意見全文
最高人民法院關於防範和制裁虛假訴訟的指導意見
當前，民事商事審判領域存在的虛假訴訟現象，不僅嚴重侵害案外人合法權益，破壞社會誠信，也擾亂了正常的訴訟秩序，損害司法權威和司法公信力，人民民眾對此反映強烈。各級人民法院對此要高度重視，努力探索通過多種有效措施防範和制裁虛假訴訟行為。
1.虛假訴訟一般包含以下要素：（1）以規避法律、法規或國家政策謀取非法利益為目的；（2）雙方當事人存在惡意串通；（3）虛構事實；（4）借用合法的民事程式；（5）侵害國家利益、社會公共利益或者案外人的合法權益。
2.實踐中，要特別注意以下情形：（1）當事人為夫妻、朋友等親近關係或者關聯企業等共同利益關係；（2）原告訴請司法保護的標的額與其自身經濟狀況嚴重不符；（3）原告起訴所依據的事實和理由明顯不符合常理；（4）當事人雙方無實質性民事權益爭議；（5）案件證據不足，但雙方仍然主動迅速達成調解協定，並請求人民法院出具調解書。
3.各級人民法院應當在立案視窗及法庭張貼警示宣傳標識，同時在“人民法院民事訴訟風險提示書”中明確告知參與虛假訴訟應當承擔的法律責任，引導當事人依法行使訴權，誠信訴訟。
4.在民間借貸、離婚析產、以物抵債、勞動爭議、公司分立（合併）、企業破產等虛假訴訟高發領域的案件審理中，要加大證據審查力度。對可能存在虛假訴訟的，要適當加大依職權調查取證力度。
5.涉嫌虛假訴訟的，應當傳喚當事人本人到庭，就有關案件事實接受詢問。除法定事由外，應當要求證人出庭作證。要充分發揮民事訴訟法司法解釋有關當事人和證人簽署保證書規定的作用，探索當事人和證人宣誓制度。
6.訴訟中，一方對另一方提出的於己不利的事實明確表示承認，且不符合常理的，要做進一步查明，慎重認定。查明的事實與自認的事實不符的，不予確認。
7.要加強對調解協定的審查力度。對雙方主動達成調解協定並申請人民法院出具調解書的，應當結合案件基礎事實，注重審查調解協定是否損害國家利益、社會公共利益或者案外人的合法權益；對人民調解協定司法確認案件，要按照民事訴訟法司法解釋要求，注重審查基礎法律關係的真實性。
8.在執行公證債權文書和仲裁裁決書、調解書等法律文書過程中，對可能存在雙方惡意串通、虛構事實的，要加大實質審查力度，注重審查相關法律文書是否損害國家利益、社會公共利益或者案外人的合法權益。如果存在上述情形，應當裁定不予執行。必要時，可向仲裁機構或者公證機關發出司法建議。
9.加大公開審判力度，增加案件審理的透明度。對與案件處理結果可能存在法律上利害關係的，可適當依職權通知其參加訴訟，避免其民事權益受到損害，防範虛假訴訟行為。
10.在第三人撤銷之訴、案外人執行異議之訴、案外人申請再審等案件審理中，發現已經生效的裁判涉及虛假訴訟的，要及時予以糾正，保護案外人訴權和實體權利；同時也要防範有關人員利用上述法律制度，製造虛假訴訟，損害原訴訟中合法權利人利益。
11.經查明屬於虛假訴訟，原告申請撤訴的，不予準許，並應當根據民事訴訟法第一百一十二條的規定，駁回其請求。
12.對虛假訴訟參與人，要適度加大罰款、拘留等妨礙民事訴訟強制措施的法律適用力度；虛假訴訟侵害他人民事權益的，虛假訴訟參與人應當承擔賠償責任；虛假訴訟違法行為涉嫌虛假訴訟罪、詐欺罪、契約詐欺罪等刑事犯罪的，民事審判部門應當依法將相關線索和有關案件材料移送偵查機關。
13.探索建立虛假訴訟失信人名單制度。將虛假訴訟參與人列入失信人名單，逐步開展與現有相關信息平台和社會信用體系接軌工作，加大制裁力度。
14.人民法院工作人員參與虛假訴訟的，要依照法官法、法官職業道德基本準則和法官行為規範等規定，從嚴處理。
15.訴訟代理人參與虛假訴訟的，要依法予以制裁，並應當向司法行政部門、律師協會或者行業協會發出司法建議。
16.鑑定機構、鑑定人參與虛假訴訟的，可以根據情節輕重，給予鑑定機構、鑑定人訓誡、責令退還鑑定費用、從法院委託鑑定專業機構備選名單中除名等制裁，並應當向司法行政部門或者行業協會發出司法建議。
17.要積極主動與有關部門溝通協調，爭取支持配合，探索建立多部門協調配合的綜合治理機制。要通過向社會公開發布虛假訴訟典型案例等多種形式，震懾虛假訴訟違法行為。
18.各級人民法院要及時組織幹警學習了解中央和地方的各項經濟社會政策，充分預判有可能在司法領域反映出來的虛假訴訟案件類型，也可以採取典型案例分析、審判業務交流、庭審觀摩等多種形式，提高甄別虛假訴訟的司法能力 。
最高人民法院
2016年6月20日
最高院答記者問
當前，民事商事審判領域存在的虛假訴訟現象，不僅嚴重侵害案外人合法權益，破壞社會誠信，也擾亂了正常的訴訟秩序，損害司法權威和司法公信力，人民民眾對此反映強烈。為此，最高人民法院在廣泛調研基礎上，根據《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國侵權責任法》《中華人民共和國民事訴訟法》等法律的相關規定，結合民事商事審判實踐中已經發現的虛假訴訟情況，經審判委員會民事行政審判專業委員會第234次會議討論，通過了《最高人民法院關於防範和制裁虛假訴訟的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。值此指導意見公布之際，最高人民法院民一庭負責人就《指導意見》的有關問題接受了記者的採訪。
問：請您談談為何要出台《最高人民法院關於防範和制裁虛假訴訟的指導意見》？
答：近年來，由於社會誠信缺失等多種因素影響，司法領域尤其是民事商事審判中虛假訴訟情況比較嚴重，特別在一些民營經濟較為發達的地區。從發展態勢上看，虛假訴訟分布的案件類型逐年廣泛，覆蓋範圍從原有的民間借貸、破產等案件發展到當前很多常見案件類型；從訴訟程式上看，案件程式從原有的普通程式發展到幾乎所有訴訟程式。虛假訴訟的危害是非常嚴重的，最高人民法院對此問題高度重視，2013年以來，最高人民法院先後下發《關於房地產調控政策下人民法院嚴格審查各類虛假訴訟的緊急通知》和《最高人民法院關於清查“以房抵債”等虛假訴訟案件的意見》，嚴厲打擊房地產領域虛假訴訟行為，有效地遏制了該領域虛假訴訟蔓延態勢，但其他領域的虛假訴訟形勢仍然嚴峻。
在對虛假訴訟的防範和制裁上，尤其是對虛假訴訟參與人的制裁，目前沒有統一的規定，是人民法院制裁虛假訴訟需要著重解決的問題。針對上述問題，我們專門進行了集中深入的調研，並形成了翔實的調研報告。在調研報告基礎上啟動《指導意見》的起草工作。起草過程中，我們認真聽取了各級人民法院和相關專家的意見。在總結、歸納、吸收這些意見的基礎上，經過最高人民法院審判委員會民事行政審判專業委員會認真討論、仔細研究，通過了本《指導意見》。
問：正像您之前談到的，虛假訴訟現象這些年呈上升態勢，且向多樣化發展，請您談談司法應對虛假訴訟時面臨的問題？
答：從調研的情況看，目前審判實務中應對虛假訴訟存在兩個突出問題：一是虛假訴訟的識別難。由於虛假訴訟的當事人間往往具有較為密切的關係，而民事債權債務關係無須公示，第三人很難識別，往往需要採取偵查手段才能查處，但法院在民事訴訟中僅有一般的調查權而無偵查權，取證難度大；而且即便法官通過自由心證認為存在虛假訴訟的可能性，但在沒有比較確切證據的情況下，法院仍要針對當事人的訴訟請求進行處理。二是虛假訴訟的規制難。首先，民事審判存在固有的局限性。民事審判採取當事人主義，尊重當事人的意思自治，訴訟中法院只是作為中立的裁判者存在，對當事人的自認行為，法院不應否定。因此，只要虛假訴訟雙方當事人互相串通、虛構事實與證據，從表面上達到事實清楚、證據充分，訴辯雙方對事實和證據沒有異議，法院就不大可能去審查雙方證據和民事法律關係的真實性。其次，目前信息平台缺失。目前我國不同法院之間尚未建立審判信息溝通平台，無法快速了解其他法院案件受理、審理情況，而且法院系統與檢察機關、公安機關、司法行政部門以及地方政府、社區等也未建立信息共享平台，人民法院對當事人的財產狀況、信用記錄、違法犯罪歷史均不掌握。第三，實踐中存在的一些工作方法的惰性。目前法院普遍存在案多人少的辦案壓力，而且我們在司法理念上也一直強調案結事了，基於種種因素考慮，民事商事審判中一般存在重調解、重結案率的情況，只要雙方當事人達成調解協定，法院一般樂見其成，很少再去費時費力地審查是否存在真實的法律關係。第四，在對虛假訴訟的制裁上，也缺乏必要的有威懾力的手段。虛假訴訟成本小、獲利大。新修改的民事訴訟法雖然在第一百一十二條和第一百一十三條增加了對虛假訴訟的規制，但在現有的司法環境下，罰款、拘留的處罰手段適用空間小，輿論風險大。而且，法院對虛假訴訟行為人的處罰，也並不會影響其身份地位、名譽、信譽等社會評價，震懾力不足。更多情形下，即便案件存有疑點也往往因為證據不足而無可奈何。
問：《指導意見》主要從哪些方面對虛假訴訟進行防範？
答：根據對大量虛假訴訟案件的調研，《指導意見》對虛假訴訟的典型特徵進行了梳理，包括：（1）當事人為夫妻、父母等近親屬關係或者關聯企業等共同利益關係；（2）原告訴請司法保護的標的額與其自身經濟狀況嚴重不符，被告存在經濟狀況惡化意圖轉移有效資產等特殊情況；（3）原告起訴所依據的事實和理由明顯不合常理；（4）訴訟參與人之間無實質性民事權益爭議，被告主動應訴並同意原告訴訟請求；（5）訴訟參與人提供的證據單一，前後矛盾，不能形成證據鏈條；或者訴訟參與人提供的證據只能證明案件事實存在，但雙方並不存在爭議焦點。（6）案件證據不足，但雙方仍然主動迅速達成調解協定，請求人民法院出具調解書。在對案件事實查證中甄別虛假訴訟的情況，《指導意見》也作了比較詳細的規定。比如，要求強化對證據真實性、合法性和關聯性審查，適當加大依職權調查取證力度。再比如，針對目前實踐中比較行之有效的保證書制度，《指導意見》進一步提出探索建立當事人和證人宣誓制度。還有，對自認規則的適用，實踐中存在的一些模糊性的認識，使得虛假訴訟行為有機可乘，《指導意見》要求嚴格適用自認規則，如果一方對另一方提出的於己不利的事實明確表示承認，且不符合常理的，要做進一步查明，慎重認定。此外，對於調解協定、公證債權文書和仲裁裁決書、調解書的合法性審查方面，《指導意見》也作了詳細規定。在涉及第三人撤銷之訴、案外人執行異議之訴、案外人申請再審的案件中，虛假訴訟往往有可乘之機，《指導意見》明確要求要保護好各方的合法權益，利用上述訴訟形式甄別虛假訴訟。
問：我們注意到，對虛假訴訟的制裁是《指導意見》的重點，請您介紹一下對虛假訴訟的制裁有什麼新的舉措？
答：嚴厲的制裁是防範虛假訴訟的重要途徑。對虛假訴訟的制裁是《指導意見》的重點和亮點，可以說，《指導意見》針對虛假訴訟初步構建起了一個多角度全方位的制裁體系。首先，在制裁方式上，《指導意見》整合現有的相關法律規定，本著從輕到重原則，明確了對虛假訴訟的多層次、立體制裁體系，從妨礙民事訴訟強制措施，到民事賠償，再到刑事制裁，在嚴厲程度上是一步步加重的，威懾力也是逐步增強的；其次，在制裁對象上，《指導意見》分別針對人民法院工作人員、訴訟代理人、鑑定機構和鑑定人等不同主體，規定了相應的懲罰手段，這應該說是首創的，這種精準的制裁威力也是比較大的；第三，在創新制裁手段上，《指導意見》基於對虛假訴訟產生土壤、司法規制不足等因素考量，明確要求探索建立虛假訴訟失信人名單制度，依託現有的信息平台比如被執行人失信系統以及其他社會誠信體系建設，對虛假訴訟參與人進行全方位的限制措施，擺脫以往單打獨鬥的局面，使得懲罰更有威懾力 。
