除勞動契約必須退保”“不接受從別市轉進來的無常住戶口人員的社會保險手續”等規定。
在農民工退保事件中，轉保與退保的選擇在一定層面上是一種利益或價值的分配過程。但現實中，由於戶籍制度的排斥，農民工群體人數眾多，組織鬆散，游離於社會邊緣，難以形成有利的“特殊利益集團”；強勢群體憑藉其經濟、政治和社會文化各方面的資源優勢，占據主動地位，剝奪了農民工等弱勢群體的話語自主權。這樣，在政府和非政府組織缺位的情況下，由於缺少合法表達共同利益的途徑，農民工很難形成一股力量影響進城務工人員社會保護政策的制定，不僅使政府在進行決策的過程中無法獲知充分的經濟信息，而且自身也被動淪為政策執行的接受者。在地方與中央、地方與地方間的博弈過程中，農民工群體不得不讓渡自身的話語主動權而受社會強勢階層的支配，成為利益博弈的犧牲品。
實施現狀
2010年1月1日開始實施的《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》規定，包括農民工在內的參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，其基本養老保險關係可在跨省就業時隨同轉移；同時規定，未達到待遇領取年齡前，不得終止基本養老保險關係並辦理退保手續。同年10月28日，第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了《社會保險法》，並於2011年7月1日起實施。
然而，新政並未達到有效解決農民工參保率低、退保率高的預期，意想不到的是，卻引發了新一輪的退保熱潮。現行制度的問題主要表現為以下方面。
流程複雜
仔細研讀《社會保險法》法條不難發現，該法的宣示性條款過多，剛性權利義務條款不足。設定的五項社會保險項目，未有一項確定保險費徵收的地域範圍，未有一種社會保險項目確定勞動者遇到職業風險後主張自身權利的機構或對象。尤其涉及諸多需要法律明確相關制度的核心問題時，往往為“由國務院另行規定”或“由省、自治區、直轄市人民政府決定”，這便加大了執法的不確定性，降低了實施中的可操作性，提高了尋租費用和執行成本。
而《暫行辦法》中，城鄉養老保險相互銜接的政策不夠明朗、單位欠繳保費需由個人墊付後方能續保，以及轉移接續手續繁瑣、效率低等弊端造成轉移接續困難的許多因素仍未解決。
不得退保
《暫行辦法》對於農民工“不得退保”一刀切的政策雖然是為外來打工者提供老有所依的生活保障，但由於中國農民工群體的複雜性和特殊性，該規定仍存在商榷之處。首先該政策不僅意味著農民工不能退保，而且在達到國家法定退休年齡前還要一直繳費。農民工工作很不穩定，隨時面臨因失業而中斷經濟來源的風險。這種情況下繼續繳費，給他們帶來了很大的經濟負擔。另外，目前養老保險在城鎮與農村之間的銜接尚未實現，使得領取退休金這一長遠利益變的遙不可及，影響參保者的積極性。
力度不夠
對現有政策的了解度是影響農民工是否“退保”的重要原因。文化水平不高的農民工要在《暫行辦法》從頒布到實施短短的幾天時間內深入了解有關制度內容確實存在很大難度。正是農民工對養老保險轉移接續的新規定缺乏了解，對“轉保”流程過於複雜的擔憂，才導致突擊退保問題的出現。
保險制度
目標模式
2006年10月11日黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出：在2020年建成社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業相連線的覆蓋城鄉居民的社會保障體系目標。黨中央和國務院己經勾畫出了我國未來社會保障制度的框架：覆蓋全體公民，為全體社會成員提供基本生活保障；以一元社會保障制度取代二元社會保障制度，我國社會保障體系終將實現城鄉對接。
然而，建立和完善農村社會保障制度與城鎮社會保障制度接軌是一項長期的任務和系統的工程。農民工是一個介於農民和市民之間的邊緣性群體，且數量不斷增加。所以，有必要以為農民工建立社會保險為突破口，推進農村社會保障制度的普遍建立，為城鄉社會保障制度的逐項接軌準備條件。
制度定位
現存的二元社會保障模式決定了農村社會保障與城市社會保障之間存在較大差別。任何制度的變遷都有一個漸進的過程，這種差別是在漫長的過程中形成，也不可能在短時期內消除，我國雖已發展到工業化中期，但還不完全具備社會保障的二元結構向更高水平的一元結構過渡的條件。因此，當前農民工養老保險制度的供給，應充分考慮農民工的制度需求，符合三個原則：低費率、廣覆蓋、可轉移。正如“農民工”作為我國社會經濟轉型時期的特殊概念，終將隨著城鎮化和社會經濟發展進程或轉入城鎮就業或返回農村消失一樣，本文涉及的農民工養老保險制度，定位為過渡性基本養老保險制度，即既需考慮當前實際，又要考慮未來可實現與城鎮或農村養老保險制度的對接。
法制建設
正如清華大學鄭尚元教授所言：“社會主義法制是一項長期的社會建設工程與法制工程”，從我國老齡化趨勢看，今後社會保險基金支付與財政轉移支付的第一大項仍為養老保險基金支付。因此，作為對社會影響最大的社會保險項目，養老保險立法應當優先考慮。雖然2010年出台的《社會保險法》第95條規定：“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險”，農民工的社會權益得到了基本法的確認，但對養老保險等險種的加入並無強制性的規定。因而，應加強國家與地方層面法制建設，清理和統一現有法規、規章和規範性檔案，制定專門法律，並將社會保障條約轉化為國內法予以實施，構建全面統一的養老保險轉移接續體系，保護農民工的特殊利益。
統一管理
養老保險關係異地無法轉移接續是農民工退保的最重要原因，因此，農民工社會養老保險應儘快實現全國統籌，把農民工納入社會保險制度體系之中，是順利完成城鄉社會保障制度接軌的突破口。從長遠看，只有提高社會保險統籌層次，實現制度運行的統一和基金更大範圍內統籌，才是解決問題的根本出路。
分類保障
農民工“亦工亦農、非工非農”，是一個異質性群體，分化程度較高，因此對他們的社會保障要因人而異，不能一刀切。一部分農民工常年在城市生活並且收入穩定，已放棄返鄉打算，除了戶籍之外和城市居民已無差異，對他們要建立接近城市水平的社會保障制度，保險費的交納辦法可以視同於城鎮職工；一部分農民工是利用農閒進城的季節性農民工，可將其納入農村社會保障制度內；最後一部分是占農民工大多數的城市打工者，他們常年流動性的在城市打工，若干年後還要返鄉養老，對這類人應採取較為靈活的政策，可以適當降低農民工參與養老保險的門檻，提高參保積極性。具體制度設計方面，可制定一個繳費群體條件，設計不同檔次的繳費基數和繳費比率，供農民工自願選擇。
