淮安市永久性綠地保護條例
《淮安市永久性綠地保護條例》已由淮安市第七屆人民代表大會常務委員會第三十次會議於2016年4月29日制定，江蘇省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議於2016年5月26日批准。現予公布，自2016年7月1日起施行。
淮安市永久性綠地保護條例
（2016年4月29日淮安市第七屆人民代表大會常務委員會第三十次會議制定 2016年5月26日江蘇省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議批准）
第一章 總 則
第一條 為了加強永久性綠地的保護，改善生態環境、最佳化生活環境，根據有關法律、法規，結合本市實際，制定本條例。
第二條 本市行政區域內永久性綠地的規劃、建設、保護和管理，適用本條例。
本條例所稱的永久性綠地，是指本市行政區域內，符合城鄉規劃，生態功能、服務功能突出，具有長期保護價值，經市、縣人民代表大會常務委員會審議決定，列為永久保護的綠化區域。
第三條 市、縣（區）人民政府應當將永久性綠地保護工作納入本級國民經濟和社會發展規劃，並將其保護經費列入本級財政預算。
第四條 市、縣（區）主管城市綠化的部門負責本行政區域內永久性綠地的保護工作。
城鄉規劃、國土資源、城市管理等部門，根據各自職責，共同做好本行政區域內永久性綠地的保護工作。
第五條 單位和個人有保護永久性綠地的義務，有權對違反本條例的行為進行勸阻和舉報。對在永久性綠地保護工作中成績顯著的單位和個人，由市、縣（區）人民政府給予獎勵。
第二章 確定和公布
第六條 永久性綠地主要在以下區域中確定：
（一）風景名勝區、綜合公園、專類公園；
（二）遊園、廣場、社區公園；
（三）山體、河（湖）堤綠地和濕地；
（四）城市中具有一定規模和較長樹齡的成片林；
（五）其他需要永久保護的綠地。
第七條 市、縣主管城市綠化的部門每三年會同城鄉規劃、國土資源等部門，在徵求有關方面意見後，擬定新增永久性綠地名錄，報同級人民政府審核。
市區範圍內新增永久性綠地名錄由市人民政府提請市人民代表大會常務委員會審議決定並公布。
縣域範圍內新增永久性綠地名錄由縣人民政府提請縣人民代表大會常務委員會審議決定並公布，報市人民代表大會常務委員會備案。
第八條 永久性綠地一經確定公布，市、縣人民政府應當在綠地區域設定顯著標識，註明永久性綠地名稱、界址、決定單位、決定時間、管理責任單位等內容。
第三章 保護和管理
第九條 市、縣（區）主管城市綠化的部門負責永久性綠地保護的組織、協調、指導和監督工作；對永久性綠地登記造冊並建立檔案；制定永久性綠地保護工作方案，擬定永久性綠地管理責任單位，報同級人民政府批准後執行。
第十條 市、縣城鄉規劃部門應當將永久性綠地規劃納入城鄉規劃，負責劃定永久性綠地界址。
在規劃編制及建設工程設計方案審查時，城鄉規劃部門應當對風景名勝區、綜合公園類永久性綠地周邊建築的體量、高度、色彩和造型等實施規劃控制，促進整體協調。
第十一條 市、縣國土資源部門應當將永久性綠地規劃納入本行政區域土地利用總體規劃，負責本行政區域內永久性綠地土地權屬和用途的管理監督工作。
第十二條 市、縣（區）主管城市綠化的部門和城市管理、城鄉規劃、環境保護、水利、林業、交通、公安等部門依法查處違反本條例的行為。
相關行政執法部門接到違反本條例行為的投訴、舉報、報告後，屬於本部門職責的，應當及時依法查處；屬於其他部門職責範圍的，應當及時移送查處。
第十三條 永久性綠地管理責任單位應當建立管護制度，明確日常管護責任人和管護責任；按照城市園林綠化養護管理規範進行管養；有計畫並按規定進行永久性綠地功能完善和景觀提升建設；對違反本條例的行為予以制止，及時報告相關行政執法部門，並協助調查。
第十四條 永久性綠地內禁止下列行為：
（一）擅自占用綠地；
（二）損壞綠地設施；
（三）傾倒、焚燒垃圾；
（四）擅自砍伐、移植、修剪樹木；
（五）擅自取土、取水；
（六）擅自架（鋪）設市政、電力、通信、消防等管線；
（七）擅自設定各類標牌、戶外廣告設施；
（八）其他毀壞永久性綠地的行為。
第十五條 任何單位和個人不得擅自改變永久性綠地範圍和用途。
因重大公用設施建設等原因，確需改變永久性綠地範圍和用途的，由市、縣人民政府通過聽證、論證等形式聽取各方面意見後提出調整方案，提請同級人民代表大會常務委員會審議批准。
禁止將永久性綠地用於經營性開發建設。
第十六條 對經市、縣人民代表大會常務委員會審議批准調整範圍和用途的永久性綠地，實行占補平衡的補償制度。
市、縣人民政府應當在調整範圍和用途的永久性綠地半徑一公里範圍內，按“面積不減、品質不降”的原則新建綠地予以補償，並在一年內完成建設。
第十七條 因建設或者其他特殊原因確需臨時占用永久性綠地的，占用單位應當制定保護方案。
占用期限不足六個月的，由市、縣主管城市綠化的部門負責審批；占用期限六個月以上的，由市、縣人民政府審批，報同級人民代表大會常務委員會備案。臨時占用永久性綠地的，占用期限一般不得超過兩年。
占用期滿後，由占用單位在規定期限內恢復原狀。
第十八條 經批准在永久性綠地內建設施工的，應當避讓現有樹木、設施、重要水體等，確實無法避讓的，建設單位應當會同主管城市綠化的部門確定保護措施。
因市政、電力、通信、消防等部門維護管線需要修剪樹木的，應當經市、縣（區）主管城市綠化的部門批准，按照兼顧管線安全使用和樹木正常生長的原則進行修剪。
第十九條 因公共應急搶險，需在永久性綠地內修剪或者移動樹木、開挖綠地、填埋水體、改變設施的，搶險單位可以先行處理，但是應當在搶險之日起三個工作日內到市、縣（區）主管城市綠化的部門補辦相關手續，並在險情排除後一個月內按要求恢復原狀。
第二十條 在永久性綠地範圍內砍伐、移植喬木的，應當按照規定程式報批。因同一個工程項目需砍伐胸徑在十五厘米以上喬木超過二株，移植胸徑在三十厘米以上喬木超過五株或者胸徑在十五厘米以上喬木超過十株的，市、縣（區）主管城市綠化的部門應當事先組織論證。
永久性綠地範圍內的古樹名木不得砍伐、移植。
第四章 法律責任
第二十一條 違反本條例規定，擅自占用永久性綠地或者毀壞永久性綠地的，由市、縣（區）主管城市綠化的部門責令限期退還、恢復原狀，可以並處所占綠化用地面積每平方米五百元以上一千元以下的罰款；造成損失的，應當賠償損失。
第二十二條 違反本條例規定，擅自占用永久性綠地進行建設的，由市、縣城鄉規劃部門責令停止建設，限期拆除，可以並處所建建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；造成損失的，應當賠償損失。
當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地市、縣（區）人民政府可以責成有關部門採取查封施工現場、強制拆除等措施。
第二十三條 違反本條例規定，在永久性綠地範圍內損壞綠地設施的，由市、縣（區）主管城市綠化的部門責令停止侵害，造成損失的，應當賠償損失，可以並處損失額一倍以上五倍以下的罰款。
第二十四條 違反本條例規定，在永久性綠地範圍內傾倒、焚燒垃圾的，由市、縣（區）環境衛生行政主管部門依照有關法律、法規規定予以處罰。
第二十五條 違反本條例規定，在永久性綠地範圍內有下列行為之一的，由市、縣（區）主管城市綠化的部門責令停止違法行為，造成損失的，應當賠償損失，可以並處損失額一倍以上五倍以下的罰款；未造成損失的，對個人處以一百元以上五百元以下的罰款，對單位處以一千元以上五千元以下的罰款：
（一）擅自砍伐、移植、修剪樹木的；
（二）擅自取土、取水的；
（三）擅自架（鋪）設市政、電力、通信、消防等管線的。
第二十六條 違反本條例規定，在永久性綠地範圍內擅自設定各類標牌、戶外廣告設施的，由市、縣（區）主管城市綠化的部門責令停止違法行為，恢復原狀，造成損失的，應當賠償損失，可以並處損失額一倍以上五倍以下的罰款。法律、法規另有規定的，依照有關法律、法規予以處罰。
第二十七條 有關行政部門、管理責任單位工作人員違反本條例規定，濫用職權、玩忽職守的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二十八條 本條例規定的行政處罰屬於城市管理相對集中行政處罰權範圍的，由城市管理部門依照本條例的規定執行。
第五章 附 則
第二十九條 本條例自2016年7月1日起施行。
條例的說明
主任、各位副主任、秘書長，各位委員：
為了加強我市永久性綠地的保護，改善生態環境，最佳化生活環境，促進社會可持續發展，2016年4月29日淮安市七屆人大常委會第三十次會議制定了《淮安市永久性綠地保護條例》（以下簡稱《條例》），現提請本次省人大常委會會議審議批准。現就《條例》作如下說明：
一、立法的必要性
公共綠地是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉，是大自然賦予人類最寶貴的“綠色銀行”。加強公共綠地保護，對改善生態人居環境、提升居民幸福指數、實現可持續發展具有重要的現實意義。自2009年3 月20日市六屆人大常委會第九次會議作出《關於將清晏園等15塊城市綠地作為淮安市主城區首批永久性保護綠地的決定》以來，到目前為止，我市主城區共有三批38塊綠地被確定為永久性綠地，總占地面積達15236.85畝，約占主城區綠地面積的16%。2009年6月29日楚州區第十五屆人大常委會第十次會議作出《關於將海棠園等10塊城市綠地作為楚州區城區首批永久性綠地的決定》。2010年11月29日淮陰區第十五屆人大常委會第二十次會議作出《關於將人民廣場等8塊城市綠地作為淮陰區首批永久性綠地的決定》。2015年10月26日，市委召開常委會，原則同意將《淮安市永久性綠地保護條例》作為我市2016年正式立法項目，此舉得到了社會各界和廣大市民的積極擁護和普遍支持。
由於國家、我省對永久性綠地保護還沒有專門的法律、法規和規章，永久性綠地確定和公布、保護和管理等方面缺乏明確的法律規範，造成永久性綠地保護管理合力不夠、執法彈性大的現狀。鑒於永久性綠地的資源稀缺性，為進一步加強永久性綠地的保護，迫切需要制定一部更具操作性的地方性法規，一方面將我市保護永久性綠地的成熟做法和經驗以地方性法規的形式固定下來；另一方面結合我市實際，明確永久性綠地的管護責任主體、保護措施等，規範永久性綠地的確定、公布流程，突出保護特色，創新保護內涵和外延，使保護永久性綠地措施更加有效。
二、《條例》的主要內容和特點
（一）《條例》框架及內容
《條例》共五章二十九條。第一章總則，主要規定適用範圍、政府職責；第二章確定和公布，主要規定永久性綠地確定和公布的程式；第三章保護和管理，主要規定政府相關部門、永久性綠地管理責任單位在永久性綠地保護中的職責、永久性綠地內禁止行為、調整永久性綠地範圍和用途、臨時占用永久性綠地、在永久性綠地內建設施工、砍伐或者移植喬木等行為的原則和制度等；第四章法律責任，主要規定違反條例需要承擔的法律後果；第五章附則。
（二）《條例》主要特點
《條例》以《中華人民共和國城鄉規劃法》、《城市綠化條例》和《江蘇省城市綠化管理條例》等法律法規為立法依據。全面規範了我市永久性綠地規劃、建設、保護、管理等活動，重點明確了市縣（區）人民政府、政府主管部門、相關部門、管理責任單位等主體在永久性綠地規劃、確認、保護、管理等方面的行為規範，特別明確了權責利。主要有以下特點：
一是堅持問題導向。《條例》在充分調研的基礎上，梳理出永久性綠地保護中規劃弱化、投入不足、管理多頭、調整範圍和用途隨意、監督缺位等五大方面的突出問題，從立法的角度提出解決辦法，能在《條例》中明確的問題，都作了正面的規定，力求《條例》立得住、行得通、能管用。
二是注重製度設計。《條例》在堅持依法立法原則的同時，注重製度的健全、創新和完善，力求在永久性綠地的保護實踐中，《條例》能夠發揮引領、指導、準則的作用。如《條例》第十六條關於永久性綠地占補平衡制度的規定就得到社會各界的充分肯定，普遍認為這類制度可操作性強，對於永久性綠地的保護將起到關鍵性的作用。
三是彰顯地方特色。從我們調研的情況看，目前國家及地方還沒有永久性綠地方面的法律法規，《條例》也屬首創。《條例》對我市多年來永久性綠地保護方面的成熟經驗和做法，進行總結和提煉，在嚴格遵從上位法的前提下，對永久性綠地的定義、管理體制進行了認真地梳理和設計，並形成法律規範。如確定永久性綠地的政府主管部門的問題，根據調研情況，我市各縣區園林綠化的管理職責歸屬政府部門不盡相同，有的是住建部門，有的則是農委下轄的林業局，還有的歸口城市管理部門，很難在《條例》中明確一個具體部門來負責永久性綠地的保護工作，但又有必要明確相關部門在永久性綠地保護方面的職責，為此，《條例》明確“市、縣（區）主管城市綠化的部門負責本行政區域內永久性綠地的保護工作。城鄉規劃、國土資源、城市管理等部門，根據各自職責，共同做好本行政區域內永久性綠地的保護工作。”這樣就解決了一個責任主體缺失的問題。
三、需要說明的重點問題
（一）關於《條例》名稱、適用範圍
《條例》全稱為《淮安市永久性綠地保護條例》，適用範圍是本市行政區域，之所以不稱《淮安市城市永久性綠地保護條例》，因為按照2008年以前的《中華人民共和國城市規劃法》的規定，城市是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮。而2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》已將“城市”和“鎮”分開，“城市”不再包括“鎮”，為了將各縣人大常委會決定的永久性綠地納入本《條例》的調整範圍，《條例》的名稱確定為《淮安市永久性綠地保護條例》。
（二）關於永久性綠地定義、臨時占用、調整和變更程式等
永久性綠地定義開始爭議較大，經過反覆徵求意見、反覆修改，最後大多數意見贊同這樣的定義，即《條例》第二條第二款：本條例所稱的永久性綠地，是指本市行政區域內，符合城鄉規劃，生態功能、服務功能突出，具有長期保護價值，經市、縣人民代表大會常務委員會審議決定，列為永久性保護的綠化區域。
需要特別說明的是，“永久”二個字的內涵，有人認為，從字面上理解，既然是永久性綠地，就應該永久存在，不得占用和變更，但我們認為這裡的“永久”是相對的，不是絕對的。《條例》第十五條規定任何單位和個人不得擅自改變永久性綠地範圍和用途。若調整、變更永久性綠地範圍和用途，《條例》設定了嚴格的條件、程式，並要實行補償。如果一味強調“永久”，有時可能會阻礙城市整體功能的提升，與立法的初衷相違背。《條例》將臨時占用期限分六個月以下和六個月以上，規定臨時占用應當辦理臨時占用審批手續，占用期滿後，由占用單位在規定期限內恢復原狀。
（三）關於確定和公布
《條例》進一步明確了永久性綠地篩選標準（第六條）、確定和公布的程式（第七條）、永久性綠地標識的內容和設定單位等（第八條），特別規定了標識須註明永久性綠地名稱、界址、決定時間、決定單位、管理責任單位等內容，進一步強化社會監督。
（四）關於永久性綠地管理、執法體制
《條例》明確新增永久性綠地名錄由市、縣人民政府提請同級人民代表大會常務委員會審議決定並公布。市、縣人民政府負責在綠地區域設定顯著標識，註明永久性綠地名稱、界址、決定單位、決定時間、管理責任單位等內容。市、縣（區）人民政府負責本行政區內永久性綠地的保護和管理。《條例》同時明確市、縣（區）主管城市綠化的部門職責，市、縣人民政府城鄉規劃部門職責，市、縣人民政府國土資源部門職責，各管理責任單位的職責以及永久性綠地內禁止的行為。根據《城市綠化條例》和《江蘇省城市綠化管理條例》等上位法規定，市、縣（區）主管城市綠化的部門行使建成區園林綠化的行政處罰權，《條例》注意到城市管理部門的相對集中行政處罰權是國務院、省、市的工作試點，不是法律法規授權，因此在法律責任條款中，不應有城市管理部門行政處罰權的直接規定和授權，屬於相對集中行政處罰權處罰範圍的，《條例》單列條款予以說明。
《條例》中主管城市綠化的部門、環境衛生行政主管部門之前都加市、縣（區），而城鄉規劃部門、國土資源部門之前只加市、縣，因為區規劃分局、區國土資源分局分別是市規劃局、市國土局的派出機構。
（五）關於法律責任
《條例》根據《城市綠化條例》和《江蘇省城市綠化管理條例》等上位法的規定，對違反永久性綠地保護規定的行為明確了處罰的範圍、幅度，同時借鑑了其他城市在保護公共綠地立法中的經驗和做法，規定了有關行政部門、管理責任單位工作人員違反本條例應負的法律責任，為《條例》的順利實施提供了強有力的法律保障。
以上說明連同《條例》，請予審議。
審議意見的報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
《淮安市永久性綠地保護條例》已經淮安市第七屆人民代表大會常務委員會第三十次會議通過，現報省人大常委會批准。省人大常委會法制工作委員會在該條例通過前進行了初步審查，徵求了省人大環資城建委、省政府法制辦、省國土資源廳、省住房城鄉建設廳相關部門的意見，並與淮安市人大常委會法制工作委員會進行了溝通，提出了修改意見和建議，淮安市人大常委會已作相應修改。省人大法制委員會於5月4日召開全體會議對該條例進行了審議。現將審議意見報告如下：
公共綠地作為最普惠的民生福祉，對改善生態人居環境、提升居民幸福指數、實現可持續發展具有重要的現實意義。淮安市取得地方立法權後，為了進一步加強永久性綠地的保護，使永久性綠地的保護措施更加有效，淮安市結合本地實際，制定該條例十分必要。該條例明確了永久性綠地的定義和適用範圍，規定了永久性綠地確定和公布的程式，明晰了政府、主管部門、相關部門以及管護責任主體的具體職責和保護措施，同時，條例還對永久性綠地內的禁止行為以及臨時占用、調整和變更等程式作了具體規範，對違反永久性綠地保護規定的行為明確了處罰的範圍、幅度，體現了地方特色，具有較強的針對性和可操作性。
該條例同憲法、法律、行政法規和本省的地方性法規不相牴觸，建議本次會議審議後予以批准。
以上報告，請予審議。
