背景介紹
資源是一個涉及經濟、社會、政治等多領域的概念，有廣義和狹義之分。廣義的資源包括自然資源、經濟資源、人力資源、社會資源等各種資源；狹義資源僅指自然資源，因為自然資源是生產資料或生活資料的天然來源，是人類賴以生存和發展的物質基礎、能量基礎和生存基礎。聯合國環境規劃署將資源解釋為：所謂資源特別是自然資源，是指在一定時間、地點條件下能生產經濟價值，以提高人類當前和將來福利的自然環境因素和條件。
眾所周知，人類的需要是無限的，而自然資源卻是稀缺的。長期以來，我國沿用以追求高速度、高增長、高消耗為特徵的粗放型經濟發展模式，雖然在短期內帶來了可觀的經濟效益，但也產生了一系列不利的後果：一方面，導致非再生資源呈絕對減少趨勢，可再生資源也表現出明顯的衰弱態勢，生態平衡遭到不同程度的破壞，這些現實已經嚴重製約了社會經濟的發展和人們生活水平的提高；另一方面，在利用自然資源時只考慮了經濟效益，導致資源利用率很低，環境破壞嚴重。為了改變這種狀況，促進資源的可持續利用，我們必須重新認識資源，要以一種全面的、系統的、可持續的觀點來考慮資源的利用效率，即在利用資源時要考慮經濟效益、社會效益、生態效益，使它們三者相互協調，使資源產生最大的綜合效益。
利用現狀
我國的基本國情是地大物博、人口眾多、資源相對緊缺、環境承載能力較弱，並且這種狀況隨著人口的持續增加和經濟高速增長還會進一步惡化。總量巨大，各種資源的總量均居世界各國前列，從而確立了我國是一個資源大國的地位。我國國土面積960萬平方公里，占世界有人居住土地總面積的7.2%，居世界第3 位；其中耕地占世界總量的6.8%，居世界第4位；森林和林地占3.4%，居世界第5位；草地占9%，居世界第2位；河川徑流量占世界總量的5.6%，居世界第6位；可開發水力資源占世界總量的16.7%，居世界第1位。我國目前已發現礦產162種，其中探明儲量的有149種，已開發利用的有136種，有20餘種探明儲量在世界上具有明顯優勢，可謂礦種齊全。但是，由於我國人口眾多，從而導致各種主要自然資源的人均占有量與世界人均水平有不小的差距。我國人均淡水資源為2200立方米，僅為世界人均水平的1/4；人均耕地面積為1.41畝，不足世界人均水平的40%；人均森林占有面積1.9畝，僅為世界人均占有量的1/5；人均煤炭探明可采儲量為88 噸，為世界人均水平的62%；人均石油探明可采儲量為1.8 噸，僅為世界人均水平的7%。
上述數字表明，按人均水平計，我國是一個資源小國，社會經濟可持續發展的資源壓力很大。因此，提高資源利用效率，以最少的資源消耗獲得最大的經濟和社會收益，保障經濟社會可持續發展，成為我國現階段的重要任務。
存在問題
1、自然資源價值在認識上缺乏科學性
傳統上的認識是商品價值決定於生產該商品所耗費的社會必要勞動時間,沒有投入勞動的物或者不能交易的物,本身沒有價值,因而天然的自然資源和生態環境沒有價值。伴隨著這一不科學的認識,在我國形成一種被扭曲的怪現象“自然資源和生態環境無價,原料低價”,從而導致了資源的無償占有、掠奪性開發,資源損毀,生態破壞,環境惡化。
我國現行的衡量國民經濟成長的主要指標是國民生產總值(GDP) ,它包括工農業生產的全部產品和服務的價值,計算了固定資產的折舊,但卻沒有包括自然資源損耗價值和生態環境惡化造成的經濟損失。因此,在經濟指標堅挺的背後 ,卻是資源損毀、生態破壞、環境惡化“, 經濟繁榮”的同時 ,作為支持經濟持續發展重要條件的資源基礎卻在不斷削弱。
2、國家對自然資源利用和生態環境保護職權不分,缺乏統一的協調機制
雖然自80 年代以來,我國制定了一系列的保護自然資源和環境的法律法規,對抑制生態退化趨勢發揮了重要作用。但這些法律法規大多帶有行業的傾向,在內容上存在空白、交叉重疊、矛盾衝突的地方,如《森林法》規定了森林採伐量的控制措施,卻沒有規定大面積森林的生態環境影響評價和防治措施;再如,漁業主管部門,既要負責水產資源的保護,又要負責管理漁業生產,考核漁獲量,這種行政權和經營權籠統重疊造成的直接後果是自然資源不能合理、有效地配置。自然資源開發利用服從計畫性指令,而不根據資源的實際分布情況和生態環境狀況進行運作,致使資源浪費嚴重,生態破壞劇烈,缺乏統一的協調機制。另外《, 水法》第二條與《礦產資源法實施細則》第二條交叉重疊《, 水法》與《漁業法》對違反“禁止圍湖造田”的處罰不一致,在執行中易引起矛盾和誤解。
生態環境是各種自然資源互相制約、互相聯繫、不可分割的綜合體,人類活動對其中一種資源的改變,都會影響其它幾種資源,如破壞了森林、草地就會影響徑流,沖刷土地,影響對氣候的調節,進而影響整個生態環境。一方面,我國人均自然資源占有量低,只有世界平均水平的1P2 ;另一方面,目前在自然資源利用中又存在不合理的現象,主要表現在:一是資源消耗高,利用率低。二是重開發,輕治理(或不治理) 。三是再生資源流失率高。人口和資源是一對矛盾,只有合理有序地利用自然資源才能緩和矛盾,達到生態平衡。
合理利用對策
1、加強環境意識的宣傳與教育,提高全民族的環境意識
中國正以歷史上最脆弱的生態系統,承受著歷史上最多人口和經濟上快速發展的壓力。在21 世紀,中國是靠可持續發展立足於世界民族之林,還是以自毀家園的短期行為而消亡、遷徙,這在很大程度上取決於全民族是否建立起環境意識。公眾的環境意識對自然資源的利用方式有極大影響,保護環境和自然資源的社會基礎還相當薄弱,儘快提高民眾的環境意識,其意義十分重大。必須大力加強資源與環境保護的宣傳與教育,採取多種形式努力提高民眾的環境意識,各種宣傳輿論媒介應十分注意引導民眾自覺地珍惜自然資源,保護環境,逐步使保護資源與環境成為每個企業、每個社會組織和每個公民的自覺行動,讓熱愛自然、熱愛環境的良好社會習俗深入人心。在基礎教育和高等教育體系中,環境教育的內容要加大份量,使其在學校教育中獨成一個良性的、連續性的支體系,把“環境教育要從小抓起”落到實處。
2、把保護自然資源提到國策的高度來認識
保護環境和自然資源就是保護生產力,保護好環境就是維護國家的安全和穩定,這是我們各級領導和廣大民眾應有的最基本認識。人作為勞動者是生產力中最重要的因素,保護環境的目的之一就是保護勞動者自身的健康,使其能正常地生產、生活和工作。在生產力中,生產資料的重要組成部分就是自然資源,它是發展經濟的物質基礎。在經濟發展過程中,如果不注意保護環境和自然資源,進行掠奪性的開發,其實質就是對生產力的破壞,所以說犧牲環境和自然資源為代價的經濟是不穩定的,也是不持久的。
當前我國壓倒一切的任務是穩定,要達到社會穩定、政治穩定和經濟穩定,而三者中經濟穩定是基礎,沒有經濟的穩定,就不可能達到社會和政治的穩定。要使經濟能夠持續、穩定、協調發展,就必須保護好環境和自然資源。那種只顧眼前利益的短期行為,用殺雞取卵、竭澤而魚的方式來利用資源,以求得暫時的經濟效益,不僅達不到發展和穩定經濟的目的,還會造成更嚴重的生態惡果,破壞經濟的發展。因此,在推進經濟建設的同時,我們要大力保護和合理使用自然資源,努力開展對環境污染的綜合治理,加強生態環境的保護,把經濟效益、社會效益和環境效益很好地結合起來。
3、加快立法步伐,法律制定法典化,加強執法力度
針對我國自然資源和生態保護的立法體系存在著許多空白,並且隨著社會主義市場經濟體制的建立,原有一些法律也存在著不適應新情況的內容。因此以改革的精神加快自然資源與生態環境保護的立法步伐是當務之急。為了避免自然資源和環境法律、法規和規章之間的交叉、重複和矛盾,要儘快著手制定自然資源和環境保護方面的綜合性法律或基本法律,以構成自然資源和環境保護方面的基本法典。這對於協調針對同一調整對象的不同行為,強化市場運行規則,合理地開發利用自然資源和保護環境,都具有十分重要的作用。在法律中應對各部門專業機構在資源與環境方面的職權和職責作出明確的規定,儘量避免由於職責不清而導致扯皮現象。以水資源為例,我國因“多龍治水”而分工不明的現有局面嚴重影響了水資源開發利用和保護工作的有效進行。在健全完善法制的同時,應徹底糾正目前較為普遍存在的有法不依、執法不嚴的現象,加強執法隊伍建設,提高執法人員的政治素質和業務水平,同時繼續加大力度對環境執法進行有效監督。
4、加快自然資源消耗和生態環境破壞損失的研究,並將其計入生產成本
自然資源與環境核算納入國民經濟核算體系已列入1993 年10 月《中國21 世紀議程》優先項目計畫,目前國家正在著手對中國自然資源與環境核算理論與方法進行研究,並取得了一系列重要成果。資源耗竭、環境污染和破壞,除了違背自然—生態規律外,從經濟上來看,還違背經濟規律。自然資源和環境應該看作一種“商品”,是有價值的,消費者應該付出勞動和代價。在國民生產總值或國民收入的計算和統計上,應該把資源消耗、環境污染和破壞的程度,以環境資本折舊的形式表現和反映出來。這種價值觀念的轉變,要求實現真正的價值和價格,即把在生產、消費和處理過程中,為保護環境和自然資源而消耗的全部費用真實地反映出來。
5、環境管理中的評價、“三同時”、限期治理等制度在實施中應該進一步加強和完善
改革開放以來,我國在建設項目環境管理中形成了一套制度和做法,如環境影響評價制度、“三同時”制度、限期治理制度等,這些制度互相呼應、互相配合,體現了環境管理的預防性、連續性等特點,在建設項目環境管理中發揮著極為重要的作用。但是這些制度在執行中,仍需在廣度和深度上予以加強,使其發揮更大威力。目前在環境影響評價工作中往往比較重視建設項目所造成的“三廢”污染評價,而輕視對自然資源消耗及生態環境的影響評價。究其原因主要有:一是自然資源利用引起的生態環境效應是由直接、間接影響交替的長期積累過程,危害在沒有達到一定程度時,不易為人們所覺察。二是自然資源和生態環境保護法規還不健全,對於自然資源開發利用及其生態影響評價較為複雜,在操作方法上有很多難點。近年來,自然資源損毀和生態環境破壞由量變積累為質變,環境對人類活動的反作用致使自然災害頻繁而劇烈地降臨到人類身上。我們應清醒地認識到如果在環境影響評價工作中不把自然資源和生態環境因素放在重要地位,那么,生態環境勢必繼續惡化,自然對我們的報復仍將繼續且加重。目前,現有環境評價制度在某些方面已不能適應形勢的發展和需要,應加以完善,在環境評價工作中對資源消耗、生態破壞和環境污染應明確界限,成立由掌握自然資源消耗和生態破壞分析方法的專業人員組成的自然資源和生態環境評價隊伍,對建設項目的自然資源利用率和生態環境影響作出評價和定價,對自然資源消耗和生態環境破壞程度超過生態閾限的建設項目應堅決杜絕上馬。否則,將引起生態系統發生不可逆變化,功能逐漸喪失,導致人類對生態環境惡化失去控制。
根據“誰開發,誰保護”方針,對建設項目生態環境保護應實行“三同時”制度,在落實“三同時”制度時,為保證落到實處,應配套實行“三同時”保證金制度,以套用經濟手段強化對建設項目生態環境保護的監督管理。針對消耗自然資源和破壞生態環境超前於環境恢復的現狀,根據“誰破壞誰恢復,誰利用誰補償”的方針,對於那些已造成生態破壞而未超過閾限的組織和個人,應徵收生態環境補償費,用於生態環境的保護和補償。
6、發展循環經濟,走可持續發展道路
我國的基本國情是人口眾多,資源相對貧乏,生態環境脆弱,資源存量和環境承載力兩個方面都已經不起傳統經濟形式下高強度的資源消耗和環境污染,如果繼續走傳統經濟發展之路,沿用“三高”(高消耗、高能耗、高污染) 粗放型模式,那么只能阻礙我國的經濟成長速度。循環經濟則是按照自然生態系統物質循環和能量流動規律重構的經濟系統,使得經濟系統和諧地納入到自然生態系統的物質循環過程中。循環經濟倡導的是一種建立在物質不斷循環利用基礎上的經濟發展模式,它要求把經濟活動按照自然生態系統的模式,組織成一個“資源—產品—再生資源”的物質反覆循環流動的過程,使得整個經濟系統以及生產和消費的過程基本上不產生或者只產生很少的廢棄物,只有放錯地方的資源,而沒有真正的廢棄物,其特徵是自然資源的低投入、高利用和廢棄物的低排放,從而根本上消解長期以來環境與發展之間的尖銳衝突。利用高新技術和綠色技術改造傳統經濟,大力發展循環經濟和知識經濟,使我國經濟社會真正走上可持續發展的道路。
在西方國家,循環經濟已成為一股潮流和趨勢,有些國家甚至以立法的方式加以推進。我國的循環經濟建設更多地還停留在概念上。因此,要全面推動我國循環經濟建設,使循環經濟融入國民經濟的發展之中,必須加快制定循環經濟法規,通過法規對循環經濟加以規範,做到有法可依,有章可循。大力推進清潔生產,採用無害或低害新工藝、新技術,大力降低原材料和能源的消耗,實現少投入、高產出、低污染,儘可能把環境污染物的排放消除在生產過程之中。新建生態工業園區,將園區內一個工廠或企業產生的副產品用作另一個工廠的投入或原材料,通過廢物交換、循環利用、清潔生產等手段,最終實現園區污染的“零排放”,以實現經濟效益、社會效益和環境效益協調發展的新局面。
補償
自然資源補償, 是指運用經濟和非經濟手段彌補由於人為原因造成的資源過度損耗和環境過度破壞以保證資源與環境能夠滿足人類的可持續發展。如何有效利用資源、保護環境, 已經當今的熱門話題, 建立和完善資源與環境的經濟補償機制,對保護資源與環境意義重大。
補償原因
（1）自然資源的稀缺性要求對其補償。隨著人口增長、經濟發展, 資源的需求量不斷擴大。與此同時, 資源的數量和質量不容樂觀。
（2）自然資源的開發利用現狀使補償刻不容緩。主要體現在兩個方面: 第一, 自然資源的不合理開發嚴重破壞著生態環境, 據初步估算, 我國因生態破壞和環境污染每年所造成的經濟損失在2000億元左右。第二, 人類對環境的污染遠遠超過了環境的自淨能力。污染程度隨生產的發展日益嚴重, 當污染程度遠遠超過環境的自我恢復能力並得不到有效治理時, 人類必將自食其果。
（3）補償資源與環境是人類可持續發展的需要。可持續發展的內涵有三個方面: 一是在經濟發展過程中, 可以使用不可再生資源, 但要求這些資源能夠得到更新和替代; 二是可以使用可再生資源, 但要求以這類資源的再生能力為限; 三是可以排放污染物, 但要求排放量與環境的自淨能力相平衡。從目前的實際情況看, 經濟發展對不可再生資源、可再生資源的消耗, 以及污染排放對環境的污染, 都超過了其限度, 合理補償迫在眉睫。
補償內容
自然資源補償包含了兩個方面的內容。第一, 價值補償,即生產所獲得的效益必須能夠補償生產中所消耗的自然資源價值, 使內部效應+外部效應≥ 0, 這要求對自然資源進行有效利用, 市場主體要通過自己生產技術和管理的不斷進步保證這一補償的實現; 第二, 實物補償, 即維護自然資源的生產能力、恢復能力和補償能力, 主要通過抑制自然資源的過度開發和鼓勵自然資源的重置實現, 這一方面國家可以通過立法以及稅收等巨觀管理保證市場主體更有效實現這些補償。
補償措施
補償方法的大體思路是: 界定自然資源產權主體, 對自然資源進行定價, 目的在於確定資源提供者投資所占的比重。讓自然資源作為一種生產的投入品, 進入市場, 介入生產的過程; 資源提供者作為投資者進入生產過程。資源提供者並非把資源出售給資源使用者, 而是和資源使用者合作, 二者同作為投資者進行生產, 資源的提供者和使用者同承擔使用資源產生的各種後果, 分擔自然資源的補償費用和責任。從而把自然資源使用中的破壞者和受益者結合起來進行考慮, 使外部問題內部化, 更有效維護自然資源和人類經濟社會的協調發展。
為了實現有效的補償還要求轉換國家職能, 讓其擔當規則制定者、信息傳遞者和守夜人的角色。除了國家以外的其他公共主體充當監督者和信息傳遞者的角色, 促使市場主體更好的完成對自然資源利用的補償, 維護自然資源和人類經濟社會和人類本身的協調發展。
(1) 對自然資源利用進行經濟補償, 首先需要對自然資源的產權主體重新進行明確的界定。
這是對自然資源進行定價的必要前提。我國現有的所有制結構中, 自然資源是屬於國家或者集體所有。在這一體制下,對自然資源的定價的權利過於集中, 國家對這一過程的影響力巨大。在全國統籌發展的前提下, 由於國家通過計畫對資源進行調撥, 因此國家不能充分考慮到資源所有者和資源利用者兩方面的利益, 資源價值不能合理確定。在這個時候, 讓資源進入市場, 通過市場對資源進行定價, 是最有效的。要讓資源作為要素進入市場, 對資源定價, 就必須明確資源的產權主體。筆者認為為了更好的保護資源提供地的生態環境, 以及當地的發展, 資源的產權主體應該是資源所在地, 產權主體獨立自主地進入市場, 參與市場活動, 利用資源這一要素尋找合作的夥伴。
(2) 規定出資源的價格。
通過市場對資源進行的定價, 是在資源所有者把資源作為一種要素投入到生產中、參與生產時界定資源價值的重要依據。資源定價同時又是資源所有者根據所投入的資源參與利潤分配、承擔資源補償份額的重要依據。資源價格的規定在要素市場上進行界定。影響資源價格的因素主要有三個。第一, 資源的稀缺性和資源的生態價值。就是指失去這個資源後, 資源所在地會發生什麼樣的變化, 資源提供者的利益會受到什麼樣的衝擊, 用金錢衡量, 形成價格的一部分。第二, 獲得並且將這一資源轉化到可用所花費的成本。第三, 對資源進行補償所花費的成本。資源作為一種投資進入到生產後, 補償所花費的成本由資源提供者和使用者共同承擔。資源提供者所提供資源的質量和使用者利用資源的技術共同影響著這一費用, 資源補償關係到雙方的利益, 所以在規定資源價格的時候必須考慮到這個因素。資源提供者提供的資源質量越高, 資源的價格越高; 資源使用者的技術水平越低,相對提高了資源者在資源補償中所占的份額, 從而資源的定價理應提高。
(3) 資源當作一種投資進入到生產中, 參與利益的分配,
資源使用產生的相關後果提供者和使用者共同承擔。把提供者和使用者捆綁成一個整體, 把各種外部的問題內部化, 有利於資源利用和補償。資源投入在投資中所占的比重決定了資源提供者利潤分配和責任承擔中所占的比例。
(4) 國家在這一系統中的作用。
國家在這個系統中充當裁判員的角色, 制定各種相關的制度, 維護資源提供者和資源使用者利益的平衡, 在於防止對資源的過渡利用。具體操作中, 國家利用各種槓桿作用於市場,制定相關的法律法規, 從而間接調控資源所有者和資源使用者的行為, 而不是對它們的行為進行直接控制。國家對市場主體內部的調控主要在於維護資源提供者和資源利用者利益的平衡。在通過市場形成資源價格時, 由於我國市場體系發育不完善、市場作用不充分, 因此由市場形成價格是有缺陷的。此時, 國家就應該採用多種手段作用於市場, 彌補市場的缺陷。工作的重點在兩個方面: 第一個方面, 傳遞更多更有效的信息, 讓市場主體了解到更多的相關知識, 作出更有效的選擇。第二個方面, 利用各種工具, 側重保護資源提供者的利益。資源的提供者, 多數處於比較落後的地方, 沒有足夠的能力和技術來開發利用自己的資源, 對擁有資金和技術的資源使用者具有更大的依賴性。在這場可以使雙方的情況都可以變得更好的交易中, 提供者處於相對弱勢, 國家應該側重於保護其利益。
國家對市場主體外部行為的調控在於兩個方面。第一,制定出嚴格的法律規範,防止自然資源的過度利用。第二,制定出具體的補償標準和自然資源恢復的標準,對污染和環境的破壞者進行徵稅、實行綠色保證金制度等確保市場主體對其使用的自然資源進行補償。自然資源補償的具體行為由市場主體完成,國家進行徵稅和保證金制度是為了讓這種補償行為更有保障。
(5) 其他公共主體的監督作用和信息傳導作用。
除了政府以外的其他公共主體, 其活動具有更強的自由性和自發性, 可以更加密切的觀察到自然資源的使用給人們生活和社會經濟、生態環境帶來的影響。從而通過非官方的途徑了解到很多市場主體和政府無法了解的情況, 通過自發工作觀察到市場主體和政府忽視的問題。通過監督作用的發揮和信息的傳遞, 可以幫助市場主體和政府更好的完成自己的工作。
