（湘政發〔１９９９〕１８號）
婁底地區行政公署，各市、州、縣人民政府，省直機關各單位：
為了認真貫徹國務院辦公廳《關於徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》（國辦發〔１９９９〕４０號）精神，徹底清理鄉村兩級（鄉鎮政府、村委會和鄉村集體經濟組織）不良債務，消除鄉鎮財政赤字，減少政府債務（以下簡稱“消赤減債”），促進我省農村經濟和社會事業健康發展，現就有關問題通知如下：
一、充分認識清理鄉村不良債務和鄉鎮消赤減債的重要意義
近年來，一些地方的鄉村兩級不顧農村經濟實際狀況，盲目舉債，主要用於非生產性支出，使鄉村兩級不良債務大量增加，鄉鎮政府赤字和負債問題相當嚴重。有的鄉鎮政企不分，權責不清，盲目興辦企業舉債使農村集體經濟背上了沉重的債務包袱；有的地方超出集體經濟和民眾的承受能力搞達標升級活動，迫使鄉村集體經濟組織舉債，有的地方鄉鎮機構龐雜，支出過大，被迫大量借債；有的地方財源增長乏力，沒有形成穩定增長的主體稅源等等。這已引起農民民眾的強烈不滿，成為制約農村經濟發展，影響農村社會穩定的一個嚴重問題。如任其蔓延，不僅會拖垮鄉村集體經濟組織，加重鄉鎮財政及農民負擔，而且會擾亂農村經濟秩序，影響農村基層政權鞏固。對此，各地各部門、各單位必須充分認識到，對鄉村兩級不良債務進行徹底清理，是化解老債務，有效制止新的不良債務，緩解財政困難，保證財政收支平衡的必要措施，是確保農村經濟發展和社會穩定的重要保障。各地要按照國務院辦公廳國辦發〔１９９９〕４０號檔案精神和省政府的統一部署，採取果斷措施，把清理鄉村兩級不良債務和鄉鎮消赤減債工作作為農村經濟工作的一件大事，切實抓出成效。
二、全面清查鄉村兩級債務，堅決制止產生新的不良債務
各地要在今年９月１５日以前對１９９８年底以前鄉（鎮）村兩級自身的各種債務、債權和擔保形成的各種債務進行一次徹底清查。鄉級債務包括：鄉鎮政府負債，鄉屬事業單位負債；村級負債包括：村、組兩級負債；鄉（鎮）辦和村（組）辦企業經營性債務、債權不列入清查範圍。鄉鎮政府負債是指鄉鎮政府直接承借或從法律上必須承擔償還義務的款項。
清查以鄉（鎮）村自查為主，縣級農業經營管理、財政、金融、稅務、審計等有關部門要加強協調和指導，並聯合進行抽查。為保證清查工作有條不紊地進行，應把清查和處理分開，採取先清查、後處理的辦法。
清查工作結束後，要按農業部設計的表格將鄉（鎮）村負債的有關情況進行統一匯總，並於９月１５日前分別逐級上報到省財政廳和省農村辦。
強化鄉鎮財政職能，嚴格控制非生產性支出。堅持杜絕編列赤字預算和隨意開支的現象，堅決把人、車、會、電話及接待費等支出壓下來。加強預算外資金管理，實行綜合財政預算，認真總結、完善農村“費改稅”的試點經驗，切實減輕農民負擔。積極推廣“兩無一統”報帳制，即站所無會計人員，無收入帳戶，由財政部門統一建帳。村級財務要健全制度，加強管理，全面實行村級財務公開，減少村級債務。
要嚴格按照政企分開的原則規範鄉鎮政府行為。鄉鎮政府一律不準直接辦企業，也不得直接管理企業，政府和財政都不得為企業貸款提供擔保和抵押，也不準擠占和挪用集體資金，更不準迫使鄉（鎮）村集體經濟組織借（貸）款上繳稅費。鄉（鎮）村集體經濟組織所屬企業都應實行獨立核算，自負盈虧，不準把所形成的債務向農民轉嫁或攤派。今後，鄉（鎮）村兩級集體經濟組織只宜依法依規向金融機構借（貸）款。凡違反規定、擅自借款發生的債務，要按照誰決定借款、誰負責還債的原則處理。
鄉（鎮）村舉辦公益事業，必須堅持量入為出的原則。鄉村集體經濟組織興辦生產、經營項目，一定要適應市場需求，講求經濟效益，進行充分的市場調研和市場預測，做好可行性研究，實行科學決策；借（貸）款興辦生產、經營項目，要按市場經濟規律辦事。絕不能盲目舉債亂鋪攤子，形成新的不良債務。項目建設和財務情況，包括借（貸）款使用情況應當公布，接受民眾監督。
鄉鎮機關事業單位要堅決精簡超編人員，清退臨時僱請人員（包括代課老師），下決心減少開支。要從嚴控制村定額補貼幹部的人數和補貼標準，村幹部可實行交叉兼職。嚴格控制鄉（鎮）村管理費和招待費開支，禁止大吃大喝。要按照省委、省政府《關於鄉鎮機關事業單位人員分流工作有關問題的意見》（湘發〔１９９９〕７號）要求，切實搞好鄉鎮人員分流，減輕財政負擔。從現在起，３年內各部門除法律法規的規定外，一律不得在鄉鎮搞達標升級或變相的達標升級活動，不得超越財務硬性要求鄉鎮對建設項目配套資金，尤其對經濟不發達和存在嚴重赤字債務的鄉鎮，不得搞資金配套項目。違反上述規定的，要追究有關部門領導的責任。
三、切實做好鄉鎮消赤減債工作，妥善處理已形成的債權債務
我省鄉鎮消赤減債的基本目標是：從１９９９年起，在努力實現鄉鎮財政穩定增收和當年收支平衡的前提下，全省所有鄉鎮３年內消除赤字，５年內基本償還債務。對債務數額特別大的鄉鎮，可適當延長償還期限，但最長不得超過８年。村級不良債務要在３年內消除。要全面建立鄉鎮消赤減債目標責任制，各地市州縣（市、區）鄉都要提出分年度的消赤減債計畫，並把任務完成情況作為考核鄉鎮政府以及主要領導工作業績的重要指標。
（一）各地要立足實際，加大鄉鎮財源培植力度。一是要選擇高產出、高效益、高利稅的農副產品或礦產品，實施規模開發和集約經營，形成支柱產業或拳頭產品，成為鄉鎮財政的主體財源。二是下決心對原有的鄉鎮企業進行改制改造。對實際已經破產的企業，要按《破產法》的要求進行清算；對產品有銷路、有效益，發展前景良好但資金有困難的，銀行應給予貸款支持，財政可給予貼息。三是要放手發展個體私營經濟，提高其對鄉鎮財政的貢獻率。
（二）採取多種渠道逐步消除赤字償還債務。一是收欠還債。各地要運用法律手段和行政手段催收單位和個人所欠鄉村的款項，用收回的欠款償還債務。二是核銷減債。對於債權單位已撤銷或債權人主動放棄追債要求的債務，可按規定程式予以核銷。三是拍賣還債。以鄉村名義為企業借（貸）款，企業已關、停的，要拍賣其財產用於抵債。四是劃轉債務。以鄉村名義為企業借（貸）款形成的債務，一律劃轉給企業負責償還，企業已合併、轉制的，由接收企業負責償還。五是每年預算必須安排一定的專項資金；當年預算結餘、超收分成和預算外資金應安排一部分資金用於鄉鎮消赤減債。六是鄉鎮分流人員的節餘經營和創收收入；鄉鎮閒置資產通過拍賣等處置後所得資金；清理各項尾欠收入都全部用於鄉鎮消赤減債。七是上級部門補助給鄉鎮的有關專款，要用於該項目的消赤減債。
（三）改革和完善鄉鎮財政體制，增強鄉鎮活力。各地要按照“鄉事鄉辦，鄉財鄉理，財權與事權相統一”的原則和分稅制的要求，建立鄉鎮財政預算管理體制。除法律法規和國家另有規定之外，縣（市、區）不得對鄉鎮實行收入上繳、支出下撥的統收統支體制，收入和支出原則上應下放鄉鎮。要逐步建立起縣對鄉鎮的轉移支付制度，確保鄉鎮有比較穩定的收入來源。鄉鎮財政收入的增長目標要切合實際。要加強鄉鎮國庫建設，尚未建立國庫的鄉鎮，應積極創造條件儘快建立。已經建立的，要進一步規範管理。鄉鎮國庫款的支配權屬鄉鎮財政部門，除稅務機關正常退庫外，其他任何部門未經鄉鎮財政部門同意，不得擅自退庫、撥付款項和凍結國庫款。
（四）嚴格執行稅收政策，規範稅收征管。各級財稅部門要全面加大征管力度，努力改進征管方式，堅持依法徵稅，做到應收盡收，確保稅收及時足額入庫。要大力宣傳稅法，提高民眾自覺納稅意識。要進一步整頓稅收征管秩序，堅決杜絕買賣稅或擅自減免稅等違法違規行為。要規範對財稅部門組織收入的獎勵制度，嚴格按照國家規定提取手續費和確定超收分成比例，努力降低徵收成本。今後凡對鄉鎮財稅部門提取徵收手續費和給予獎勵，由縣（市、區）政府統一考核和撥付，鄉鎮不得自行決定。凡擅自減免稅、買稅賣稅、超規定提取手續費和發放獎金的，由紀檢監察部門組織查處，對主要責任人予以黨紀政紀處分，觸犯法律的依法追究法律責任。農業稅、農業特產稅、屠宰稅要明確納稅人，據實徵收，不得由鄉村集體經濟組織借（貸）款代繳，更不得以“獎勵”、“回扣”等手段鼓勵借（貸）款代繳。凡憑藉（貸）款繳稅獲得的“獎勵”、“回扣”，必須全部退繳。鄉村兩級也不得為完成交費和攤派任務而借債、墊款。
四、加強審計監督，嚴肅查處違法違紀行為
縣（市、區）審計、財政部門要建立和完善對鄉鎮財政的審計監督制度，每年要對三分之一以上的鄉鎮進行財政收支審計，重點鄉鎮每年審計一次，確保財政收支的真實性；縣（市、區）經管局和鄉鎮經管站要加強對鄉村集體經濟組織債務、農民承擔費用和勞務的審計，組織村會計人員開展財務互審，對民眾反映強烈的村進行重點審計。
鄉（鎮）村領導班子調整換屆或主要負責人變動，審計部門要對鄉鎮，縣（市、區）經管局和鄉鎮經管站要對村級財務進行離任審計。
要結合整頓農村金融秩序，堅決打擊農村非法金融活動。對違反國家規定高息借貸的行為，國家不予保護。所有國家幹部一律不得參與高利貸活動。鄉村兩級要把１９９６年以來的高利借（貸）款逐筆登記。對放高利貸從中牟利的單位、個人，要逐一排查，並按國家有關規定予以處理。
化解鄉村債務要依法辦事，嚴格掌握政策界限，維護農民民眾和債權人利益。在償還債務時，不得將鄉鎮政府和鄉村集體經濟組織所欠債務向農民攤派，也不得藉機向農民亂收稅費，加重農民負擔。對以集體名義借（貸）款用於貸繳稅費的，要向應繳納稅費的單位和個人催收，限期繳齊，專項用於歸還代繳稅費的借（貸）款。對農民民眾欠繳鄉村集體經濟組織的款項，要區別對待，其中合理的，應當幫助民眾發展生產，制訂計畫，逐步催繳；不合理的，要堅決取消，不再催繳。
要把鄉村兩級債務的增減作為考核幹部任期目標和工作實績的重要內容。凡當年出現新的赤字和債務的鄉（鎮）村，或沒有在縣（市、區）規定的期限內實現消赤減債目標的，對其主要領導和分管負責人要給予嚴肅處理。要建立赤字債務的終身責任制度，對未經領導成員集體研究不按規定程式決策，擅自舉債或以個人名義借款的，不論主要責任人是否異動或提撥，都要責成其負責歸還債務。各地市州都要制定具體的消赤減債規劃，建立嚴格的考核驗收制度。
對以集體名義舉債，個人從中牟利的鄉（鎮）村幹部，要責令其將所得款項全部退回用於還債，並視情節給予相應的處分；對挪用借（貸）款進行高消費的，要責令其將所花費的費用退回用於還債，並追究直接責任人和單位負責人的責任。
五、切實加強對清理鄉村兩級不良債務和鄉鎮消赤減債工作的組織領導
為了切實加強對清理鄉村兩級不良債務和鄉鎮消赤減債工作的組織領導，省政府成立清理鄉村兩級不良債務和鄉鎮消赤減債工作領導小組，由周伯華任組長，龐道沐任副組長，省農村辦、省財政廳、省監察廳、省審計廳、省人事廳、省教委、省國稅局、省地稅局、人民銀行長沙中心支行等單位有關負責人為成員。省農村辦負責鄉鎮屬事業單位負債和村級負債的清理，省財政廳負責鄉鎮財政負債清理，並由省農村辦匯總。各地市州縣（市、區）也要成立相應的組織機構，由主要領導親自抓。各地要把制止鄉村兩級不良債務增加，搞好鄉鎮消赤減債的工作與清理整頓農村“兩會一部”，防範金融風險；與農村集體資產清產核資和加強農村基層組織建設，推進農村基層民主建設，實行政務、村務公開結合起來，統籌安排，綜合治理。
各行署和市州人民政府要在今年９月２０日前，將鄉、村兩級債務的清查、處理，制止不良債務增加和開展鄉鎮消赤減債工作的有關情況，向省人民政府報告。
湖南省人民政府
一九九九年七月十八日
