規定發布
江蘇省人民政府令第 123 號
《江蘇省規章制定程式規定》已於2018年12月23日經省人民政府第22次常務會議討論通過，現予發布，自2019年3月1日起施行。
省長：吳政隆
2018年12月27日
規定全文
江蘇省規章制定程式規定
第一章 總 則
第一條 為了規範規章制定程式，保證規章質量，根據《中華人民共和國立法法》《規章制定程式條例》等法律、法規，結合本省實際，制定本規定。
第二條 省、設區的市人民政府規章（以下簡稱規章）的立項、起草、審查、決定、公布、解釋等，適用本規定。
違反本規定製定的規章無效。
第三條 制定規章，應當貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署。
制定政治方面法律、法規的配套規章和重大經濟社會方面的規章，應當按照有關規定及時報告同級黨委。
第四條 制定規章，應當遵循《中華人民共和國立法法》《規章制定程式條例》確立的立法原則，符合憲法、法律、法規的規定，堅持從本地實際出發，堅持科學性、民主性，堅持立法與改革決策相結合。
沒有法律、法規的依據，規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。
第五條 省、設區的市人民政府統一領導本行政區域規章制定工作，研究、協調、決定規章制定中的重大問題。規章制定工作所需經費，納入同級財政預算予以保障。
省、設區的市人民政府承擔行政立法工作的部門（以下簡稱政府立法部門）具體負責統籌、組織、協調和指導規章制定工作，研究論證規章項目，審查修改規章草案。
第六條 鼓勵社會公眾有序參與規章項目徵集、公開徵求意見、聽證、諮詢論證、評估等立法過程，提出意見和建議。政府立法部門可以選取有代表性的基層政府、社會組織、企業事業單位等作為立法基層聯繫點，聽取意見和建議。
第二章 立 項
第七條 省、設區的市人民政府所屬工作部門或者下級人民政府認為需要制定規章的，應當分別向省、設區的市人民政府報請立項。
第八條 政府立法部門可以於每年下半年向本級人民政府所屬工作部門、下級人民政府、有關組織徵集下一年度規章制定項目建議，也可以通過走訪基層單位、立法基層聯繫點以及在入口網站、報刊等媒體上向社會公開徵集的方式，徵集規章制定項目建議。
省、設區的市人民政府所屬工作部門或者下級人民政府應當在規定時間內按照要求向政府立法部門報送制定規章的立項申請，對制定規章的必要性、所要解決的主要問題、擬確立的主要制度等作出說明。開展立法前評估（論證）的，提交立法前評估（論證）報告。
第九條 政府立法部門根據黨委、政府工作安排以及人大議案、代表建議和政協委員提案等實際工作需要，可以直接提出制定規章項目，或者交由相關部門研究並提出意見。
第十條 納入規章制定工作計畫的項目應當符合下列條件：
（一）屬於規章制定許可權範圍；
（二）屬於本級人民政府職權範圍；
（三）符合本行政區域經濟社會發展和行政管理實際需要，能夠切實有效地解決問題；
（四）制定依據明確，擬確立的主要制度和措施合法、必要、可行。
第十一條 政府立法部門應當組織對報請立項的規章制定項目和徵集的規章制定項目建議是否符合規定條件進行研究，並根據輕重緩急和草案成熟程度等情況，擬訂年度規章制定工作計畫，必要時，可以組織評估論證。年度規章制定工作計畫報本級人民政府批准後執行，並向社會公布。
設區的市人民政府規章制定工作計畫應當與省人民政府規章制定工作計畫相協調。
第十二條 對列入年度規章制定工作計畫的項目，起草單位應當制定工作方案，落實領導責任、工作人員、工作經費，明確工作進度安排。
政府立法部門應當及時跟蹤了解年度規章制定工作計畫執行情況，加強組織協調和督促指導，必要時，可以提前介入規章草案的起草工作。
第十三條 年度規章制定工作計畫執行中需要新增或者調整規章項目的，應當按照本規定申報、研究論證，並經本級人民政府批准。
第三章 起 草
第十四條 規章由省、設區的市人民政府確定的部門具體負責起草；涉及兩個以上部門職能或者內容複雜的，可以確定由一個部門牽頭會同其他部門共同負責起草。
政府立法部門應當對規章起草工作進行指導。涉及規範政府共同行為或者其他綜合性較強的規章，可以確定由政府立法部門組織起草，有關單位應當配合。
專業性較強的規章委託起草的，起草單位應當向受委託方提供相關資料，並協助受委託方開展必要的立法調研、論證等。
第十五條 起草單位應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以採取書面徵求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式。
除依法需要保密的外，起草單位應當將規章草案及其說明向社會公開徵求意見。向社會公開徵求意見的期限一般不少於30日。
第十六條 起草的規章涉及市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府採購、經營行為規範、資質標準等市場主體經濟活動的，應當按照國家和省有關規定開展公平競爭審查，聽取市場主體意見；涉及婦女、未成年人、老年人、殘疾人等法律特殊保護群體權益的，應當專門聽取有關群體和組織的諮詢意見；涉及重大利益調整或者重大法律、專業技術等問題的，應當組織有關機關、人民團體、專家學者、基層工作者、行業協會、商會等方面的代表進行論證；有較大爭議的，可以委託有關專家、教學科研單位、社會組織就爭議事項開展評估。
第十七條 起草的規章涉及重大利益調整或者存在重大意見分歧，對公民、法人或者其他組織的權利義務有較大影響，人民民眾普遍關注，需要進行聽證的，起草單位應當舉行聽證會聽取意見。
起草單位應當按照廣泛性和代表性相結合的原則，確定聽證參加人，還可以邀請人大代表、政協委員、有關行業協會代表、熟悉聽證事項的專家等作為聽證參加人。
聽證會可以採取小型化、連續召開的方式進行，重點針對核心制度、核心條款聽取意見。起草單位應當根據聽證筆錄製作聽證報告，載明聽證會的基本情況，歸納整理聽證會意見，逐條闡述對意見的吸納處理情況及其理由。
第十八條 起草的規章涉及其他部門的職責或者與其他部門關係緊密的，起草單位應當充分徵求其他部門的意見。起草單位與其他部門有不同意見的，應當充分協商；經過充分協商不能取得一致意見的，起草單位應當在上報規章草案送審稿（以下簡稱規章送審稿）時說明情況和理由。
第十九條 起草的規章涉及公民、法人或者其他組織切身利益的重大改革或者重大行政措施等需要省、設區的市人民政府決策的事項的，起草單位應當依法開展社會穩定風險評估，提出解決方案，先行報省、設區的市人民政府決定。
第二十條 起草單位應當在計畫審議時間的6個月前，向本級人民政府報送規章送審稿及其說明、立法依據對照表、對規章送審稿主要問題的不同意見和下列其他有關材料，並抄送政府立法部門：
（一）法律、法規依據以及國內外有關立法資料；
（二）所規範領域的實際情況和相關數據，實踐中存在的主要問題，調研報告；
（三）徵求意見匯總材料；
（四）諮詢意見，論證、評估報告；
（五）聽證會筆錄、聽證報告；
（六）法律、法規規定的其他材料。
因特殊情況不能按時完成起草和報送工作的，起草單位應當向本級人民政府提交書面報告說明情況，並抄送政府立法部門。
第二十一條 起草單位報送審查的規章送審稿，應當經起草單位承擔法制工作的機構審核、起草單位領導集體討論通過後，由起草單位主要負責人簽署；共同起草的，由各起草單位主要負責人共同簽署。
規章送審稿的說明應當對制定規章的必要性、規定的主要措施、有關方面的意見及其協調處理情況等作出說明。
第四章 審 查
第二十二條 政府立法部門應當對起草單位報送的材料是否齊全進行審查。材料不全或者不符合規定要求的，可以要求起草單位在15日內補正。
第二十三條 政府立法部門主要從以下方面對規章送審稿進行審查：
（一）是否符合本規定第三條、第四條的規定；
（二）是否符合社會主義核心價值觀的要求；
（三）是否與有關規章協調、銜接；
（四）擬確立的制度和措施是否必要、可行；
（五）是否正確處理有關機關、組織和公民對規章送審稿主要問題的意見；
（六）是否符合立法技術要求；
（七）依法需要審查的其他內容。
起草單位應當配合開展調查研究，參與修改，並負責說明情況。
第二十四條 規章送審稿有下列情形之一的，政府立法部門可以緩辦或者退回起草單位：
（一）制定規章的基本條件尚不成熟、發生重大變化或者所依據的上位法、國家政策將作重大調整的；
（二）重複上位法規定，解決本地實際問題針對性不強，沒有制定必要的；
（三）存在重大合法性、合理性問題，或者明顯不符合國家有關政策的；
（四）有關機構或者部門對規章送審稿規定的主要制度存在較大爭議，起草單位未與有關機構或者部門充分協商的；
（五）未按照規定公開徵求意見，依法應當舉行而未舉行立法聽證會的；
（六）上報規章送審稿不符合報送材料要求，未按規定補正的；
（七）不宜繼續審查的其他情形。
政府立法部門對規章送審稿決定緩辦或者退回起草單位的，應當書面告知起草單位並說明理由。
第二十五條 政府立法部門應當將規章送審稿或者規章送審稿涉及的主要問題傳送有關部門、下級人民政府、相關組織、專家學者等各有關方面徵求意見。有關部門、下級人民政府應當在規定期限內反饋書面意見，並加蓋本單位印章。
政府立法部門可以將規章送審稿或者修改稿及其說明等向社會公布，徵求意見。向社會公布徵求意見的期限一般不少於30日。
第二十六條 政府立法部門應當就規章送審稿涉及的主要問題，深入基層進行實地調查研究，聽取基層有關機關、組織和公民的意見。政府立法部門可以通過立法基層聯繫點收集基層意見和建議。
第二十七條 規章送審稿涉及經濟社會發展重要事項，公民、法人或者其他組織切身利益，法律特殊保護群體權益等情形的，政府立法部門可以根據實際需要與本級政協有關專門委員會等機構開展立法協商，聽取政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織的意見。
第二十八條 規章送審稿涉及重大利益調整的，政府立法部門應當進行論證諮詢，廣泛聽取有關方面的意見。論證諮詢可以採取座談會、論證會、聽證會、委託研究等多種形式。
舉行聽證會的，應當依照《規章制定程式條例》第十六條和本規定第十七條規定的程式組織。
政府立法部門可以根據實際需要建立立法諮詢專家庫。
第二十九條 政府立法部門應當組織起草單位及時歸納整理、研究處理各有關方面提出的意見和建議，能夠採納的予以採納，不能採納的說明理由。對社會公眾反映集中的意見和建議，應當以適當的形式反饋採納情況。
第三十條 有關機構或者部門對規章送審稿涉及的主要措施、管理體制、許可權分工等問題有不同意見的，政府立法部門應當進行協調，力求達成一致意見。對有較大爭議的重要立法事項，政府立法部門可以委託有關專家、教學科研單位、社會組織進行評估。
經過協調達成一致意見的，有關機構或者部門應當充分予以尊重；經過充分協調不能達成一致意見的，政府立法部門應當將主要問題、有關機構或者部門的意見和政府立法部門的意見及時報本級人民政府領導協調，或者報本級人民政府決定。
第三十一條 政府立法部門對規章送審稿進行審查修改後形成規章草案和對草案的說明，經主要負責人簽署，提出提請本級人民政府常務會議或者全體會議審議的建議。
第五章 決定和公布
第三十二條 規章草案由省、設區的市人民政府常務會議或者全體會議審議。涉及本規定第三條第二款規定情形的，按照本級人民政府工作規則確定的程式進行。
第三十三條 省、設區的市人民政府審議規章草案時，由政府立法部門作說明，起草單位作補充說明，也可以由起草單位作說明，政府立法部門作補充說明。
與規章草案有關的機構或者部門應當指派其主要負責人列席會議。會議列席人員應當事先熟悉規章草案的相關內容，以及本機構或者部門向政府立法部門出具的最終書面意見。
第三十四條 規章草案經審議通過後，政府立法部門組織起草單位根據審議意見對規章草案進行修改，形成草案修改稿，報請省長或者市長簽署命令予以公布，並及時在本級人民政府公報、入口網站以及在本行政區域範圍內發行的報紙上刊載。
在本級人民政府公報上刊登的規章文本為標準文本。
第三十五條 規章實施機構或者部門應當自規章公布之日起30日內，經政府立法部門審查，在本級人民政府入口網站對規章進行解讀，必要時，可以採取專題訪談、召開新聞發布會等方式進行解讀。
第三十六條 規章應當自公布之日起30日後施行；但是，涉及國家安全以及公布後不立即施行將有礙規章施行等法定情形的，可以自公布之日起施行。
第六章 解釋、備案、評估和清理
第三十七條 規章的規定需要進一步明確具體含義，或者規章制定後出現新的情況需要明確適用規章依據的，由規章實施機構或者部門提出解釋意見並經政府立法部門審查，也可以由政府立法部門直接提出意見，報請本級人民政府批准後公布。
第三十八條 對於涉及面廣、社會影響大或者專業性強的規章，實施機構或者部門可以會同政府立法部門組織編寫規章釋義。
第三十九條 規章應當自公布之日起30日內，由政府立法部門按照國家和省有關規定報送備案。
第四十條 規章明確要求對專門事項作出配套的具體規定的，除規章另有規定的外，規章實施機構或者部門應當自規章施行之日起1年內作出規定。逾期未作出規定的，應當向本級人民政府書面說明情況。
第四十一條 事關經濟社會發展全局的規章以及涉及公民、法人或者其他組織切身利益的規章實施滿3年，其他規章實施滿5年，或者規章有下列情形之一的，規章實施機構或者部門應當組織開展立法評估，必要時，政府立法部門可以組織規章實施機構或者部門開展評估：
（一）擬上升為地方性法規的；
（二）擬作重大修改，或者擬廢止但有較大爭議的；
（三）行政執法監督、行政複議、行政訴訟中發現問題較多的；
（四）人大代表、政協委員以及社會公眾、有關組織反映問題較為集中的；
（五）其他需要評估的情形。
評估結果應當作為修改、廢止規章以及完善配套制度的重要參考。因上位法調整或者緊急情況需要修改規章的，經政府立法部門審查，可以不開展立法評估。
第四十二條 規章實施機構或者部門組織開展規章立法評估，應當形成評估報告報本級人民政府，並抄送政府立法部門。
評估報告應當包括對規章的合法性、合理性、協調性等規範性評價，對規章的社會知曉度、滿意度等實效性評價，以及針對規章存在的主要問題、原因提出進一步完善的具體對策建議等內容。
第四十三條 省、設區的市人民政府可以每5年組織一次對規章的全面清理。根據國家要求或者本行政區域經濟社會發展需要，及時組織對規章的專項清理。
清理結果應當向社會公布。
第四十四條 規章有下列情形之一的，實施機構或者部門應當及時向本級人民政府提出修改或者廢止的建議，並抄送政府立法部門，必要時，政府立法部門可以直接向本級人民政府提出修改或者廢止的建議：
（一）與新制定的上位法牴觸或者所依據的上位法已經修改、廢止的；
（二）規章內容已經被新制定的法律、法規、規章替代的；
（三）制定規章所依據的實際情況發生重大變化，規定的內容不合理或者難以執行的；
（四）經評估、清理認為不適應全面深化改革和經濟社會發展要求的其他情形。
政府立法部門對修改或者廢止規章的建議進行研究論證，確需修改或者廢止的，按照本規定的有關程式執行。
第四十五條 省、設區的市人民政府可以建立規章資料庫，及時將規章及其解釋文本以及規章的修改、廢止等情況納入資料庫，並向社會公布，逐步實現現行有效規章目錄、文本動態化、信息化、可查詢管理。
第七章 附 則
第四十六條 擬訂省、設區的市人民政府提請本級人民代表大會及其常務委員會審議的地方性法規草案，參照本規定執行。
第四十七條 本規定自2019年3月1日起施行。
解讀
2018年12月23日，省政府第22次常務會議審議通過《江蘇省規章制定程式規定》（以下簡稱《規定》）。12月27日，吳政隆省長簽署省政府第123號令，正式公布《江蘇省規章制定程式規定》，自2019年3月1日起施行。《規定》共7章47條。
黨的十八大以來，黨中央對新時代立法工作提出了一系列新要求，強調在立法過程中要“抓住提高立法質量這個關鍵”，要“推進立法精細化”，“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”。2015年3月，十二屆全國人大三次會議審議通過關於修改立法法的決定，在立法體制、工作機制和立法程式等方面對立法法作了許多重大修改，進一步明確了規章的制定許可權範圍，規定了深入推進科學立法、民主立法的新舉措。2017年12月，國務院公布《關於修改〈規章制定程式條例〉的決定》，進一步規範了規章制定程式。同時，隨著經濟社會的持續發展和各項改革的不斷深化，我省的政府立法工作積累了一些新做法、新經驗，面臨一些需要研究解決的新情況、新問題，人民民眾對加強和改進政府立法工作也有新期盼。省委、省政府明確強調要把立法工作擺在法治政府建設的突出位置來謀劃和推進，以高質量立法護航高質量發展。為了貫徹落實黨中央部署和省委省政府要求，適應立法工作的新形勢、新任務、新要求，有必要制定《江蘇省規章制定程式規定》，保障修改後的《中華人民共和國立法法》和《規章制定程式條例》在我省全面貫徹實施，切實提高立法質量。
在起草修改過程中，重點把握了以下幾點：一是在政治方向上，強化黨對政府立法工作的領導，確立相關制度和程式；二是在規範內容上，堅持問題導向，在提煉經驗的同時，重在解決影響規章制定質量的突出問題，規定改進和完善立法程式的具體措施；三是在立法技術上，體現精簡、特色原則，除必要的邏輯銜接外，對上位法已作規定的，一般不作重複規定。
《規定》圍繞保證立法質量，主要規範了規章的立項、起草、審查、決定、公布、解釋等方面內容，涉及規章制定的各個方面，是一部規範政府立法行為、推進依法行政、建設法治政府的重要規章。其特點主要體現在：
一、堅持黨對政府立法工作的領導
黨的十九大明確提出，必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面。加強黨對立法工作的領導，是做好立法工作的根本保證。為此，《規定》開宗明義在總則中明確，制定規章應當貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署；制定政治方面法律、法規的配套規章和重大經濟社會方面的規章，應當按照規定及時報告同級黨委；堅持立法與改革決策相結合。同時在分則中規定：政府立法部門根據黨委工作安排，可以直接提出制定規章項目或者交由相關部門研究並提出意見；政府立法部門對規章送審稿從是否貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，是否按照有關規定報告同級黨委等方面進行審查，等等，使黨的領導在政府立法工作中得到全面落實，有效保證立法決策與黨委重大決策部署相銜接，體現黨委在地方立法工作中總攬全局、協調各方的領導核心作用。另外，《規定》還將是否符合社會主義核心價值觀，作為政府立法部門審查規章送審稿的具體標準和必經程式，在立法過程中落實意識形態工作要求。
二、堅持立改廢釋並舉
良法是善治之前提。全面依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。為依法推進和保障改革，增強規章的及時性、系統性、針對性和有效性，《規定》在我省原有兩份省政府辦公廳主要規範立法審查協調程式檔案的基礎上，按照國務院《規章制定程式條例》要求，總結立法實踐，將規章制定程式拓展到立改廢釋全過程，建立和完善了立法評估（包括前評估、中評估和後評估）、清理（包括定期清理和專項清理）、解釋（包括規章解讀、立法解釋以及規章釋義）等具體制度。立法評估方面，《規定》明確事關經濟社會發展全局的規章以及涉及公民、法人或者其他組織切身利益的規章實施滿3年，其他規章實施滿5年，或者規章有其他規定情形之一的，規章實施機構或者部門應當組織開展立法評估，必要時，政府立法部門可以組織規章實施機構或者部門開展評估；開展立法評估應當形成評估報告報本級人民政府，並抄送政府立法部門；評估報告包括對規章的合法性、合理性、協調性等規範性評價，對規章的社會知曉度、滿意度等實效性評價，以及針對規章存在的主要問題、原因提出進一步完善的具體對策建議等內容。規章解讀和解釋方面，《規定》要求規章實施機構或者部門應當自規章公布之日起30日內，經政府立法部門審查，在本級人民政府入口網站對規章進行解讀，必要時，可以採取專題訪談、召開新聞發布會等方式進行解讀；規章的規定需要進一步明確具體含義，或者規章制定後出現新的情況需要明確適用規章依據的，由規章實施機構或者部門提出解釋意見並經政府立法部門審查，也可以由政府立法部門直接提出意見，報請本級人民政府批准後公布。規章清理方面，《規定》明確省、設區的市人民政府可以每5年組織一次對規章的全面清理，根據國家要求或者本行政區域經濟社會發展需要，及時組織對規章的專項清理，清理結果應當向社會公布。此外，《規定》還明確省、設區的市人民政府可以建立規章資料庫，及時將規章及其解釋文本以及規章的修改、廢止等情況納入資料庫，並向社會公布。
三、突出立法機制的科學性
推進科學立法，使規章最大程度接近和反映事物發展規律，是提升立法質量的內在要求。在調研和徵求意見的基礎上，《規定》結合我省實際，進一步創新最佳化了政府立法工作機制：一是建立重大決策先行決定製度。起草的規章涉及公民、法人或者其他組織切身利益的重大改革、重大行政措施的，起草單位應當按照規定程式先行報省、設區市政府決定。二是完善立法項目徵集、論證、協調機制。規定了多種途徑徵集規章立項建議，明確必要時可以組織評估論證，設區市政府規章制定工作計畫應當與省政府規章制定工作計畫相協調，政府立法部門可以根據黨委、政府工作安排以及人大議案、代表建議和政協委員提案等實際工作需要，直接提出規章項目。三是健全多元化起草機制。改進過去單純由部門直接起草的立法模式，規定涉及規範政府共同行為或者其他綜合性較強的規章，可以由政府立法部門組織起草；專業性較強的規章可以委託起草。四是規範意見諮詢機制。將國家新的要求以及實踐中已創立且行之有效的專項諮詢制度入法固化，如公平競爭審查、性別平等諮詢評估、專業論證等。為落實支持民營企業發展要求，《規定》進一步明確，在公平競爭審查中要聽取包括民營企業在內的市場主體的意見，專業論證要組織民營企業商會等方面的代表，立法協商要聽取工商聯的意見。
四、突出立法程式的民主性
推進民主立法是保證政府立法正當性的必然要求。健全公眾參與政府立法的程式機制，拓寬公眾參與渠道，是政府立法充分反映民意、提升立法水平的重要途徑。為此，《規定》從以下四個方面進一步完善立法程式，實行“開門立法”：一是推進立法公開。將公開落實到立項、起草、審查、發布等規章制定的各個環節，鼓勵公眾有序參與規章項目徵集、公開徵求意見、聽證、諮詢論證、評估等立法過程，提出意見和建議。二是發揮立法基層聯繫點作用。對我省已經建立的政府立法基層聯繫點制度予以確認，將其作為收集基層民眾意見、檢驗立法成效的切入點，推動將聯繫點建設成為集立法意見徵詢、協助開展立法調研、法規規章實施情況反饋等功能於一體的綜合性基地，建立民意“直通車”。三是強化立法聽證實效。針對實際工作中存在的聽證走過場、程式功能彰顯不足問題，總結我省立法經驗，明確聽證會可以採取小型化、連續召開的方式進行，重點針對核心制度、核心條款聽取意見；起草單位應當根據聽證筆錄製作聽證報告，載明聽證會的基本情況，歸納整理聽證會意見，逐條闡述對意見的吸納處理情況及其理由。四是建立意見反饋制度。規定政府立法部門對社會公眾反映集中的意見和建議，應當以適當的形式反饋採納情況。
