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違規建造樓堂館所將被追責——“豪華辦公樓”亂象有望戴上制度“緊箍咒”
國務院法制辦日前就黨政機關樓堂館所建設管理條例向公眾徵求意見，引發各界關注。專家指出，該徵求意見稿的出台意味著2013年以來中央對黨政機關樓堂館所的“限令”將走向常態化、法制化，黨政機關“豪華辦公樓”等老大難問題有望戴上制度“緊箍咒”。
其他資料
地方政府建豪華辦公樓資金來源多數違規
有專家表示“地方政府建豪華辦公樓的資金來源多數違規”，這一說法引起廣泛關注。地方政府興建豪華辦公樓的新聞多次被報導，這種現象難以得到根本遏制。有網站製作了“各地豪華辦公樓排行榜”，有網友發起“隨手拍各地政府辦公大樓”活動，“政府何時不再建豪華辦公樓”甚至成為新聞報導的標題，反映了解決這一問題的難度。
”中央財經大學財經研究院院長、政府預算研究中心主任王雍君對中國青年報記者表示：“隨著經濟發展、財政收入增加，以豪華辦公樓為代表的浪費性支出行為和炫耀性工程也隨之增加。”
王雍君認為，之所以屢屢出現超出政府實際需要的辦公樓，根源在於政府的公共財政支出存在相當大的管理漏洞。
國務院總理李克強在十二屆全國人大一次會議閉幕會後的記者會上表示，本屆政府任期內，政府性的樓堂館所一律不得新建；財政供養的人員只減不增；公費接待、公費出國、公費購車只減不增。這三條中央政府要帶頭做起，一級做給一級看。
王雍君認為，這次表態切中要害，直指我國財政管理的軟肋。他分析，中央下決心控制行政支出成本的背景是，去年以來，我國財政收入增幅放緩，財政支出增長仍未相應調整，矛盾因此突出了。
王雍君表示，我國行政支出的控制機制相對薄弱，應該著手建立健全行政支出標準定額體系，標準要合理，要考慮地區差異，每年要適當調整。最重要的是，要有監督機制，要與問責制結合起來，這是當務之急。
根據我國現行預算法，地方政府支出的資金除了預算內資金，還包括一部分預算外資金，預算內資金主要有兩個來源：一是地方自收自支的財政資金；二是地方和中央共享的財政收入資金。
財稅法學界較為一致的觀點是，各級地方政府的預算外收入來源很多，總量相當可觀，但一直缺少統一、權威的統計分類標準，很難有精準的統計數據。
王雍君表示，地方政府的預算外收入主要包括土地出讓金，各種罰沒款，土地、礦產資源、固定資產的出租、出售收入等，“我國幾乎每個政府部門都有行政事業性收費項目，這是一筆非常龐大的政府預算外收入，另外，就是按照一定比例留成的一些罰沒收入，比如交通罰款。”
除了這些，還有很大一部分預算外資金來源於地方政府借款。
記者注意到，依據現行預算法，我國預算內資金的使用是要列入預算支出的，由地方財政部門編制，而且經過同級人大批准，使用這部分資金是合法的。預算外收入也應納入預算管理體系，使用這部分資金同樣應該接受同級人大和審計部門的監督，但是中國還沒有完全做到。
早在2006年出台的《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》中，就已經明確“國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行‘收支兩條線’管理”。但在地方具體執行過程中，一直存在土地出讓金未全額納入預算管理的問題。國家審計署發布的2009年至2010年土地管理及土地資金審計結果顯示，11個市縣總計97.19億元土地出讓收入未納入政府基金預算管理。
2010年6月，財政部印發《關於將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，規定自2011年1月1日起，中央各部門各單位的全部預算外收入納入預算管理，收入全額上繳國庫，支出通過公共財政預算或政府性基金預算安排，地方各級財政部門要按照國務院規定，自2011年1月1日起將全部預算外收支納入預算管理。相應修訂《政府收支分類科目》，取消全部預算外收支科目。
2012年3月，財政部宣布，2011年中央約60億元、地方約2500億元原來按照預算外資金管理的收入，已全部納入預算管理。
“不能說政府興建豪華辦公樓的資金來源都是預算外資金，但是由於預算外資金相對於預算內資金在使用用途上的多樣性和使用方式上的靈活性，地方政府一般都會在預算外資金上下功夫。”王雍君表示。
中國在預算管理方面的軟肋是大量的公款和預算活動沒有遵循標準的預算程式，是在預算外運作的，沒有進入申報、審查、批准、執行、控制、評估和審計這個完整的預算程式，所以造成這些資金處在國家立法機關和審計機關的監管視線之外，監督和審計很難有效發揮作用，權力尋租空間較大，也不利於政府問責。王雍君強調，沒有預算的全面性，就沒有預算的透明度，也不可能有有效的監管。
根據中國預算管理制度，政府對於預算內資金的支出分為基本支出和項目支出，基本支出屬於“養人”的費用，按照人頭支出，項目支出屬於“做事”的費用，包括會議費、培訓費、招待費等預算科目。
在王雍君看來，政府新建辦公大樓的支出很難藏在基本支出和項目支出里，但如果是對現有的辦公大樓進行翻新、重新裝修，比如增加一部豪華電梯，這筆支出在當前預算科目和分類系統中不能直接反映出來。
王雍君分析說，政府控制開支首先應該加強預算功能，如果預算控制不住，政府的支出就控制不住，“政府的預算程式發揮不了作用，其他的所有程式都不能發揮作用。”
在眾多財稅法學者看來，現行預算法沒有建立起完整的預算程式，難以控制政府“花錢的手”。
王雍君認為，預算法應當明確的原則是，預算程式的核心是代表公民的立法機關向政府提供預算授權；預算授權指在民主與法治社會裡，行政部門既不能從公民那裡拿走任何錢財，也不能實施任何支出，除非得到來自代表公民的立法機關的明確授權；預算授權是有效控制支出、防止濫用與挪用公款的前提和基礎。如果把預算授權程式確立起來，不經過標準預算程式，政府就得不到預算法定授權。
遏制“豪華辦公樓”等問題，除了用行政命令下猛藥，更要以長效機制建立良性循環。與此前的暫行條例和規範檔案相比，本次徵求意見稿從黨政機關樓堂館所建設的審批程式、資金來源、監管制度及法律責任等整體環節作出明確要求，讓條例可操作性和震懾力大大增強。
在審批程式上，舊版暫行條例沒有對項目審批作出程式性規定，而徵求意見稿則要求建設項目實行審批制，增加了項目建議書、可行性研究報告及初步設計制度等審批環節；在資金來源上，徵求意見稿指出，樓堂館所建設不得使用金融機構貸款，不得接受贊助，不得進行任何形式的融資、集資或者攤派，特別是不得以任何名義建設包括培訓中心在內的各類具有住宿、會議、餐飲等接待功能的設施或者場所，也不得安排財政性資金進行維修改造。
值得注意的是，徵求意見稿以專章形式詳細規定了樓堂館所建設中的監督管理和法律責任。對違反規定為項目辦理城鄉規劃、土地使用、環評審批、節能審查等手續的，違反規定安排和撥付財政性資金的，不具備開工條件的項目卻要求項目單位開工建設的，徵求意見稿明確指出，項目單位、項目管理單位有以上行為之一將通報批評；情節嚴重的暫停或者停止項目建設；已經建成的將騰退或者沒收、拍賣處理；直接負責主管人員和直接責任人員將視情節輕重依法給予處分，若構成犯罪將追究刑事責任。
徵求意見稿的另一大亮點是監督制度的確立。過去的暫行條例僅原則性規定各級審計、監察、銀行、計畫、統計部門，應當按照各自的職責對樓堂館所建設進行監督。中國人民大學社會學系教授周孝正對此表示，自我監督容易淪為形式，要規範樓堂館所的資金使用，必須要強化自上而下的監督，加大“違規成本”。
本次徵求意見稿不僅要求項目審批機關和項目單位加強內部監督，而且還要求國務院發展改革、監察、財政、國土、建設、審計等部門，各級地方人民政府及其有關部門依法監督檢查項目建設。徵求意見稿還特別規定，審批機關和項目單位應按照政府信息公開有關規定將項目情況進行公開，接受社會監督。
專家表示，樓堂館所奢靡之風的背後，是官員的特權意識作祟。辦公樓建得像皇宮，老百姓如何敢進？而工程建設領域頻發的腐敗案，更嚴重影響著黨政機關的社會公信力。在制度建立之後，還需以問責機制“釜底抽薪”，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究，這才能讓黨政機關樓堂館所建設真正走到陽光下來 。
貧困縣豪華辦公樓群是如何通過審批的
根據報導，建始縣絕對貧困人口達18.7萬，貧困率高達40%以上。當地被列入湖北省貧困地區兒童營養改善項目縣。一邊是國家大力扶持的貧困縣，一邊是政府部門可著勁兒建豪華辦公大樓，建始縣相關部門傷的已經不只是當地民眾的感情，更是每個關心幫助這個國家級貧困縣的人們的感情。
建始縣衛生監督局辦公大樓的審批面積為1800平方米，計畫投資280萬元，但建的是9000多平方米的豪華大樓。
建始縣在貧困民眾面前公然齊刷刷矗起10幢豪華辦公大樓，是公然與中央規定叫板。它耗費的不只是取之於民的財力物力，更是政府部門的權力公信。它讓當地民眾心酸，也令旁觀者心寒。因此，在處理這批豪華辦公樓群時，不能將工作停留在調整樓房的建築用途上，應該將那些應當承擔責任的官員追責到位。
