開展集體林權制度改革，是深化農村改革的重要組成部分，對於促進森林資源有序流轉，將潛在的資源優勢轉變為經濟優勢，增加林農收入，促進農村經濟多元化，實現林業可持續發展具有重要作用；對於解決林業產權制度中存在的歸屬不清、權責不明、利益分配不合理、經營機制不靈活、產權流轉不規範等制約林業發展和林農增收的問題具有重要作用；對於增強林業發展活力，加快實現林業跨越式發展，推進社會主義新農村建設，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。全市各級政府、各工作部門要站在戰略和全局的高度，充分認識集體林權制度改革的重要性和緊迫性，增強責任感和緊迫感，切實做好集體林權制度改革工作。
二、集體林權制度改革的指導思想、基本原則和總體思路
指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹科學發展觀，把握確保農民得實惠，確保生態受保護的基本準則，圍繞“環境立市”戰略和全面建設小康社會目標，堅持生態優先、以人為本，以保護森林資源和增加農民收入為出發點，以依法治林為保障，明晰集體山林權屬，規範森林資源流轉，促進林業生產要素的合理流動和森林資源的最佳化配置，充分調動廣大民眾和其他林業經營者造林育林護林的積極性，建立起投資者、經營者、管理者之間多元化的責、權、利相統一的林業經營管理新機制和適應社會主義市場經濟體制要求的現代林業產權制度，促進全市經濟、社會全面、協調、可持續發展。
基本原則：一是堅持生態優先的原則。在保護好森林資源的前提下，積極發展林業產業，提高森林的經濟效益、生態效益、社會效益。二是堅持依法治林的原則。依法依規進一步明晰林地使用權和林木所有權，規範森林資源流轉，嚴厲查處破壞森林資源的行為，確保森林資源安全。三是堅持利益兼顧的原則。正確處理集體和個人利益分配關係，放活經營權，落實處置權，確保收益權，保障所有者、經營者、管理者的合法權益。四是堅持以人為本的原則。充分尊重民眾的意願，因地制宜選擇適宜的改革形式和方法，切實做到集體林權制度改革全過程公開、公平、公正，保證民眾的知情權、參與權、決策權和監督權。五是堅持政策穩定連續的原則。對林業“三定”以來已依法明確的林地使用權、林木所有權和經營權，民眾滿意的，應當予以維護，不得重新分配或藉機無償平調。六是堅持實行林業分類經營管理的原則。對公益林和商品林採取不同的管理方式和經營採伐政策，既保證經營者獲得收益又確保林業的可持續發展。七是堅持有序推進的原則。採取先試點後推進，先易後難的方式，穩步推進，防止盲目求快，因追求進度而影響質量。
總體思路：在尊重歷史，保持改革連續性的前提下，全面實施“確權、明責、得利”的改革思路。“確權”。主要是通過明晰林地、林木的所有權，進一步確定經營主體，明確林地或林木的所有者、經營者，明確林地或林木的股權分配，真正落實林農的經營權、處置權、收益權，實現還山還林還利於民。“明責”。主要是指山林權屬明晰，經營主體到位，管護責任落實到經營主體，並與其經濟利益直接掛鈎，進一步調動林農在森林資源培育和保護上的積極性，實現合理、科學、規範的林業生產經營。“得利”。主要是指林農不僅可以通過經營山林得利，還可以通過山林流轉得利，在林地所有權性質、林地用途不變的前提下，按照“依法、自願、有償、規範”的原則，林農通過林木所有權、林地使用權流轉獲利，真正找到解決林農增收致富的途徑，實現靠山吃山、吃山養山、發展林業奔小康。
三、集體林權制度改革的總體目標和範圍
總體目標：從2006年12月起到2009年，通過3年時間，完成全市集體林權制度改革任務，建立起“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規範有序”的集體林業產權制度。實現“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”。具體分兩步實施：第一步，2006年12月至2007年11月，開展集體林權制度改革試點工作。白雲區作為試點縣開展並完成集體林權制度改革試點工作，探索方法，積累經驗。與此同時，其餘各區、市、縣要提前開展集體林權制度改革的準備工作，立即成立以黨政“一把手”為組長的領導小組，並選擇有條件的鄉（鎮）或村為單位進行小範圍試點，為林改工作全面鋪開打牢基礎。第二步，2007年12月至2009年11月，全面推開全市集體林權制度改革工作。在認真總結試點縣工作成效、經驗的基礎上，在全市全面開展並完成集體林權制度改革。
改革範圍：改革範圍主要是尚未落實經營主體的集體商品林及其林地和縣級以上人民政府規劃為商品林區的集體所有的宜林荒山荒地。對抵押權未解除、權屬有爭議的林地、林木，在有關問題未得到有效解決前，暫不納入改革範圍。但要以改革為契機，加大對權屬爭議的調解，解決爭議問題。國有林、公益林不屬於改革範圍，對縣級以上人民政府區劃界定的公益林，要落實經營管護責任制。
四、全面推進林權制度改革的內容
（一）明晰產權
林業產權的範圍是森林、林木的所有權或使用權和林地的使用權，不包括林地的所有權。明晰集體林的產權，落實林權主要採取以下形式。
1．對集體統一經營的商品林或縣級以上人民政府規劃為商品林區的宜林荒山荒地，根據民眾意願，採取多種形式的經營方式。
（1）產權到戶，家庭經營或聯戶經營。可按人均山林面積計算，以戶為單位承包經營，或者自願組合聯戶經營。
（2）“分股不分山，分利不分林”。對集體統一經營且民眾滿意的山林，依照《中華人民共和國農村土地承包法》的規定經本集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或村民代表大會三分之二以上村民代表同意，可以實行集體統一經營。但要將現有林地、林木折股均等分配給集體內部成員，明確經營主體，財務單獨核算，收益的70%以上按股分配。
（3）其他承包經營。對不宜採取家庭承包方式的宜林荒山荒地，通過招標、拍賣等方式，本著先內後外的原則，依法承包給本集體內部成員或其他社會經營主體，也可以將宜林荒山荒地承包經營權折股分配給本集體內部成員，再實行承包經營或股份合作經營。不管以那種方式承包經營，都必須簽訂法定林地承包契約。
2．穩定自留山政策。已劃定的自留山由農戶長期無償使用，不得強行收回。自留山上的林木除劃定時另有約定的外，一律歸農戶所有，不得隨意收回、調整。
3．完善責任山政策。分包到戶的責任山，要保持承包關係穩定。上一輪承包到期後，原承包契約基本合理且執行較好的，可直接續包；對契約不合法的，要依法糾正，重新簽訂承包契約；面積、四至不清楚的，在進一步明晰產權的基礎上，完善承包契約；農戶不願意繼續承包的，在對原契約約定的權責和義務清理後，可交回集體經濟組織另行處理。
自留山、責任山已“兩山並一山”的，應予穩定；自留山、責任山被集體以行政手段收歸統一經營，大部分民眾強烈要求歸還的，應當歸還農戶經營。
4．穩妥處理已經流轉的集體山林和個人承包管理的山林。對已經流轉的，凡程式合法手續完備的，要維護其山林權屬；民眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則，妥善處理。集體山林流轉收益70%以上應平均分配給本集體經濟組織內部成員。
無論採取何種形式，都要依照《中華人民共和國農村土地承包法》召開村民會議或村民代表會議，經本集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或村民代表大會三分之二以上村民代表同意，並依法完善或補簽林地承包（流轉）契約，發（換）全國統一式樣的林權證。
（二）放活經營
各區、市、縣對商品林、公益林區劃要進行嚴格的界定，並落實到山頭地塊，繪圖造冊。對人工商品林的管理，要依法放開搞活，鼓勵開展綜合利用。劃為公益林的，要與農戶簽訂管護契約，實施嚴格的保護措施，在保證生態功能的前提下，允許合理開發公益林林地資源，發展林地經濟。公益林經過批准，在合理選擇採伐方式和控制採伐強度的前提下，可按有關規定和技術規程開展撫育間伐、更新採伐、低效林改造。對公益林區的森林防火、病蟲害防治和優良種苗開發推廣等公益性建設，各級政府都要安排專項經費給予大力扶持。
（三）規範收費
根據《貴州省人民政府關於開展深化集體林權制度改革工作的意見》（黔府發〔2006 〕42號）檔案精神，嚴格執行省規定的林業行政事業性收費項目，不得擅自增加或擴大。
1．收費項目。主要包括森林植被恢復費、育林基金（含維簡費）、陸生野生動物資源管理費、林木種子生產許可證工本費、林木種子經營許可證工本費、林權證工本費、木材經營加工許可證工本費、森林植物檢疫費、植物新品種權費。
2．改革育林基金徵收、管理和使用辦法，徵收的育林基金要逐步返還給林業生產經營者用於發展林業。
3．對涉及林業生產經營者負擔的各種收費項目進行全面清理整頓，向社會公布現行涉及到林業生產經營者的所有收費項目、標準和收取辦法。取消市、區（市、縣）、鄉（鎮）、村（組）自行出台的所有木竹收費項目。要建立健全信訪舉報、檢查監督、案件查處等各項工作制度，嚴肅查處各種亂收費和加重林業生產經營者負擔的行為。
（四）規範流轉
按照林地所有權和使用權分離的原則，在集體林地所有權性質、林地用途不變的前提下，鼓勵“依法、自願、有償、規範”流轉林地使用權和林木所有權，引導林業生產要素的合理流動和森林資源的最佳化配置。
集體山林的流轉必須符合以下前置條件：有利於保護、培育和合理利用森林資源；有利於保護和改善生態環境；自願、自主、平等、合法；不得改變林地的屬性；不得損害國家、集體和社會公共利益；國家重點公益林、自然保護區的核心區以及森林、林木、林地權屬有爭議的不得流轉；受讓方採伐林木必須按照《中華人民共和國森林法》等法律法規的規定執行。
集體山林的流轉，應依照《中華人民共和國農村土地承包法》的規定經本集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或村民代表大會三分之二以上村民代表同意，並由縣級林業主管部門憑流轉協定辦理變更手續。
各區、市、縣人民政府和林業主管部門要完善流轉體系，做好流轉服務工作。條件成熟的可以組建林業產權市場，為有流轉需要的各種主體搭建交易平台，提供政策諮詢、林權變更登記、信息發布和資產評估等服務。集體所有的森林資源流轉，必須進行森林資源資產評估，在國家森林資源資產評估管理的具體辦法尚未出台前，暫由各級林業調查規劃院承擔資源評估工作。
五、集體林權制度改革的工作步驟、配套政策和保障措施
（一）工作步驟
第一階段是宣傳發動，開展培訓。要通過各種形式，廣泛、深入宣傳開展深化集體林權制度改革的目的、意義、做法以及有關法律、法規、政策規定，使廣大民眾理解改革、支持改革、參與改革。通過培訓使參與改革的有關人員掌握工作方法、要求，在改革中正確運用。
第二階段是調查摸底，制定方案。各區、市、縣人民政府要組織力量，對轄區內的森林資源、林地林木權屬、林業稅費徵收、林業經營管理現狀等基本情況進行調查摸底，在此基礎上，結合本區、市、縣的實際，制定改革實施方案，報市人民政府批准，同時報省林改辦備案。各鄉（鎮）、村（組）的改革方案根據已批准的區、市、縣改革方案制定並逐級報批備案。各村（組）的改革方案，必須廣泛聽取村民意見，必須依照《中華人民共和國農村土地承包法》的規定經集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或村民代表大會三分之二以上村民代表同意。
第三階段是組織實施，確權發證。改革要嚴格按照法定程式規範操作，林地使用權、林木所有權和使用權落實後，要依法完善有關契約，及時發（換）林權證。建立健全縣、鄉、村林權制度改革檔案。
第四階段是檢查驗收，總結完善。加強對改革實施情況的跟蹤調查，及時解決改革過程中出現的新情況、新問題。要根據省制定的標準進行驗收，對驗收中發現的問題，要認真進行整改和完善。要重視改革的理論研究和實踐經驗的總結，不斷鞏固改革成果。
（二）配套政策和保障措施
1．林木採伐實行五年限額總量控制，經省林業廳批准，一般人工用材林上年度採伐限額有節餘的，可將節餘的限額結轉下年度使用；工業原料林採伐限額有節餘的，可將節餘的限額結轉以後各年度使用。木竹採伐指標分配實行公示制，林木採伐許可證由林木所有者直接申請。
2．實行木材產銷見面。木材流通要以市場為導向，排除各種形式的行政干擾，取消中間環節，禁止劃片區確定收購商，禁止行業壟斷和地區封鎖，確保民眾和其他林木經營主體依法生產的商品材直接與客商見面。集體所有成片採伐的商品木材，應當實行招投標制，公開競價拍賣。林業部門要及時提供市場信息、木材檢驗、資源評估等方面的服務，維護木材生產者的合法權益。
3．強化林權證的法律地位。林權證是確認森林、林木和林地所有權或者使用權的法律憑證，也是林地使用權和林木所有權及使用權流轉經營的法律依據。必須憑林權證申辦林木採伐證。可以憑林權證抵押、擔保、貸款。
4．進一步穩定和加強林業管理隊伍建設。深化集體林權制度改革，對林業管理提出了新的更高的要求，各區、市、縣人民政府和有關部門要根據改革發展的需要，進一步穩定和加強林業管理隊伍建設。對基層林業工作站、木材檢查站、森林公安派出所等執法單位，要妥善解決人員編制，人員工資和工作經費納入同級財政預算給予保障，以保證其依法履行職責，公開、公平、公正執法。
5．創新森林資源保護體系。嚴格執行森林資源保護的法律法規及各項規章制度，鼓勵各地制定村規民約，提高農民的自律意識和自我管理水平。對已建立起來的行之有效的保護體系，繼續鞏固和完善。引導農民自願成立防止森林火災、防止亂砍濫伐、防治病蟲害的聯防組織。各級林業部門要加強指導，提供信息和技術服務。
6．加大執法力度。要嚴厲查處借林改之機亂砍濫伐等破壞森林資源的行為。對權屬有爭議的林地，在爭議未解決之前，任何一方都不得進入爭議林地從事除森林放火、森林病蟲害防治以外的其他林事活動。堅持採伐限額管理制度，堅持林木憑證採伐、憑證運輸、憑證經營加工制度。對採挖胸徑5厘米以上活體樹木以及古樹、名木、樹蔸，應當依法辦理審批手續。
六、全面推進集體林權制度改革的工作要求
（一）建立機構，加強組織領導
集體林權制度改革是當前農村工作和林業工作的一項極為重要的任務，涉及面廣，政策性、技術性強，工作量大。各區、市、縣人民政府和各級有關部門要高度重視，要建立起“市督促指導，區、市、縣直接領導，鄉鎮組織實施，村具體操作，部門搞好服務”的工作機制。市已成立由副市長帥文為組長的集體林權制度改革領導小組，林改工作機構設在貴陽市林業綠化局。各區、市、縣及鄉（鎮）要成立以“一把手”負總責的集體林權制度改革工作領導小組，主要領導作為第一責任人親自抓，分管領導為主要責任人具體抓，切實加強領導，認真貫徹落實。要把集體集體林權制度改革列入政府重要議事日程，加強組織協調，及時處理改革過程中出現的重大問題。要建立專門的林改工作機構，並抽調政治素質好、政策水平高、業務技術精、工作能力強的專職人員組建強有力的工作班子，細劃改革工作組、信息收集組、督查指導組等分支機構，明確分工和職責，落實集體林權制度改革的各項工作。同時各鄉（鎮）選拔一批能吃苦、文化較高、政治過硬、業務能力和責任心強的人員，進村入戶加強指導，做好服務，推進集體林權制度改革工作。
（二）各盡其責，加強部門協作
集體林權制度改革涉及千家萬戶，牽動社會的方方面面，在改革的各個階段，各區、市、縣人民政府和市直有關部門要根據集體林權制度改革領導小組的安排部署，明確各自職責，分工協作，在市政府的統一領導下，認真貫徹執行集體林權制度改革的各項政策，切實做好宣傳發動，調查摸底，確權發證，稅費清理，組織實施，調處糾紛，督導檢查，總結驗收、檔案管理等各項工作，全力推進全市集體林權制度改革工作的順利實施。各級林業部門要切實當好政府的參謀和助手，搞好集體林權制度改革業務技術指導工作。
（三）強化管理，確保森林資源安全
開展集體林權制度改革，要進一步強化森林資源保護和管理。對改革中出現的亂砍濫伐林木、亂占濫征林地的行為，要嚴厲打擊，決不姑息。要從思想上高度重視，加強防範，在改革過程中要妥善處理涉及到農民利益的問題，避免引發破壞森林資源的行為。要堅持林木憑證採伐、憑證運輸、憑證經營加工制度，探索林業綜合行政執法改革，整合執法力量，組建相對獨立的、集中統一的林業綜合行政執法機構，由分散執法向集中執法轉變，規範執法程式，落實執法責任，為林改工作提供保障。在山林權屬糾紛多發地區，要抓緊對山林糾紛的調處，消除不穩定因素，建立重大事件應急處理機制，確保一有苗頭在第一時間得到及時處理。
為防止出現亂砍濫伐林木、亂占濫征林地等破壞森林資源的行為，在集體林權制度改革過程中，停止一切形式的森林、林木、林地流轉，待改革完成並驗收合格後，才能進行流轉。
（四）轉變職能，做好服務工作
開展集體林權制度改革工作，林業部門管理和服務的對象更多，內容更廣，難度加大。為適應這一變化，各級林業部門要切實轉變職能，提高依法行政能力和服務水平。林業部門要把工作重心轉移到巨觀指導，行政執法、公共服務上來，創建公開透明的管理體系，要在管好森林資源、搞好政策引導、保護林農權益、提供技術服務上下功夫，做好森林防火、森林病蟲害防治、造林規劃設計、林權登記等指導工作，為集體林權制度改革提供全方位、高質量的服務。
（五）落實經費，確保林改順利開展
集體林權制度改革工作任務重、時間緊、涉及面廣，需大量人力、物力和足夠財力作保障。林改工作經費由市及區、市、縣兩級財政共同承擔（以區、市、縣為主），並納入年度財政預算，必須落實到位，確保林權制度改革工作順利開展。對基層林業工作站、木材檢查站、森林公安派出所等執法單位，人員工資和工作經費納入同級財政預算給予保障，以保證其依法履行職責，公開、公平、公正執法。
（六）做好督查，強化目標管理
各級政府要將集體林權制度改革納入政府綜合目標考核，簽訂目標責任書。加強對林改工作實施情況的督促檢查，及時解決改革過程中出現的新情況、新問題。在集體林權制度改革過程中，開展定期或不定期督促、檢查，及時通報督查結果，對未按照有關目標責任要求完成任務的給予通報批評，對造成不良後果的責任單位、責任人，要追究其行政責任，構成犯罪的，追究其刑事責任。
二○○七年七月三日
