廣東省佛山市南海區是一個充滿創新活力的地方，改革開放20多年中，以“敢為天下先”的創新思想走在改革開放的前列。2004年，南海人大膽改革傳統財政預算分配製度，全面推行項目績效預算，開創了全國財政預算分配製度改革的先河。在四年的實踐探索中，南海區財政局不斷設計和完善績效預算流程，制定和深化評審指標體系，加強對申報項目的績效評審，從制度層面緩解“收”與“支”的矛盾，提高政府資金效能。
困境求索 績效預算適時登場
傳統的財政預算分配製度是在計畫經濟體制基礎上建立起來的，在當前市場經濟日益成熟的條件下，其制度缺陷表現得越來越明顯。一是財政資金分配科學依據不足。傳統的財政資金分配程式是單位報項目，財政部門對項目進行審核調整，再由政府部門審批後，財政下撥資金。在這些環節中都存在著博弈和潛規則，這種財政資金分配的不科學帶來了政府決策的不科學，直接導致政府資源的浪費。二是財政工作重點不夠突出。財政部門把大量的時間和精力花在搞收入、搞分配上，忽視了對支出的管理，最終陷入收入增加了、支出膨脹了、分配卻難做、管理變混亂的惡性循環中。三是項目預算管理不規範，資金使用效益不高。對於資金使用單位來說，單位在預算立項時，瞄準的是爭取財政資金，對立項的可行性缺乏論證，導致某些項目的綜合效益不高，中途擱置或者中途轉變用途，缺乏財政資金使用的自我約束機制，增加了反腐倡廉難度。
與全國其他許多地方一樣，南海在進入21世紀後，經濟一直處於高速增長的態勢，財政收入的“雪球”也隨之越滾越大。但這種以投資為動力的經濟成長機制，使得社會各界對財政資金的需求越來越大，財政資金再多也趕不上需求的增長。面對“入不敷出”的財政壓力，實行績效預算制度成了最優選擇。
再造流程 實現“制度分錢”
績效預算是對傳統財政分配製度的革命性變革，具體體現為財政資金分配流程的再造。南海區的績效預算以結果為導向，在財政資金的分配和使用上充分考慮績效的原則，從而有效地降低政府提供公共品的成本，提高了財政支出的效率。其實踐的具體程式為：
單位申報項目績效預算→專家評審確定項目資金額度和排序→財政部門制定具體預算→政府部門批准→財政資金下撥→財政資金使用（績效事中評價）→項目績效評價→結果反饋→下年度預算分配依據。
績效預算使財政資金分配依據從虛化的人為主觀臆斷落實到“績效”這個實點，實現了由“人為分錢”到“制度分錢”的根本性轉變，理順了政府職能部門和財政部門的關係，緩解了部門間的矛盾，單位能否爭取到資金，不在於領導個人，而在於項目本身的績效性。
在此流程基礎上，南海區財政局將所有評價項目分為大額專項類、信息化類、基建工程類和設備購置及修繕類四大類，三年三大步，評審範圍從單類支出擴展到覆蓋全部財政專項資金，評審程度和評審指標體系規範性和科學性實現了全面提升。
（一）以信息化專項資金為試點，不斷擴大參評項目和金額。作為全國信息化建設示範城市，南海擁有較好的信息化基礎。因此，從改革初期就以信息化專項資金為突破口，不斷擴大評價項目範圍。凡是申報金額在50萬元以上（含50萬元）的信息化項目和在100萬元或以上的專項支出項目都納入績效預算評審範圍。目前，南海績效預算已經覆蓋了除人員經費、公用經費以外的全部財政專項資金。
（二）改進評價指標體系。在績效預算指標體系中，將原有的“基本指標”和“績效指標”逐步改進完善，分別設計了政策性指標體系和技術性指標體系，對項目的政策合規性和技術合理性進行評價，更加重視績效。政策性指標體系主要包括項目合規性及必要性、項目合理性及可行性、項目績效目標、項目實施的制度保障、以往年度績效評價結果和申報材料質量六大類，每類又根據項目實際分別設計了具體指標。其中，在對績效的考察方面，新增設了“上年度績效評價結果”指標，將上年度本單位相關項目的績效評價結果也作為評價的重要衡量要素。技術性指標體系是對項目技術績效進行評價。在很多項目中，申報資金額度是否合理，需要專業技術指標的支撐。按照四大類評價項目特點分別設計的技術指標，主要包括申報材料真實性、項目技術可行性、項目可操作性三大類，每類又根據項目實際技術情況設計了具體指標。
（三）實行績效預算信息化。南海區財政局已基本實現部門預算編制信息化，在績效預算評審中，單位申報項目績效預算、業務科審核、專家評審等也引入信息化管理，一方面提高單位填報的效率，節省人力、物力、財力，另一方面網上評審能夠讓專家更充分地看預算單位的申報材料，方便靈活安排時間，不必將所有專家集中。
（四）完善專家評審會制度。以“項目立項、項目資金額度計算、項目排序”三大評審目標為導向，將評審專家分為技術專家和政策專家兩大類，評審流程進一步完善為技術評審和政策評審兩大步驟。技術評審主要是專家從技術可行性、可操作性進行評價，形成具體的項目技術評審意見，對技術不可行的項目將取消立項，並就同意技術立項的項目提出具體資金額度和計算依據。政策評審主要是按政策指標對建議技術立項項目進行打分和排序。
（五）全面推進事後績效評價。事後績效評價主要評價兩方面的內容，一是自評報告質量，二是項目資金使用效益和資金管理水平。自評報告質量反映了項目單位對自評工作的重視程度；資金使用效益和資金管理水平則反映了資金預期目標是否達到要求。事後評價要求評審專家給出評價意見書，並反饋項目單位，用於改進工作，提高資金管理和使用水平，進而達到整體上推進政府效能的目的。
（六）加大專業人員培訓，提高申報材料質量。對申報單位相關人員定期組織培訓，為確保申報材料的填寫質量做好充分的準備工作。嚴格控制項目單位申報質量，申報單位必須自行提出項目完成後將達到的績效目標，對於提不出績效目標的，或者績效目標空泛而無法測量的項目，將實行淘汰。申報材料中還必須包括項目可行性研究方案，通過可行性研究方案促使預算單位規範做事，加強自我約束，樹立“會做事、做好事才能要到資金”的觀念。
科學實踐 績效預算影響深遠
南海區通過績效預算，最佳化了財政支出結構，提高了財政資金的使用效益，促使財政管理水平全面提升和政府職能的轉變，推進了公共財政政策決策機制創新。
（一）實現財政支出結構最佳化。南海實行績效預算後，切實做到了關係民生的重大事情和綜合績效好的項目能夠得以優先考慮，加上支出後的績效評價，從制度上保證了財政資金分配的科學性。
（二）有效緩解財政支出壓力。通過強化財政資金使用績效，有效遏制了預算單位日益膨脹的資金需求。例如，2003年南海區各預算單位申報預算總額69億元，但南海區財政當年的實際可支配的財力約44億元，資金缺口達25億元。推行績效預算後，2007年度預算共申報項目286個，資金合計34億元，專家評審同意安排項目126個，金額12億元，砍掉項目160個，削減預算22億元。
（三）實現財政資金管理水平跨越式發展。由於分配程式嚴格，引入專家決策機制，財政資金分配不再以博弈結果為依據，實現了政府“錢櫃”透明化，公眾對政府如何花錢、花錢的效果如何擁有更多知情權。績效預算和事後績效評價的推進，強化了財政資金事前、事中、事後的全過程監管，有效堵塞了財政資金的管理漏洞。
（四）促進預算單位建立用財的自我約束機制，強化了預算單位用財的績效理念，真正實現從源頭、制度上反腐倡廉。部門單位申請財政資金十分謹慎，不敢亂要錢，更不敢亂花錢，“績效觀念”取代了“要錢觀念”，工作重點由原來的要錢轉為用錢。通過財政綜合改革，也有效堵塞了各部門單位財政預算以外的資金來源渠道，實現在源頭上、以制度的手段防止腐敗。
（五）促進政府職能和行政方式轉型，為效能政府建設奠定堅實基礎。績效預算打破了傳統意義上財政資金使用僅由財政部門負責的觀念，促進了各部門“責任政府”理念的確立、職能的轉變和行政效率的提高。南海區出台了首問負責制、限時辦結制、責任追究制等各項行政管理制度；針對行政機關存在的“中間環節辦事難”問題，切實做到限時審批，責任到人。
（六）推進了公共財政政策決策機制創新。績效預算是實現財政政策決策科學化、機制化的有效手段，是公共財政政策決策機制的創新。科研部門的參與，科學的流程設計是績效預算成功的基礎，有助於實現“科學理財、專家理財”的目的，是財政分配科學化、民主化的前提和條件。監督權的套用使得專家評審過程被有效的控制和監督，進一步提高了財政決策的透明度。
成功實施 兩點體會可資借鑑
南海區的績效預算工作從開展以來，每年邁出一大步，實現了從無到有、從單一到全面、從簡單到詳盡，逐步走向科學化、常規化、制度化。從南海的經驗來看，作為一項系統工程，績效預算的成功實施離不開政府和社會各界的高度重視和大力支持，其中，藉助外腦、引進諮詢專家的模式是南海績效預算取得成效的重要保障。聘請廣東省財政科研所承擔其績效預算策劃及執行評審工作，南海區財政局自身不參與評審，為保持評審工作的公正性和公平性提供了前提，更有利於回應項目評價結果較差單位的不滿和質疑，體現了公共財政科學決策機制的創新。把決策權交給專家，政策專家和技術專家兩方面的有機結合實現了由領導個人“拍腦袋”決策，到專家集體決策的轉變，全面提升了預算安排的科學性、客觀性、合理性。
由於績效預算是一項全新的工作，改革的過程會觸及一些預算申報單位的既得利益，阻力可想而知。南海區從本地情況出發，選擇技術含量較高的信息化項目入手，不斷改進績效預算評審程式、注重為以後的工作開展預留空間，亦是其在績效預算能夠順利、持續推進的原因之一。
