條例全文
(2013年9月26日湖北省第十二屆人民代表大會常務委員會第五次會議通過)
《湖北省各級人民代表大會常務委員會規範性檔案備案審查工作條例》已由湖北省第十二屆人民代表大會常務委員會第五次會議於2013年9月26日通過，現予公布，自2014年1月1日起施行。
湖北省人民代表大會常務委員會
二○一三年九月二十六日
第一條 為了加強規範性檔案備案審查工作，維護法制統一，保障公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等有關法律規定，結合本省實際，制定本條例。
第二條 本省各級人民代表大會常務委員會開展規範性檔案備案審查工作，適用本條例。
第三條 本條例所稱規範性檔案，是指各級人民代表大會及其常務委員會作出或者縣級以上人民政府發布的，涉及公民、法人或者其他組織的權利和義務，在本行政區域內具有普遍約束力並可反覆適用的檔案。
各級人民代表大會及其常務委員會和縣級以上人民政府的內部工作管理制度、人事任免決定、向上級機關的請示和報告等檔案，不屬於本條例所稱的規範性檔案。
第四條 規範性檔案備案審查工作應當做到有件必報、有備必審、有錯必糾。
第五條 下列規範性檔案，應當報送本級人民代表大會常務委員會備案:
（一）省人民政府、武漢市人民政府制定的規章；
（二）縣級以上人民政府發布的決定、命令、規定、細則、辦法等。
武漢市人民政府制定的規章應當同時報送省人民代表大會常務委員會備案。
第六條 下列規範性檔案，應當報送上一級人民代表大會常務委員會備案:
（一）縣級以上人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定等；
（二）鄉、民族鄉、鎮人民代表大會作出的決議、決定等。
有解釋權的機關對省人民政府的規章，武漢市的地方性法規和規章，恩施土家族苗族自治州、長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣的自治條例、單行條例作出的解釋，報省人民代表大會常務委員會備案。
第七條 人民代表大會常務委員會應當設立規範性檔案備案審查專門工作機構（以下簡稱備案審查工作機構）。備案審查工作機構的主要職責是:
（一）貫徹規範性檔案備案審查的相關法律、法規；
（二）承辦規範性檔案備案的接收登記、提出辦理建議、分送、歸檔、綜合信息收集與研究和規範性檔案上報備案等工作；
（三）對審查要求和審查建議以及常務委員會主任會議交辦審查的規範性檔案提出辦理建議；
（四）負責規範性檔案備案審查的聯繫、協調、指導等日常工作。
第八條 人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構按照職責分工，承擔相關規範性檔案的審查工作。
規範性檔案的內容涉及兩個以上人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構職責範圍的，有關人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構應當分別進行審查。
第九條 對規範性檔案，主要審查是否存在下列情形:
（一）超越法定許可權，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務；
（二）同法律、法規規定相牴觸；
（三）同上級或者本級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相牴觸；
（四）制定違背法定程式；
（五）要求公民、法人或者其他組織遵守的行政措施明顯不合理、不公平；
（六）其他不適當，應當予以撤銷、廢止或者修改的情形。
第十條 規範性檔案制定機關應當將規範性檔案自公布之日起三十日內報送備案。
報送規範性檔案備案，應當按照統一格式提交備案報告、規範性檔案標準文本及其說明材料，並同時報送電子文本。
規範性檔案制定機關應當於每年一月底前，將其上一年度制定、修改和廢止的規範性檔案目錄報送接受備案的機關備查。
第十一條 備案審查工作機構對報送備案的規範性檔案統一接收登記並提出辦理建議，按照相關程式和職責分工及時轉送人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會工作機構進行審查。
第十二條 人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在審查工作中，可以通過召開座談會、論證會、聽證會、聯合審查會和書面徵求意見等形式，廣泛聽取意見。
人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在審查規範性檔案工作中，需要了解相關情況的，規範性檔案制定機關應當按照要求說明情況或者提交補充材料。
第十三條 人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構應當自收到規範性檔案之日起三十日內提出書面審查意見。
人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構經過審查，認為規範性檔案存在本條例第九條所列情形之一的，應當向規範性檔案制定機關提出建議修改或者廢止的初步審查意見，由備案審查工作機構交規範性檔案制定機關辦理。
規範性檔案制定機關應當自收到初步審查意見之日起三十日內，書面向備案審查工作機構告知是否修改或者廢止的意見，並說明理由。備案審查工作機構自收到書面意見之日起七日內向提出初步審查意見的人民代表大會專門委員會或者常務委員會工作機構予以反饋。
第十四條 規範性檔案制定機關認為規範性檔案需要修改或者廢止的，應當自告知備案審查工作機構之日起三十日內自行修改或者廢止。
規範性檔案制定機關應當將修改後的規範性檔案或者廢止的規範性檔案名稱稱向社會公布，並按本條例有關規定報送備案。
第十五條 人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構認為規範性檔案制定機關提出的不予修改或者廢止的意見不當的，人民代表大會專門委員會可以提出撤銷該規範性檔案的議案，由常務委員會主任會議決定提請常務委員會會議審議；常務委員會工作機構、備案審查工作機構可以提出撤銷該規範性檔案的建議，報經常務委員會主任會議研究，常務委員會主任會議認為必要時可以提出撤銷該規範性檔案的議案，提請常務委員會會議審議。
第十六條 人民代表大會常務委員會對撤銷規範性檔案的議案進行審議時，規範性檔案制定機關可以書面陳述意見，並應當派人到會聽取意見，回答詢問；人民代表大會常務委員會會議經過審議，認為應予撤銷的，應當作出撤銷該規範性檔案的決定並向社會公布。
第十七條 省人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構經過審查，認為武漢市人民政府制定的規章存在本條例第九條所列情形之一，需要修改或者廢止的，應當提出初步審查意見，交由武漢市人民政府處理並於三十日內報告處理結果；省人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構認為武漢市人民政府提出的不予修改或者廢止的意見不當的，可以向常務委員會主任會議提出建議修改或者廢止的審查意見，由常務委員會主任會議研究決定，交省人民政府或者武漢市人民代表大會常務委員會研究處理；省人民政府或者武漢市人民代表大會常務委員會應當在三個月內向省人民代表大會常務委員會報告處理結果。
第十八條 審查工作終結後三十日內，人民代表大會專門委員會或者常務委員會工作機構應當將辦理結果和相關材料交由備案審查工作機構統一歸檔。
第十九條 縣級以上人民代表大會常務委員會、人民政府、人民法院、人民檢察院認為規範性檔案存在本條例第九條所列情形之一的，可以向有權進行備案審查的同級或者上一級人民代表大會常務委員會書面提出審查要求，備案審查工作機構應當接收登記、提出辦理建議，並按本條例第十一條至第十六條的規定處理。
前款規定以外的其他國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民認為規範性檔案存在本條例第九條所列情形之一的，可以向有權進行備案審查的同級或者上一級人民代表大會常務委員會書面提出審查建議，備案審查工作機構應當接收登記，對審查建議進行研究，必要時提出辦理建議，並按本條例第十一條至第十六條的規定處理。
備案審查工作機構應當在辦理審查要求或者審查建議結束後七日內將辦理結果書面告知有關單位或者個人。
第二十條 國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民書面提出審查要求或者審查建議，應當寫明要求或者建議審查的規範性檔案名稱稱、審查的事項和理由。
備案審查工作機構對不屬於本級人民代表大會常務委員會備案審查範圍的審查要求或者審查建議，應當自收到之日起十五日內，告知提出的單位或者個人向有權進行備案審查的機關提出。
第二十一條 國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民認為人民法院、人民檢察院在審判、檢察工作中制定的涉及公民、法人或者其他組織的權利和義務，具有普遍約束力並可反覆適用的檔案存在本條例第九條所列情形之一的，可以向本級人民代表大會常務委員會書面提出審查建議，備案審查工作機構應當接收登記，對審查建議進行研究，必要時提出辦理建議，交由人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構進行審查。
人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構經過審查，認為本條第一款所涉相關檔案需要修改或者廢止的，應當向常務委員會主任會議提出書面審查意見，由常務委員會主任會議研究決定交制定機關處理，制定機關應當在三個月內報告處理結果。
人民代表大會常務委員會認為本條第一款所涉相關檔案應當修改或者廢止，制定機關不予修改或者廢止的，由本級人民代表大會常務委員會通過其他監督方式責令其改正，或者報告上一級人民代表大會常務委員會處理。
第二十二條 人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構發現本級人民政府所屬工作部門和機構制定的檔案存在本條例第九條所列情形之一的，應當提出審查意見，報經常務委員會主任會議同意後，轉本級人民政府法制工作機構辦理，並要求六十日內報告辦理結果；發現本行政區域內其他國家機關或者不屬於本級人民政府直接管理的國家行政機關以及具有社會管理職能的其他組織的檔案存在本條例第九條所列情形之一的，由備案審查工作機構提出辦理意見，報經常務委員會主任會議同意後，可以向有關機關提出或者通過上一級人民代表大會常務委員會向制定機關的上一級主管部門提出處理建議。
第二十三條 縣級以上人民代表大會常務委員會應當將規範性檔案備案審查工作納入常務委員會年度工作要點，每年的常務委員會工作報告應當報告規範性檔案備案審查工作情況，接受人民代表大會監督。
備案審查工作機構應當在每年第一季度向本級人民代表大會常務委員會書面報告上一年度規範性檔案備案審查情況，並向社會公布年度規範性檔案備案審查目錄和審查情況。
第二十四條 縣級以上人民代表大會常務委員會應當採取多種形式，宣傳規範性檔案備案審查有關的法律、法規以及備案審查工作情況。
縣級以上人民代表大會常務委員會應當建立和完善規範性檔案備案審查的聯繫溝通、人大代表參與、聽證論證、信息共享等工作機制。
第二十五條 規範性檔案制定機關未按照本條例規定，遲報、漏報、瞞報應當上報備案的規範性檔案及目錄，或者報送的檔案材料不齊全的，備案審查工作機構應當通知其限期報送或者補充報送；逾期仍不報送的，備案審查工作機構應當提出處理意見，經常務委員會主任會議決定後，責成規範性檔案制定機關作出說明並限期改正、對相關責任人員給予批評教育；拒不向人民代表大會常務委員會報送應當備案的規範性檔案的，備案審查工作機構應當提出處理意見，經常務委員會主任會議決定後，責令規範性檔案制定機關限期改正並作出書面檢查，同時建議規範性檔案制定機關對相關責任人員依法給予行政處分。
第二十六條 承擔規範性檔案備案審查的工作人員未按照規定履行職責的，常務委員會機關應當責令其改正，並對相關責任人員給予批評教育；仍不改正的，常務委員會機關應當對相關責任人員依法給予行政處分。
第二十七條 本條例自2014年1月1日起施行。
地方性法規(類別)
條例的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
受主任會議委託，現就《湖北省各級人民代表大會常務委員會規範性檔案備案審查工作條例（草案）》（以下簡稱草案）作如下說明：一、制定條例的必要性黨的十八大報告指出，要全面推進依法治國，完善中國特色社會主義法律體系；更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統一、尊嚴、權威。省第十次黨代會強調，要全面落實依法治國基本方略，加快實施《法治湖北建設綱要》，推進全省各項工作法治化。規範性檔案是為了貫徹實施法律、法規而形成的，涉及公民、法人和其他組織的權利義務，具有普遍約束力和反覆適用性的檔案。正是由於規範性檔案的實施性和廣泛適用性，使得規範性檔案備案審查成為憲法和法律賦予地方國家權力機關的重要監督方式之一。做好規範性檔案備案審查工作既是全面推進依法治國、建設法治湖北、維護法制統一的有效方式，也是發揮人大監督職能、最佳化經濟發展環境、保障公民合法權益的有效途徑。
監督法第二十九條明確授權省、自治區、直轄市人大常委會，就縣級以上地方各級人大常委會審查、撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程式作出具體規定。據了解，目前已有16個省（市、區）人大常委會制定了適用於地方各級人大常委會規範性檔案備案審查工作的專門法規，有4個省（市、區）人大常委會制定了適用於本級人大常委會規範性檔案備案審查工作的專門法規。
監督法及我省實施監督法辦法頒布以來，全省各級人大常委會認真履行法定職責，積極開展規範性檔案備案審查工作，做出了有益探索，積累了初步經驗。2008年至2012年，全省各級人大常委會共備案審查規範性檔案2630件，省人大常委會共備案審查規範性檔案199件，報備率和審查質量在不斷提高。也要看到，隨著改革不斷深入，法治建設不斷推進，規範性檔案備案審查工作量不斷加大，審查工作面臨許多新情況新問題。在備案審查工作實踐中我們感到，做好備案審查工作，對於最佳化經濟發展環境、維護公民合法權益極為重要。我省實施監督法辦法只是對規範性檔案備案審查作了原則規定，目前尚沒有一部專門規範全省各級人大常委會規範性檔案備案審查工作的地方性法規。因此，制定《湖北省各級人民代表大會常務委員會規範性檔案備案審查工作條例》，加強規範性檔案備案審查工作十分必要。
二、草案的起草過程
2012年5月，省人大常委會法規工作室成立了起草小組，啟動該條例的立法準備工作。隨後組織有關人員赴省內外調研考察，並對部分省（市）已經制定的相關法規進行學習研究，結合我省實際，起草了條例初稿。將條例初稿在年底召開的全省市州人大常委會規範性檔案備案審查工作會議上徵求了與會代表的意見，採取書面、召開專題會議等方式徵求了省人大各專門（工作）委員會、機關廳級幹部、相關處室的意見。今年換屆後，省人大常委會副主任王建鳴同志帶隊到貴州省進行了學習考察，在省內進行了調研，在此基礎上，形成草案建議稿。4月28日，常委會主任會議對草案建議稿進行了討論，法規工作室根據主任會議意見對草案建議稿作了進一步修改。5月14日，常委會主任會議聽取了關於草案建議稿修改情況的匯報，決定將草案提請本次常委會會議審議。
三、草案的主要內容
草案共25條，主要對規範性檔案備案的範圍、審查原則、審查標準、審查程式和相關機關的責任等作出了具體規定。
（一）規範性檔案的定義和範圍
草案對“規範性檔案”作了界定，並對報送本級和上一級備案的規範性檔案作了細化規定。草案規定：“本條例所稱規範性檔案，是指各級人民代表大會及其常務委員會作出或者縣級以上人民政府發布的，涉及公民、法人或者其他組織的權利和義務，在本行政區域內具有普遍約束力並可反覆適用的檔案。”草案還列舉出國家機關相關檔案中不屬於規範性檔案的種類。
草案沒有將人民法院、人民檢察院相關檔案列入報送備案的範圍，但對其監督作了規定。主要是考慮到對“兩院”實際存在的規範性檔案的監督，既是人大常委會監督工作的重要組成部分，也是地方各級人大常委會在本行政區域內保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行的重要職責。目前已有一些省（市、區）人大常委會將其列入規範性檔案備案審查範圍。在立法調研中，基層也反映“兩院”出台的相關檔案實際存在，直接用於指導同類案件的具體審判和檢察工作，涉及當事人的權利義務範圍較廣，要求將其納入備案審查範圍。考慮到監督法未將地方“兩院”的相關檔案列入規範性檔案備案審查的範圍，2012年5月《最高人民法院最高人民檢察院關於地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質檔案的通知》要求，地方人民法院、人民檢察院今後一律不得制定在本轄區普遍適用的、涉及具體套用法律問題的“指導意見”、“規定”等司法解釋性質檔案，制定的其他規範性檔案不得在法律文書中援引。因此，草案沒有規定“兩院”有關檔案必須報送備案，只規定在有關機關、組織和個人提出審查建議且確有必要時，才啟動審查，實施監督。（草案第三條、第五條、第六條、第二十條）
（二）規範性檔案備案審查工作的原則
草案規定：“規範性檔案備案審查工作應當遵循有件必報、有備必審、有錯必糾的原則。”這一規定要求，所有符合報送範圍的規範性檔案都應當報備，都應當進行備案審查，對所有不合法或者不適當的規範性檔案，都應當依法予以糾正。（草案第四條）
（三）規範性檔案備案審查的標準
根據立法法和監督法的規定，草案既對規範性檔案審查的合法性標準作了列舉性規定，也對規範性檔案備案審查的合理性標準作了概括性規定。（草案第九條）
（四）規範性檔案備案審查的程式
一是對備案審查工作從檔案接收處理到審查歸檔，審查發現問題的處理，對撤銷規範性檔案的議案進行審議等一般程式作出了明確規定。二是規定了對武漢市政府規章，以及縣級以上人民法院、人民檢察院相關檔案的特殊審查程式。三是規定了國家機關、社會團體、企業事業組織和公民提出審查要求、審查建議的情形和處理方式，對審查建議和審查要求的回覆，審查建議和審查要求所涉及的規範性檔案不屬於本級人大常委會審查範圍時的處理，以及對政府部門規範性檔案的處理程式等。（草案第十條至第二十一條）
（五）規範性檔案備案審查工作的部署、報告與監督
草案規定了規範性檔案備案審查工作的部署、報告與監督制度，即：“縣級以上人民代表大會常務委員會應當將規範性檔案備案審查工作納入常務委員會年度工作要點，寫入每年常務委員會工作報告，接受本級人民代表大會的監督。”“備案審查工作機構應當在每年第一季度向本級人民代表大會常務委員會書面報告上一年度規範性檔案備案審查情況，並向社會公布規範性檔案年度目錄或者規範性檔案審查情況。”（草案第二十二條、第二十三條）
（六）報備機關的責任
草案對檔案報備機關不履行或者未按照要求履行報備義務應承擔的法律責任作出了規定，以增強對報備行為的約束。（草案第二十四條）
此外，草案還對規範性檔案審查中的職責分工、報備要求、建立工作聯繫機制等，作了具體規定。
以上說明連同草案，請予審議。
審議結果報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
5月22日，省十二屆人大常委會第三次會議對《湖北省各級人民代表大會常務委員會規範性檔案備案審查工作條例（草案）》（以下簡稱條例草案）進行了審議。常委會組成人員認為，規範性檔案備案審查是法律賦予地方各級人大常委會的一項重要職責，通過立法保障規範性檔案備案審查工作依法有序開展，增強人大常委會監督工作實效，維護法制統一，十分必要。同時，對草案提出了一些修改意見，建議作進一步研究修改後，提請下次常委會會議審議。
會後，常委會法規工作室將條例草案及其說明發至各市、州、直管市、神農架林區人大常委會，常委會立法顧問組成員和立法基層聯繫點徵求意見，並在省人大網站全文公布，廣泛徵求社會各界的意見。6月初，省人大法制委員會、常委會法規工作室召開座談會，聽取了省政府法制辦、武漢市人大、武漢市政府法制辦等單位對條例草案的意見和建議。6月下旬，省人大常委會副主任王建鳴同志帶領法制委員會、法規工作室相關人員赴鄂州、黃岡市和廣西壯族自治區等省內外開展立法調研和學習考察，聽取了相關意見和建議。在此基礎上，結合開展制度廉潔性評估的要求，對條例草案作了認真修改，並印送省人大各專門（工作）委員會及有關部門徵求意見。隨後，對條例草案進行進一步修改，形成《湖北省各級人民代表大會常務委員會規範性檔案備案審查工作條例（草案修改稿）》。7月15日，法制委員會召開會議，對草案修改稿進行了審議，省政府法制辦有關同志列席了會議。現將審議修改情況報告如下：
一、關於規範性檔案備案審查的工作要求。調研中有些地方提出，“有件必報、有備必審、有錯必糾”僅是規範性檔案備案審查工作的原則之一，作為工作要求來規定更好。據此，法制委員會建議作相應修改。（草案二審稿第四條）
二、關於規範性檔案的具體範圍。有的委員提出，條例草案“有解釋權的機關對地方性法規、自治條例、單行條例和規章所作的解釋，應當同時報送省人民代表大會常務委員會備案”的規定不明確，需要斟酌；有的地方建議對我省的地方性法規、自治條例和單行條例的上報備案進行規定，以與立法法和地方組織法的有關規定相銜接。據此，法制委員會建議修改為：“有解釋權的機關對省人民政府的規章，武漢市的地方性法規和規章，恩施土家族苗族自治州、長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣的自治條例、單行條例作出的解釋，報省人民代表大會常務委員會備案。”“地方性法規、自治條例和單行條例的報送備案按照《中華人民共和國立法法》的相關規定辦理。”（草案二審稿第五條、第六條）
三、關於規範性檔案備案審查的標準。有的委員、有些地方提出，審查標準應當具有可操作性，草案中“明顯不合理”的標準在操作中難以把握。據此，法制委員會建議作相應修改。（草案二審稿第九條）
四、關於規範性檔案備案審查工作程式。有的委員、有些地方提出，規範性檔案備案審查的工作程式應當根據工作流程加以規定，更為細緻、更具操作性。據此，法制委員會建議作出修改，對專門委員會、常委會工作機構、備案審查工作機構提出撤銷議案或者其他處理意見的方式作出詳細規定；增加規範性檔案制定機關到會聽取意見和回答詢問的規定；對武漢市政府規章審查後的處理，由草案規定的交由省人民政府、武漢市人大常委會處理改為首先交武漢市人民政府研究處理，當武漢市人民政府不予修改或者廢止時再交由省人民政府或者武漢市人大常委會處理，並增加了溝通的環節。（草案二審稿第十五條、第十六條、第十七條）
五、關於規範性檔案備案審查工作的部署、報告與監督制度。有的委員、有些地方提出，規範性檔案備案審查工作應當作為人大常委會工作報告的一項重要內容加以報告，接受人民代表大會的監督；規範性檔案備案審查應當建立多種工作機制，保證規範性檔案備案審查工作的及時性、有效性和系統性。據此，法制委員會建議在相關規定中增加上述內容。（草案二審稿第二十三條、第二十四條）
六、關於法律責任。有的委員、有些地方提出，規範性檔案備案審查工作應當明確各個環節的責任主體和責任追究方式，保證責任的落實，從而有效推動規範性檔案備案審查工作。據此，法制委員會建議作出以下修改：明確和增加責任主體，即規範性檔案制定機關、相關責任人員和承擔規範性檔案備案審查的工作人員；明確責任追究方式，即在規範性檔案制定機關拒不向人大常委會報送應當備案的規範性檔案時，應當首先由備案審查工作機構提出處理意見，經常委會主任會議決定後，責令規範性檔案制定機關限期改正並作出書面檢查，同時建議規範性檔案制定機關對相關責任人員依法給予行政處分。（草案二審稿第二十五條、第二十六條）
此外，根據常委會組成人員、調研中有關方面的意見，還對條例草案中的一些條款進行了補充完善、刪減合併和文字修改，條款順序也作了適當調整。修改後的條例草案，條款數由25條調整為27條。
法制委員會已按照上述審議意見提出了《湖北省各級人民代表大會常務委員會規範性檔案備案審查工作條例（草案二審稿）》，建議提請本次常委會會議審議。
草案二審稿及以上報告，請予審議。
