通告
甘肅炳靈寺石窟保護條例是為了加強對世界文化遺產地、全國重點文物保護單位炳靈寺石窟的管理，規範石窟保護、展示、利用、研究等工作而制定的法規。
2017年6月8日，甘肅省人民代表大會常務委員會第56號公告公布了《甘肅炳靈寺石窟保護條例》，該法規於2017年6月8日通過，自7月1日起施行。
法律全文
第一條 為加強世界文化遺產炳靈寺石窟的保護管理，傳承和弘揚中華民族優秀歷史文化，根據《中華人民共和國文物保護法》等相關法律、法規，結合炳靈寺石窟實際，制定本條例。
第二條 炳靈寺石窟的保護和管理，適用本條例。
第三條 炳靈寺石窟保護管理應當遵循有效保護、科學管理、合理利用的原則，維護炳靈寺石窟及其歷史風貌和自然環境的真實性、完整性。
第四條 省文物行政部門主管炳靈寺石窟文物保護工作。
炳靈寺石窟保護管理機構具體負責炳靈寺石窟日常保護管理工作。
第五條 炳靈寺石窟所在地縣級以上人民政府應當將炳靈寺石窟保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃。
炳靈寺石窟所在地縣級以上人民政府有關部門在各自職責範圍內做好炳靈寺石窟的保護工作。
第六條 炳靈寺石窟保護範圍分為重點保護區和一般保護區。保護範圍之外，根據文物保護實際需要可以劃定建設控制地帶。保護範圍和建設控制地帶由省人民政府劃定並公布。
保護範圍和建設控制地帶應當設定保護標誌和界碑，任何單位和個人不得擅自移動和損毀。
第七條 炳靈寺石窟保護的對象：
（一）構成炳靈寺石窟整體的歷史風貌和自然環境；
（二）石窟建築、窟前木構建築、寺院建築以及古塔、碑刻等遺址遺存；
（三）窟龕內壁畫、塑像、題記以及構成窟龕整體的其他部分；
（四）文物藏品和其他重要資料；
（五）地下、水下文物；
（六）其他依法應當保護的對象。
第八條 炳靈寺石窟所在地縣級以上人民政府應當制定炳靈寺石窟保護範圍內預防地震、暴雨、山洪、土石流等自然災害的應急預案。
炳靈寺石窟所在地縣級以上人民政府有關部門、炳靈寺石窟保護管理機構，應當按照各自職責做好應急預案的實施工作。
第九條 炳靈寺石窟保護管理機構應當建立文物安全、自然災害、人員流量、環境、水體、生物危害等監測預警體系，加強文物本體監測，發現異常情況或者危險因素，應當採取應急處置措施。
第十條 炳靈寺石窟保護管理機構應當按照國家有關規定，建立健全管理制度，配備防盜、防火、防雷、防水毀、防生物危害等設施，確保文物安全。
第十一條 炳靈寺石窟屬國有不可移動文物，不得轉讓、抵押、出租，不得作為企業資產經營。改變炳靈寺石窟用途的，應當由省人民政府報國務院批准。
第十二條 炳靈寺石窟重點保護區內禁止下列活動：
（一）開山爆破、鑽探、挖掘、采沙、採石、取土以及其他可能改變地形地貌的活動；
（二）擅自占用或者破壞河流水系和道路；
（三）放牧、砍伐樹木、破壞植被；
（四）攜帶、運輸、遺棄或者存放易燃、易爆、劇毒、放射性物品；
（五）露營，攀岩，野炊，焚燒樹葉、荒草、垃圾；
（六）在文物、建築物、構築物、保護設施及旅遊基礎設施上張貼、塗寫、刻劃、攀登、翻越；
（七）其他損害或者破壞歷史風貌、自然環境和文物的活動。
第十三條 在炳靈寺石窟重點保護區內，不得進行任何建設工程；在炳靈寺石窟一般保護區內，不得建設與文物保護無關的工程。因特殊情況需要在炳靈寺石窟保護範圍內進行建設工程或者爆破、鑽探、挖掘等作業的，必須經省人民政府批准，在批准前應當徵得國務院文物行政部門同意。
第十四條 在炳靈寺石窟的建設控制地帶內進行建設工程，不得破壞其歷史風貌；工程設計方案應當經相應的文物行政部門同意後報城鄉建設規劃部門批准。
在建設控制地帶進行大型基本建設工程，建設單位應事先報省級文物行政主管部門組織從事考古發掘的單位在工程範圍內有可能埋藏文物的地方進行考古調查、勘探。發現文物的，由省級文物行政部門根據文物保護的要求會同建設單位共同商定保護措施。遇有重大發現的，由省級文物行政部門及時報國務院文物行政部門處理。
第十五條 在保護範圍和建設控制地帶內不得建設污染炳靈寺石窟及環境的設施，不得進行可能影響安全及環境的活動，對已經造成污染的要限期治理。
第十六條炳靈寺石窟保護管理機構應當根據保護管理需要，劃定禁止拍攝區並設立標誌。
複製、拓印炳靈寺石窟文物應當按照相關規定報批。
第十七條 在炳靈寺石窟重點保護區內從事經營活動的單位和個人，應當服從炳靈寺石窟保護管理機構的管理，並在指定區域內經營。
第十八條 炳靈寺石窟重點保護區內不得新設宗教活動場所，已有宗教活動場所不得擴大範圍，開展宗教活動應當符合文物保護的相關規定。
第十九條 炳靈寺石窟的利用應當做到公益優先、可持續性和合理適度。炳靈寺石窟保護管理機構應當科學核定遊客承載量並向社會公布。
第二十條 炳靈寺石窟保護管理機構應當加強同有關科研單位和組織的交流與合作，開展科學研究。
炳靈寺石窟保護管理機構對炳靈寺石窟文物和科學保護技術的研究成果，以及由其提供資料製作的出版物、音像製品等，依法享有智慧財產權。
第二十一條 違反本條例第十二條第一項規定的，由省文物行政部門責令改正；情節嚴重的，沒收違法所得，並處五萬元以上五十萬元以下罰款。
違反本條例第十四條第一款規定的，由省文物行政部門責令改正；造成嚴重後果的，處五萬元以上五十萬元以下罰款。
第二十二條 違反本條例第十二條第二、三、四、五、六項規定的，由炳靈寺石窟保護管理機構責令改正；情節嚴重的，處五十元以上一千元以下罰款。
第二十三條 違反本條例第十三條規定，在炳靈寺石窟保護範圍內新建與文物保護無關的永久性建築物、構築物的，由省文物行政部門責令改正；造成嚴重後果的，處五萬元以上五十萬元以下罰款，並由有關部門依法拆除。
第二十四條 違反本條例第十八條規定的，由當地宗教部門會同炳靈寺石窟保護管理機構批評教育、責令改正。
第二十五條 炳靈寺石窟所在地各級人民政府及其工作部門、炳靈寺石窟保護管理機構工作人員，濫用職權，玩忽職守，徇私舞弊的，由上級人民政府或者省文物行政部門責令改正；情節嚴重的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二十六條 有關炳靈寺石窟的保護和管理，法律、行政法規已有或者另有規定的，從其規定。
第二十七條 本條例自2017年7月1日起施行。
條例說明
主任、各位副主任，秘書長，各位委員：
我受省人民政府的委託，現就《甘肅炳靈寺石窟保護條例（草案）》作如下說明：
一、制定《條例》的必要性
（一）是傳承和弘揚優秀傳統文化的需要
炳靈寺石窟保存有國內最早的墨書題記，精美造像和瑰麗壁畫，是“絲綢之路”與“唐蕃古道”線路上重要的歷史文化遺蹟之一，是東方與西方、中原與少數民族地區文化交流、融合的重要見證，具有極高的歷史價值、藝術價值和科學價值。出台《條例》，有利於能更好地留住優秀歷史文化的“金色名片”，有利於傳承和弘揚中華民族優秀傳統文化，有利於發揮炳靈寺石窟的社會效益。
（二）是依法治理和解決炳靈寺石窟保護管理工作中突出問題的需要
炳靈寺石窟處於半乾旱山區，地表岩石裸露，植被稀疏，以低矮小灌木為主，生態環境十分脆弱。隨著經濟社會的發展，在保護範圍內放牧牛羊日益增多，常有山石踩踏滾落威脅石窟及遊客安全，也破壞了植被和景區整體風貌。同時，樹木砍伐、爆破採石等問題時有發生，加上未出台針對石窟保護管理的專項法律法規，保護和管理工作疲於應付十分被動。出台《條例》，從法律的高度約束了威脅石窟安全的活動，對於保護炳靈寺石窟及其環境風貌的真實性、完整性具有十分重要的意義。
（三）是引導合理適度利用的需要
炳靈寺石窟文化資源豐富多彩，自然景觀獨具特色，擁有極高的知名度和美譽度，是西部地區最著名的文化旅遊景區之一，近年來旅遊人數年年增加，在增加就業提高收入，帶動地方經濟社會持續健康發展的同時，也出現了塗畫刻字、不按規定線路遊覽等一些不文明遊覽問題。出台《條例》，有利於保護石窟完整，規範遊客遊覽，打造以炳靈寺石窟為龍頭的旅遊產業，加快文化旅遊深度融合，真正實現石窟的“永續保護、永久利用”。
二、《條例》的起草過程
2013年，甘肅省文物局結合炳靈寺石窟保護管理實際，成立了由相關單位、法律專家和文物專家組成的《條例》起草工作領導小組，大量收集資料，多次實地調研，同時認真研究了省內莫高窟，省外龍門、雲岡等石窟專項保護管理辦法、地方性法規和規章。在此基礎上，始終遵循《憲法》和《文物保護法》等法律法規，起草了《條例》初稿。2014年4月、2015年5月，省人大科教文衛工委赴炳靈寺石窟開展立法調研，聽取了甘肅炳靈寺文物保護研究所和臨夏州、永靖縣政府及有關部門意見。之後，《條例》起草工作小組根據調研結果及專家意見對《條例》草案進行多次討論、修改，並委託專業的律師機構組織專家對《條例》草案進行了修改完善。2016年9月9日，省法制辦在徵求了臨夏州政府、永靖縣政府及省發改、建設、環保、水利等相關部門和單位意見的基礎上，組織召開了立法論證會。9月23日，省人大教科文衛工委、法工委、省法制辦、省文物局等相關部門和單位赴炳靈寺實地調研，對《條例》進行了再次修改，並經2016年11月11日省人民政府第132次常務會議審議，形成了現在的條例草案。
三、《條例》的主要內容
《條例》共二十九條。明確了炳靈寺石窟的保護範圍、原則、對象、各相關單位職責等。根據石窟保護管理中存在的問題，相應地明確了石窟保護要求、管理措施、利用原則及處罰主體和種類。
四、需要說明的幾個問題
（一）關於保護區域
1999年，省政府印發了《關於公布我省全國重點文物保護單位保護範圍的通知》（甘政發〔1999〕22號），明確了炳靈寺石窟保護範圍。2009年，省政府印發了《關於公布實施炳靈寺石窟文物保護規劃的通知》（甘政發〔2009〕103號），進一步明確了石窟保護範圍，細化了重點保護區邊界，同時劃定了文物的建設控制地帶和石窟景觀環境控制區。《條例》中的保護範圍和建設控制地帶均為《炳靈寺石窟文物保護規劃》確定的範圍。
（二）關於授予炳靈寺石窟保護管理機構執法主體資格
由於炳靈寺石窟遠離省文物行政部門及地方政府所在地的永靖縣城，陸路繞行遠、水路船隻少，進出石窟重點保護區不夠方便，造成文物部門保護管理難度很大。炳靈寺石窟保護管理機構（甘肅炳靈寺文物保護研究所）是省文物局直屬事業單位，設在炳靈寺石窟內，負責炳靈寺石窟保護管理工作，具備相應的專業水平和保護管理經驗。因此，《條例》在遵循現有管理體制的前提下，授予炳靈寺石窟保護管理機構執法主體資格，如：第二十四條：“違反本條例第十八條第（二）、（三）、（四）、（五）、（六）項規定的，由炳靈寺石窟保護管理機構責令改正；情節嚴重的，處五十元以上一千元以下罰款。”
（三）關於規範宗教活動
炳靈寺石窟重要組成部分的上寺和水簾洞是上世紀九十年代當地宗教部門批准設立的宗教活動場所，周邊存在亂搭亂建、堆砌雜物的現象，影響石窟環境和文物安全；宗教節日和法會期間大量民眾湧入，超過炳靈寺窟區承載量，安全隱患較大。為規範石窟保護範圍內的宗教活動，促進文物保護和宗教活動協調發展，《條例》第十七條對宗教場所、宗教活動作出了規範。
（四）關於法律責任
為了增強《條例》的可操作性，此部分對處罰主體和種類等進行了細化明確。同時，考慮到執法人員面對的執法對象（多為遊客）流動性大，難以高效、合法地進行處罰的實際，《條例》將違反第十八條部分條款的處罰額度設定在五十元以上一千元以下，既符合有關法律的規定，又有利於執法人員運用簡易程式當場處罰。在提高執法效率的同時，起到相應的懲戒、教育和威懾作用，更好地促進石窟保護。
以上說明及條例草案，請審議。
審議意見
省人大常委會：
2016年11月14日，省十二屆人大教育科學文化衛生委員會召開第十九次全體會議，對2016年11月11日省人民政府第132次常務會議討論通過並提請省人大常委會審議的《甘肅炳靈寺石窟保護條例（草案）》（以下簡稱條例草案）進行了審議，現將審議意見報告如下：
教科文衛委員會認為，炳靈寺石窟是國務院首批公布的全國重點文物保護單位和聯合國教科文組織公布的世界文化遺產。炳靈寺石窟的歷史可上溯至西晉初年，是絲綢之路上最早的、最重要的佛教石窟寺之一，也是“唐蕃古道”上的重要驛站，有迄今中國佛教石窟中發現最早的紀年題記，其造像、壁畫展現出了佛教初傳至漢地時中國早期石窟的面貌特徵，是中國早期石窟分期斷代的標尺，是東方與西方、中原與少數民族地區文化交流、融合的重要見證，具有極高的歷史、藝術價值。炳靈寺石窟地理環境特殊，生態環境十分脆弱。近年來，隨著遊客數量增加，宗教活動頻繁，保護區域內放牧、爆破採石、砍伐樹木、露營野炊的情況時有發生，給炳靈寺石窟保護工作帶來很大困難，亟需通過立法加強對炳靈寺石窟的保護和管理。2014年，炳靈寺石窟被聯合國教科文組織列入“絲綢之路：長安—天山廊道的路網”世界文化遺產名錄。聯合國教科文組織《保護世界文化和自然遺產公約》中對通過國家或地方立法保護世界文化遺產有明確的要求。因此，制定出台本條例，更加必要和迫切。
自2014年起，教科文衛委員會提前介入條例草案的調研起草工作，會同省人大法工委、省政府法制辦、省文物局等相關部門和單位，先後三次赴炳靈寺實地調研，聽取了甘肅炳靈寺文物保護研究所和當地政府及有關部門的意見，多次組織參與對條例草案的起草修改。2016年，教科文衛委員會先後兩次組織立法論證會，對條例草案進行修改論證。
教科文衛委員會認為，條例草案依據《中華人民共和國文物保護法》和《甘肅省文物保護條例》，根據實際情況，明確了炳靈寺石窟的保護範圍和各相關單位職責，對保護範圍內的工程建設、商業經營、宗教活動等行為進行了規範，具有較強的針對性和可操作性，符合炳靈寺石窟保護工作實際，建議提請本次常委會會議審議。
教科文衛委員會在審議中對條例草案提出以下修改意見：建議將第五條第一款修改為“炳靈寺石窟所在地縣級以上人民政府應當將炳靈寺石窟保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，隨著經濟社會發展，不斷加大經費投入”。
以上審議意見，請予審議。
修改情況報告
省人大常委會：
2016年11月23日，省十二屆人大常委會第二十七次會議對《甘肅炳靈寺石窟保護條例（草案）》進行了初次審議。常委會組成人員認為,炳靈寺石窟是世界文化遺產，具有很高的歷史、藝術、科學價值，出台專門的法規加以保護，對於傳承和弘揚中華民族優秀歷史文化，依法治理和解決石窟保護管理工作中的突出問題，保護石窟及其歷史風貌和自然環境的真實性、完整性，實現石窟的“永續保護、永久利用”，具有十分重要的意義。會後,常委會法工委會同省文物局，重點圍繞常委會組成人員和省人大教科文衛委員會的審議意見，對草案進行了認真修改，並印送省直有關部門、市（州）人大常委會、臨夏回族自治州、永靖縣人民政府和省人大常委會立法顧問、立法聯繫點廣泛徵求意見。之後，根據各方面提出的意見建議，對草案再次進行了全面修改。2017年3月9日，法工委主任辦公會議進行了討論。
3月13日，省人大法制委員會召開會議，對草案進行了逐條審議。省人大教科文衛委員會的負責同志列席了會議。現將法制委員會提出的修改意見報告如下：
一、有的常委會組成人員提出，草案第十四條關於“在炳靈寺石窟保護範圍和建設控制地帶內進行工程建設，應當事先由專業機構開展考古調查、勘探”的表述，與草案第十三條規定的內容有矛盾，應作修改，同時，還要防止某些大型基本建設工程實施過程中對石窟造成的破壞。因此，法制委員會建議將第十四條修改為：“在炳靈寺石窟建設控制地帶內進行大型基本建設工程，應當事先由專業機構在工程範圍內有可能埋藏文物的地方開展考古調查、勘探，發現文物的應當制定文物保護方案，並落實保護措施。”（草案二次審議稿第十三條）
二、有的常委會組成人員和立法顧問、基層人大提出，草案第二十三條對三種違法行為處罰標準雖然一樣，但在立法語言的表述上不夠規範，與其他條款也不統一，從違法行為造成的後果其處理方式來看，建議分條表述為好。法制委員建議將其修改為：“違反本條例第十二條規定，在炳靈寺石窟保護範圍內新建與文物保護無關的永久性建築物、構築物的，由省文物行政部門責令改正，造成嚴重後果的，處五萬元以上五十萬元以下罰款，並由有關部門依法拆除”（草案二次審議稿第二十一條）；“違反本條例第十二條規定，在炳靈寺石窟建設控制地帶內建設與《炳靈寺石窟文物保護規劃》要求不符合工程的，由省文物行政部門責令改正，造成嚴重後果的，處五萬元以上五十萬元以下罰款。違反本條例第十七條第一項規定的，由省文物行政部門責令改正，情節嚴重的，沒收違法所得，並處五萬元以上五十萬元以下罰款”（草案二次審議稿第二十二條）。
三、有的常委會組成人員提出，草案第十一條關於保護機構保養修繕文物的職責，在草案其他條款中已有規定；草案第二十二條關於法律責任的內容，在相關法律法規中已有規定，建議對這兩條進行修改。法制委員會採納了這一建議，刪除了草案第十一條、第二十二條。
此外，根據常委會組成人員的意見，對草案的部分文字表述進行了修改，並對條款順序作了相應調整。
法制委員會已按上述意見提出了《甘肅炳靈寺石窟保護條例（草案二次審議稿）》。
草案二次審議稿和以上報告是否妥當，請審議。
解讀
《甘肅炳靈寺石窟保護條例》在省十二屆人大常委會第三十三次會議上獲得通過，已於今年7月1日起正式施行。
據了解，這一條例的正式實施，是繼《甘肅敦煌莫高窟保護條例》後，針對單個重要文化遺產地制定的第二個專項法規，對進一步加強炳靈寺石窟的有效保護、科學管理、合理利用提供了堅實的法律保障。
一
炳靈寺石窟保存有國內最早的墨書題記，精美造像和瑰麗壁畫，是“絲綢之路”與“唐蕃古道”線路上重要的歷史文化遺蹟之一，有極高的歷史價值、文藝價值和科學價值。省文物局局長馬玉萍說，出台《條例》有利於更好地留住優秀歷史文化的“金色名片”，有利於傳承和弘揚中華民族優秀傳統文化，有利於發揮炳靈寺石窟的社會效益。
為了依法加強對炳靈寺石窟的保護和管理，更好地傳承和弘揚優秀傳統文化，實現石窟的“永續保護、永久利用”，省文物局在深入調研的基礎上，完成了《條例》起草和反覆討論修改，經省政府常務會議研究後，由省第十二屆人大常委會第二十七次、三十次會議審議、修訂、完善後，最終在今年6月由第三十三次會議表決通過。
二
從國家層面講，已有文物保護法，而就我省而言也有文物保護條例，都是專業法規。那么，為何還要制定專門的《甘肅炳靈寺石窟保護條例》？其立法的必要性在哪裡？面對記者的疑問，省文物局局長馬玉萍在接受媒體採訪時說，國家文物保護法對文物的保護是“管全面”，但對於各地珍貴文物的特殊性難以面面俱到，地方對重要文化遺產地單獨立法，更加完善了層級配套的保護體系。
馬玉萍解釋，針對單獨文化遺產地進行立法，就當下面臨的現實狀況而言，也是由炳靈寺石窟的特殊性及其保護利用中存在的突出問題決定的。炳靈寺石窟處於半乾旱山區，地表岩石裸露，植被稀疏，生態環境十分脆弱，沒有出台過針對石窟保護管理的專項法律法規，保護和管理工作疲於應付十分被動。這次出台《條例》從法律的高度約束了威脅石窟安全的活動，對於保護炳靈寺石窟及其環境風貌的真實性、完整性具有十分重要的意義。
條例草案最初設定了29條，明確了炳靈寺石窟的保護範圍、原則、對象、各相關單位的職責等。在省人大常委會對條例草案的三次審議中，常委會組成人員對如何規範保護範圍和建設控制地帶內進行的工程建設，怎樣協調好當地政府與文物主管部門之間的關係等方面進行了反覆討論和修改。比如，在一審和二審中，都有常委會組成人員建議，要突出當地政府在石窟保護管理過程中的責任，從而更好地保護文化遺產。
時任省人大教科文衛委員會主任委員龐波建議，在第五條第一款後面再加上“不斷加大保護經費的投入”這樣的表述。將石窟保護納入本級國民經濟和社會發展規劃，因為如果只是一個小文物保護機構保護，沒有政府的投入，勢力還是有些單薄。
為了讓條例更具可操作性，在審議階段，省人大常委會組成人員對草案進行逐條審議，提出了許多非常具體的修改意見。有委員建議，第十條裡面，要在配備防盜、防火、防雷、防生物危害中間加一條“防水毀”。因為水毀對於一個有水庫的地方而言是非常重要的。炳靈寺歷史上就有好幾次發生大水漫灌，毀壞石窟的情況。
在最終頒布的《甘肅炳靈寺石窟保護條例》中，常委會組成人員的修改意見得到了充分體現。經過修改、整合，《甘肅炳靈寺石窟保護條例》共設27條。
三
《條例》明確炳靈寺石窟保護管理應當遵循有效保護、科學管理、合理利用的原則；針對炳靈寺石窟保護範圍面積達40平方公里的狀況，依據《炳靈寺石窟保護規劃》，將保護範圍分為重點保護區和一般保護區作出了不同的限制性規定，特別是對重點保護區作出了禁止爆破、鑽探、挖掘、采沙、採石、取土以及其他可能改變地形地貌的活動；禁止放牧、砍伐樹木、破壞植被；禁止露營、攀岩、野炊、焚燒樹葉、荒草、垃圾等七大類禁止性規定，具有很強的針對性和可操作性。
省人大法制委員會副主任委員王淵表示，通過三次審議，通過廣泛聽取委員們的意見，包括聽取石窟所在地的州人民政府、縣人民政府和各方面的意見，目前這個條例是符合上位法的規定，也符合甘肅實際。體現了精準立法、精益求精的精神。
《條例》中針對炳靈寺石窟遠離行政主管部門及地方政府所在地，同時考慮執法對象流動性大的特點，授予了炳靈寺保護管理機構執法主體資格，對保護範圍內的一般性違法行為採用簡易程式進行處罰，可大大提高執法效率；對保護範圍內造成嚴重後果的違法行為加大了處罰力度，增強了對違法行為的威懾力。
我省是文化遺產大省，歷史文化資源豐厚，《甘肅炳靈寺石窟保護條例》的頒布實施，在進一步加強世界文化遺產地炳靈寺石窟的有效保護、科學管理、合理利用方面提供堅實的法律保障之外，也必將對我省文化大省建設產生積極影響。
