制定背景
黨的十九大和省第十四次黨代會都明確要求推動高質量發展。經過多年的探索，實踐證明，“畝均論英雄”改革是推動經濟高質量發展的一項重要機制。2018年1月2日，全省全面深化改革大會上，省委書記車俊指出，在工業領域推出“畝均論英雄”改革，不但促進了傳統產業改造提升，而且推動了新動能的培育發展。1月4日，省政府第93次常務會議上，省長袁家軍指出，“畝均論英雄”改革是我省高質量發展的重要舉措，是破解我省發展資源瓶頸制約的有效途徑，也是最佳化產業結構、實現動能轉換、提升質量效益的有力抓手。《2018年浙江政府工作報告》明確提出要“深化‘畝均論英雄’改革，擴大畝產效益綜合評價範圍”“全面整治畝均稅收1萬元以下的低小散企業”“大力推進土地節約集約利用，工業畝均稅收低於全省平均水平的，適當減少新增工業用地指標”。為進一步推進“畝均論英雄”改革，實現畝均效益較快增長，實現高質量發展，省政府制定出台了《關於深化“畝均論英雄”改革的指導意見》（浙政發〔2018〕5號，以下簡稱《指導意見》），明確了目標要求和工作任務。
意見全文
一、深化“畝均論英雄”改革的總體要求
（一）指導思想。深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，以新發展理念為引領、“八八戰略”為總綱、供給側結構性改革為主線，堅持質量第一、效益優先，把深化“畝均論英雄”改革作為轉變發展方式、最佳化經濟結構、轉換增長動力的有力抓手，促進“有為政府”和“有效市場”更好統一，深入推進資源要素市場化配置改革，激發各類市場主體創新活力，不斷提高全要素生產率，加快推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，為奮力推進“兩個高水平”建設、加快推動經濟高質量發展奠定堅實基礎。
（二）基本原則
堅持縣級主體和三級聯動相結合。充分發揮縣（市、區）深化改革的主體作用，推進重點任務落實和重大措施落地，加強省、市、縣三級協同推進，增強改革工作的系統性、有效性。
堅持改革創新和依法依規相結合。進一步解放思想，推進制度創新，完善“畝均論英雄”改革的體制機制和政策體系，注重依法行政和制度規範，依法依規實施資源要素差別化配置政策，確保改革在法治軌道上深化推進。
堅持動力轉換和降本減負相結合。推動“畝產效益”綜合評價從以提高資源要素產出率為導向，向以提高全要素生產率為導向升級，在全面落實企業減稅降費政策基礎上，強化精準有力的降本減負，不斷最佳化營商環境。
堅持正向激勵和反向倒逼相結合。以“畝產效益”為核心，以市場化配置為導向，以差別化措施為手段，完善激勵倒逼機制，最佳化產業政策，促進優勝劣汰，不斷增強經濟創新力和競爭力。
（三）主要目標。在全省用地5畝以上工業企業全部實施“畝產效益”綜合評價基礎上，到2020年，全省所有工業企業和規模以上服務業企業（不含批零住餐、銀證保和房地產開發，下同）以及產業集聚區、經濟技術開發區（經濟開發區）、高新區、小微園區、製造類特色小鎮全部納入“畝產效益”綜合評價；到2022年，與“畝產效益”綜合評價制度相匹配的資源要素市場化配置、產業創新升級機制全面完善落實；經濟發展質量和效益明顯提升，區域“畝產效益”達到全國領先水平，其中規模以上工業畝均增加值、畝均稅收、勞動生產率增速均高於工業增速，單位能耗增加值、單位排放增加值分別年均提高4%以上，R&D經費支出與主營業務收入之比提高到1.6%以上；產業結構不斷最佳化，先進制造業和現代服務業在國際產業分工和價值鏈中的地位明顯提升，加快形成質量高、效率優、創新強、體制活、協調性好的具有浙江特點的現代化經濟體系。
二、建立健全“畝產效益”綜合評價機制
（一）全面開展企業綜合評價。以縣（市、區）為主體，完善導向清晰、指標規範、權重合理、分類分檔、結果公示的企業綜合評價體系。規模以上工業企業綜合評價以畝均稅收、畝均增加值、全員勞動生產率、單位能耗增加值、單位排放增加值、R&D經費支出與主營業務收入之比六項指標為主，評價結果分為四擋或三檔。規模以上服務業企業以畝均稅收、畝均營業收入等指標為主。規模以下工業企業綜合評價以畝均稅收等指標為主。支持有條件的地區實施高新技術企業“畝產效益”綜合評價，按照“誰主管、誰統計、誰負責”的原則，加強數據清查、統計、報送等工作。
（二）推進產業和區域綜合評價。各地結合產業發展實際，圍繞重點傳統製造業和服務業重點行業，開展分行業“畝產效益”綜合評價。省級層面開展設區市、縣（市、區）、31個製造業以及服務業重點行業“畝產效益”綜合評價，加快推進產業集聚區、經濟技術開發區（經濟開發區）、高新區、小微園區等產業園區和製造類特色小鎮“畝產效益”綜合評價。各市、縣（市、區）也應對產業園區、鄉鎮（街道）等開展“畝產效益”綜合評價。
（三）建設綜合評價大數據平台。加快推進省、市、縣、園區四級“畝產效益”綜合評價大數據平台建設，各地、各有關部門要對照規範要求將綜合評價有關數據導入平台，保證基礎信息的準確、完整、及時更新和共享。加強數據獲得的合規性，按照國家對數據開放的有關規定和要求，綜合評價大數據平台按主題、部門、地區進行分類分級公開，分檔建立“企業體檢檔案”。
三、建立健全要素最佳化配置機制
（一）完善資源要素差別化價格政策。在切實推進降本減負基礎上，各縣（市、區）人民政府可依據“畝產效益”企業綜合評價結果，依法依規實施用地、用電、用水、用氣、排污等資源要素差別化價格政策，擴大差別化價格實施行業範圍，加大第一檔企業減免力度，倒逼末檔企業提升資源要素利用效率。對新升規模以上工業企業、新設立企業、重大項目建設期內企業等可視情暫緩實施差別化價格政策。加強對差別化價格政策徵收費用的專項管理與審計，確保用於支持產業、企業轉型升級和創新發展。
（二）推進資源要素區域差別化配置。加大政府掌握的資源要素差別化配置和疊加運用，按照“利用效率高、要素供給多”的原則，構建年度用地、用能、排放等資源要素分配與市、縣（市、區）“畝產效益”績效掛鈎的激勵約束機制。完善新增建設用地計畫分配與存量建設用地盤活掛鈎制度，對通過盤活存量建設用地提高畝均增加值、畝均稅收的市縣，按規定下達年度新增建設用地掛鈎計畫。對單位能耗增加值高的市縣，在能源消耗總量削減上給予傾斜，完善能耗總量削減替代制度。對單位排放增加值高的市縣，在主要污染物總量減排上給予傾斜，完善主要污染物總量指標量化管理、主要污染物總量削減替代、主要污染物總量控制激勵等制度。
（三）規範資源要素跨區域市場化交易。依託浙江政務服務網和省公共資源交易平台，整合建立規則統一、公開透明、服務高效、監督規範的要素市場交易平台體系，實現信息和資源共享。以市、縣（市、區）政府為主體，推進土地、用能、排污權等資源要素更大範圍的市場化交易。各市、縣（市、區）要積極發揮各級公共資源交易平台作用，堅持有保有壓、扶優劣汰的原則，推動“畝產效益”企業綜合評價與規範企業間要素交易行為相結合，進一步降低企業關閉、停產、退地、要素交易、併購重組等過程中的交易環節費用，加快推動土地、用能、排污權等資源要素向綜合評價優質企業集聚。
四、建立健全促進產業創新升級機制
（一）建立投資強度和產出效益市場準入標準。加快推廣標準地制度，各地新增工業用地、商業服務業設施用地、物流倉儲用地出讓前，要將投資強度、畝均稅收、畝均增加值、全員勞動生產率、單位能耗增加值、單位排放增加值、R&D經費支出與主營業務收入之比等指標納入土地“招拍掛”出讓條件。建立健全“建設期+投產期+剩餘年限使用期”的土地分階段權證管理制度，強化土地出讓契約管理，嚴格項目竣工綜合覆核驗收，對未達到協定規定的，嚴格落實相應措施。省級層面定期發布全省31個製造業行業新增項目投資強度和產出效益市場準入標準指南。
（二）實施創新引領“畝產效益”行動。強化創新作為引領發展和提升“畝產效益”的根本動力，實施分行業“畝產效益”領跑者行動計畫，發布重點指標領跑者名單，樹立先進典型，引導企業對標先進、補齊短板，加強技術、管理、製造方式、商業模式等創新，加快“畝產效益”提檔升級。適時將企業“畝產效益”綜合評價情況納入政府質量獎評定條件。對“畝產效益”高的市縣、園區和產業，在創新要素分配方面給予傾斜，優先布局產業創新服務綜合體、工程技術研究中心、製造業創新中心、高新技術研發中心、企業技術中心等創新平台建設。打破現有行政區劃的限制，統籌整合創新資源，推動人才、項目、成果等創新要素在區域之間的合理流動和高效配置，構建協同有序、優勢互補、科學高效的區域創新體系，不斷增強經濟創新力。
（三）加強企業分類精準指導。對“畝產效益”綜合評價第一檔企業加大正向激勵力度，重點保障資源要素需求，重點支持開展股份制改造、上市工作以及海內外併購重組，在政府性評先評優、試點示範項目申報、重點科技項目攻關、重大創新載體建設、人才落戶和子女就學等方面給予傾斜，重點支持綜合評價第一檔的規下企業進入小微企業園區發展。支持金融機構實施差別化信貸政策，在風險可控和商業可持續的前提下，對第一檔企業在信用評級、貸款準入、貸款授信、擔保方式創新、還款方式創新和利率優惠等金融服務方面給予重點支持。對綜合評價末檔企業依法依規實施整治倒逼，嚴格執行環境保護、安全生產、資源節約、產品質量等方面的法律法規以及國家、省有關產業政策，加大整治“低小散”“髒亂差”和淘汰落後產能力度。支持各地採取協商收回、鼓勵流轉、協定置換、“退二優二”、“退二進三”、收購儲備等方式實施城鎮低效用地再開發。
（四）推動產業和區域協調發展。基於分產業（行業）、分區域的“畝產效益”綜合評價結果，合理制定針對性強的產業支持政策和區域發展規劃，集中資源大力發展“畝產效益”優勢產業，加快培育先進制造業集群，合理推進區域生產力布局和重大基礎設施建設。對標國際國內先進區域，加快“低產田”改造提升，全面推進傳統製造業和集聚區、開發區、園區改造升級，推動加快生產性服務業向專業化和價值鏈高端攀升,堅決打破拖累轉型升級的“罈罈罐罐”，合理轉移和淘汰不適合繼續留在當地發展的產業。建立健全生態環境財政獎懲制度，按照“誰受益誰補償”’“誰污染誰付費”要求，在衢州、麗水全域以及全省重點生態功能區縣，全面建立財政獎懲與主要污染物排放總量掛鈎機制，對部分地域建立財政生態補償與出境水質和森林覆蓋率掛鈎機制，加快推動區域經濟協調發展。開展分市、縣（市、區）區域營商環境評價，切實降低企業經營成本，打造良好營商環境。
五、強化服務保障機制
（一）加強組織領導。建立由省政府主要領導擔任組長、省級有關單位主要負責人為成員的省深化“畝均論英雄”改革工作領導小組，重點研究協調深化“畝均論英雄”改革工作的重大事宜。領導小組下設辦公室，辦公室設在省經信委，牽頭抓好政策協調和年度工作的組織實施。領導小組成員單位根據各自職責，研究制定深化“畝均論英雄”改革的配套政策措施，加強對地方工作指導，形成工作合力。各地要把深化“畝均論英雄”改革工作擺上更加突出位置，落實主體責任，健全工作機制，制定實施方案和配套政策，認真抓實抓好。
（二）強化考核激勵。把深化“畝均論英雄”改革工作納入省委、省政府對市縣和省直屬有關單位經濟工作責任督查考核。省深化“畝均論英雄”改革領導小組辦公室會同省級有關部門，加大對各地深化“畝均論英雄”改革工作的考核力度，根據考核結果，省政府每年通報一批“畝均論英雄”先進市、縣（市、區）、園區，對改革工作紮實、要素配置精準、“畝產效益”提升顯著的市縣，在財政政策支持等方面給予傾斜，並探索建立長效激勵機制。加強對地方工作進展情況的跟蹤督查、定期通報，及時做好總結，協調解決有關問題。
（三）加強宣傳引導。充分利用報紙、電視、網際網路和新媒體，主動講好“畝均論英雄”改革故事，通過組織現場推進會、工作交流會等形式，總結推廣各地先進經驗和企業典型做法，及時準確發布改革信息和政策法規解讀，正確引導企業預期，切實轉變企業發展理念，為改革工作營造良好的輿論氛圍和社會環境。
政策解讀
《指導意見》明確了指導思想、基本原則和主要目標，並提出要建立健全“畝產效益”綜合評價機制、要素最佳化配置機制、促進產業創新升級機制。
第一，全面開展“畝產效益”綜合評價。《指導意見》明確，在全省用地5畝以上工業企業實施“畝產效益”綜合評價基礎上，到2020年，全省所有工業企業和規模以上服務業企業（不含批零住餐、銀證保和房地產開發）以及產業集聚區、經濟技術開發區（經濟開發區）、高新區、小微園區、特色小鎮（不含歷史經典產業特色小鎮）全部納入“畝產效益”綜合評價。同時，加快推進省、市、縣（市、區）、園區四級“畝產效益”綜合評價大數據平台建設。
第二，最佳化配置資源要素。省級層面主要是制定面向市縣的規則、標準，引導資源要素在市縣之間最佳化配置；市縣層面主要是制定面向企業和項目的規則、標準，引導資源要素在企業和項目之間最佳化配置。按照這樣的思路，《指導意見》提出按照利用效率高、要素供給多的原則，構建年度用地、用能、排放等資源要素分配與市、縣（市、區）“畝產效益”績效掛鈎的激勵約束機制。如工業畝均稅收低於全省平均水平的地方，適當減少新增工業用地指標；對單位能耗增加值高的地方，在能源消耗總量指標上給予傾斜；對單位排放增加值高的地方，在主要污染物總量減排上給予傾斜。同時，在切實推進降本減負的基礎上，各縣（市、區）政府可依據企業“畝產效益”綜合評價結果，加大首檔企業激勵力度，倒逼末檔企業提升資源要素利用效率。
第三，統籌推進增量選優和存量提質。一是增量方面。加快推廣“標準地”制度，聯動推進“事前定標準、事後管達標、畝產論英雄”的“標準地”制度改革，將投資強度、畝產、能耗、環境、建設等標準納入土地招標拍賣掛牌出讓條件。省級層面將定期發布全省31個製造業行業新增項目投資強度和產出效益規範指南，各地結合當前“畝產效益”情況和產業轉型升級需要，可提高標準、細化行業，制定執行規範條件。2018年，各地新批工業用地的30%要按照“標準地”制度供地，用市場化方式選擇和引進高質量項目，加快經濟轉型升級。
二是存量方面。一方面，要加快“低產田”改造提升。全面整治畝均稅收1萬元以下的低小散企業，2017年全省88661家用地5畝以上工業企業進行了“畝產效益”綜合評價，其中：畝均稅收低於1萬元的企業有23474家，占26.5%；用地59.5萬畝，占24.5%；貢獻稅收19.5億元，占0.61%；也就是說，全省畝均稅收低於1萬元的企業數量占比超過1/4，用地面積超過1/5，但稅收貢獻不到1/100。實現高質量發展，這一情況必須改變。《意見》提出要嚴格運用環境保護、安全生產、資源節約、產品質量等方面的法律法規以及國家、省有關產業政策，依法依規實施整治倒逼，停止各類財政補貼，加大淘汰落後產能力度。同時，支持各地採取協商收回、鼓勵流轉、協定置換、“退二優二”、“退二進三”、收購儲備等方式實施城鎮低效用地再開發。另一方面，要加大“畝產效益”綜合評價首檔企業激勵。重點保障資源要素需求，支持其股改上市、併購重組，在政府性評獎評優、試點示範項目申報、重點科技項目攻關、重大創新載體建設、人才引進培養等方面給予傾斜，重點支持首檔規模以下企業進入小微企業園區發展。支持金融機構實施差別化信貸政策，在風險可控和商業可持續的前提下，對首檔企業在信用評級、貸款準入、貸款授信、擔保方式創新、還款方式創新和利率優惠等金融服務方面給予重點支持。
此外，要實施創新引領“畝產效益”行動。《指導意見》提出要實施分行業“畝產效益”領跑者行動計畫，發布重點指標領跑者名單，樹立先進典型，引導企業對標先進、補齊短板，加強技術、管理、製造方式、商業模式等創新，加快“畝產效益”提檔升級，適時將企業“畝產效益”綜合評價情況納入省政府質量獎申報條件。
