實質和背景
封建制的國家政權，其基層統治（縣以下各鄉、亭等）的基礎是靠以宗族血緣為紐帶的封建地主來維持的，然而大一統的中央集權制度的需求，和士族地主、豪強的土地兼併、人口勞力爭奪需求是有根本性矛盾的。比如中央政權需要更多的農民登記在國家戶籍中，以備繳納田租賦稅、服兵役和皇帝修邊塞軍事設施、造宮殿等的勞役，可是小農一旦貧困破產無力繳納租稅，甚至西漢後期和東漢時期，小農為了逃避勞役、國家賦稅，就會自願成為豪強地主的奴隸身份，不登記在國家戶籍即“編戶齊民”中，說到底，就是人口、田地這兩項，始終中央爭不贏地方，君權爭不贏除了君主以外的所有階層（士大夫階層、地方豪強，外戚和宦官作為君權的延伸，屬於君權，然而外戚偶爾有時又可以演變為地方豪強和士大夫階層，宦官卻始終牢牢只能依附於君權），導致經濟上國家和地方搶財政搶不贏，政治上地方豪強依仗部曲眾多，對抗中央、對抗君權，給大一統集權國家造成強大離心力和分裂隱患。
漢武帝“獨尊儒術”、推行察舉制之後，士族政治勢力逐步膨脹，豪強、士族和未剷除乾淨的劉姓諸侯王國互相勾結，大地主兼併土地嚴重。漢武帝一度重用張湯、朱買臣等酷吏（漢文帝、景帝也利用過酷吏），利用浩繁的法律條文，巧定罪名，定點打擊大諸侯國、大豪強、大地主，並制定了長遠性的措施——公元前127年，漢武帝頒布《遷茂陵令》，凡財富在300萬錢以上的巨富豪門，一律遷徙到京城附近的茂陵，這就從根本上斷絕了豪強地主等官方權貴特殊利益集團在地方上盤根錯節的勢力發展。在此之前，漢高祖劉邦也曾遷徙秦末楚國地方的大豪強五個大宗族到自己的陵墓長陵，但是到漢武帝時期，漢朝已經形成了新的“以皇室血緣和裙帶關係為根基的官方權貴利益集團”，故而定期將每每新出現的地方特殊利益集團遷徙到京師天子腳下居住看管。
而至漢元帝劉奭永光四年（前40年）十月，詔令廢除了漢武帝的定期遷徙豪強以打壓權貴特殊利益集團的措施。此前元帝恢復武帝的“遷徙豪強”政策執行了五年未成功，說明“國家威力已不足以遷徙他們”。
直至西漢末年土地兼併等各種社會問題極其嚴重，王莽改制，然而其改革脫離實際，脫離實際的措施，既觸動了豪強地主、富商大賈乃至一部分官僚的既得利益，也給廣大下層百姓帶來了巨大的干擾，使他成為社會各個集團、各個階層反抗的主要對象，各地紛紛反叛。東漢開國皇帝光武帝劉秀，就是靠大地主大豪強的勢力得天下的。等真正統一天下後的第三年——建武十五年，坐穩了皇位的劉秀，真正開始和這些大豪強、大地主翻臉，抑制兼併，開始“度田”。
歷史爭議
一、度田失敗的依據
所謂度田失敗，是從度田的本質上說的。度田的本質，是大一統的封建國家和日益坐大的地方宗族勢力（這裡面包括了皇帝本身的親戚權貴形成的地方大族勢力），爭奪百姓人口和田地，其本質，就是更多的人口到底歸國家調遣還是歸豪強大族，田地更多歸國有還是地方大族。度田政策最根本的“案比”制度，“案比戶口作為一項統一的制度，形式上是沿襲下來了，實際卻難以維持……豪強地主仍然保持著自己的依附農民，保持著自己的私家武裝……而是以隱蔽的形式存在，與度田以前畢竟完全不同。”這就是“妥協的結果，國家和豪強之間重新出現了相對的平衡”。然而，“田莊武裝是隱蔽的……在特定條件下，豪強部曲，可以轉化為政治上的割據勢力，東漢末年，就是如此。”
而且，不僅是田地、人口的爭奪，國家對豪強妥協了，法律、政治勢力的爭奪，君權毫無一絲可能像漢武帝最強盛時期的大一統專制那樣牢牢掐住非君主一人以外的所有權力階層（包括官方權貴集團和地方豪強勢力）的喉嚨了。比如敢誅殺公主家奴的“強項令”董宣，做北海相時，遇到當地大姓公孫丹，不得不徵召他來做官，他為了造新房濫殺無辜路人，董宣依法誅殺。公孫丹的“宗族親黨三十餘人”，竟敢帶著兵器上門喊冤。後來董宣被光武帝劉秀以“多殺無辜”的罪名下獄問罪。這要是放在漢武帝時期，地方豪強如果敢聚眾、帶兵器去上門（《後漢書》“丹宗族親黨三十餘人，操兵詣府，稱冤叫號”），就憑“聚眾”和“帶兵器”這兩條，那就是“夷滅三族”的下場，而絕不會如光武帝這樣先把代表君權的董宣下獄問罪，做出姿態來安慰地方豪強。漢武帝遷徙豪強去茂陵，郭解找到大將軍衛青求情，漢武帝由此知道了地方豪強的勢力之大，堅決拒絕大將軍的情面，最終“族滅”郭解，就是君權強力對抗地方豪強和所有權貴集團（郭解的姥姥是許負，衛青軍功卓著，其妹又是武帝皇后衛子夫）的明證。終武帝一朝，外戚、地方豪強、相權、士大夫階層，都不敢絲毫和“大一統國家”爭奪利益、人口、田地、特權。可是到了東漢開國，光武帝不得不顧及社會輿論（其本質就是士大夫階層和世家大族的話語權）而妥協。把“董宣”放在《酷吏列傳》里，其本身，就說明編寫史書的士大夫階層的政治傾向和道德傾向。
綜上所述，度田的本質，封建國家和士大夫階層、地方豪強，爭奪土地、人口、政治控制力這三者，之所以不能獲得徹底成功，而只能妥協於表面的平衡，給東漢末年的分裂局面埋下隱患，其根本原因就在於“士族政治勢力之膨脹”、“東漢之察舉制與徵辟制度”的特點和“太學清議”這三項，互相促進，極大穩固了士族的勢力竟達到和君權相匹敵的地步，這在秦朝、西漢武帝時期，絕不可能。以至於後來一發不可收拾，曹丕要正式登基稱帝，不得不頒布《九品官人法》，讓出國家大一統利益給士大夫、地方豪強宗族。司馬氏要稱帝，更加推行九品中正制，造成晉朝“上品無寒門，下品無士族”的局面，土地兼併、農民人身依附完全合法化。
二、度田成功的依據
1.正史上度田繼續執行的史料依據
①建武十六年叛亂結束後，度田繼續執行的史料依據
《後漢書·五行志六》載：建武十七年二月乙未晦，日有蝕之，在胃九度。胃為廩倉。時諸郡【新坐租】之後，天下憂怖，以谷為言，故示象。
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本段史料顯示了建武十六年度田政策強有力是時候，諸郡新交租時候的狀況
《後漢書·江革傳》載：建武末年，江革與母歸鄉里。【每至歲時，縣當案比】，革以母老，不欲搖動，自在轅中輓車，不用牛馬，由是鄉里稱之曰“江巨孝”。
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本段史料是核查人口的狀況，每年都要查，江革的老媽一個老太太也要參見，可見政策的嚴格
②東漢一朝，度田都在實行的史料依據
明帝時期：
《後漢書·劉般傳》載明帝永平年間，劉般上言：“又郡國以牛疫、水旱，墾田多減，故詔敕區種，增進頃畝，以為民也。【而吏舉度田】，欲令多前，至於不種之處，亦通為租。可申敕刺史、二千石，務令實核，其有增加，皆使與奪田同罪。”
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因為度田制度過於嚴格，矯枉過正，導致官吏在核查土地的時候，不再少報漏報，而是多報，不得不說，這是光武時期度田時候，殺度田不實郡守的後遺症，官員害怕報少了被人懷疑度田不實，因此多報。可見劉秀當時度田之嚴猛，到了明帝時期官員仍然小心翼翼，心有餘悸，生怕少了。
章帝時期
《後漢書·循吏列傳》載秦彭建初元年(76年)遷山陽太守：興起稻田數千頃，每於農月，【親度頃畝】，分別肥堉，差為三品，各立文簿，藏之鄉縣。於是奸吏跔趴蹐，無所容詐。彭乃上言，宜令天下齊同其制。詔書以其所立條式，班令三府，並下州郡。
漢末
《三國志·吳書·薛綜傳》載薛綜上疏曰：“自臣昔客始至之時，【珠崖除州】縣嫁娶，皆須【八月引戶】，人民集會之時，男女自相可適，乃為夫妻，父母不能止。” ……………………………………………………………………………………
漢末這種核查人口還在繼續，珠崖是在海南省東北部，是及偏遠的地區，仍然執行核檢戶口的工作，由此可見東漢政權對全國的管理。
2.出土漢簡顯示度田的嚴格執行
①建武十九年度田的執行
1989年甘肅武威漢灘坡東漢墓出土的木簡，有一枚關於“度田”的簡文，即第14簡：
鄉吏常以五月度田，七月舉畜害，匿田三畝以上，坐口
又據第16簡：“建武十九年正月十四日己亥下”，則第14簡所載“度田”之事在建武十九年
②漢末戶口簿
2004年，在長沙東牌樓7號古井（J7）出土了一批東漢靈帝時期的簡牘，裡面有幾件戶口簿籍文書，彌為珍貴。其中第1件的木牘釋文為：
凡口五事/
中算（算）三事訾五十/
甲卒一人/
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所謂度田政策就是核檢土地，清查人口，東漢一朝都在實行
3.度田成果的歷史記錄
《後漢書·郡國志五》劉昭注引伏無忌的記中，記載有光武帝到質帝時期全國的11組戶口數，以及和帝、安帝、順帝、沖帝、質帝5個不同時期的全國墾田數。而且，伏無忌所記和帝、安帝等時期的墾田數，數字精確到多少畝、多少步，說明當時的田畝統計是很嚴格的。這也說明“度田”政策是一直在執行的。
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如果沒有度田，這些精確數據從何而來呢
4.對於叛亂首領的處理並非妥協退讓
遷徙這些作亂的首領到其他郡，是讓他們離開自己的鄉土，失去了自己的田產，割斷了他們與家鄉之間的聯繫，中國一直是鄉土社會，祖田對於每個人都非常的重要，把他們遷到其他地方，根本不是妥協退讓，“使安生業”不過是讓他們自食其力，作亂的人都是豪強大族，如果不是剝奪了他們的財產，這么富有的人，用得著國家在給予田地，讓他們能活下去嗎。
古代人對於這個處罰的恐懼
王符在《潛夫論·實邊》中指出：“且夫士重遷，戀慕墳墓，賢不肖之所同也。民之於徙，甚於伏法。伏法不過家一人死爾。諸亡失財貨，奪土遠移，不習風俗，不便水土，類多滅門，少能還者”
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他們認為遷徙其他地方，還不如死了算了
另外西漢移徙豪強打擊豪強的例子(豪強被遷徙,原地的家產勢力都會失去),漢朝甚至給錢、給田、給房逼他們移徙，這是漢代政府處理此類事件的慣例，因此劉秀把魁帥遷往它郡，發給他們一些田地，只是給他們一條生路，並非妥協。
漢高祖紀
十一月，徙齊楚大族昭氏、屈氏、景氏、懷氏、田氏五姓關中，與利田宅。
昭帝紀
徙三輔富人云陵，賜錢戶十萬。
宣帝紀
二年春，以水衡錢為平陵，徙民起第宅。
漢書平帝紀
諭說江湖賊成重等二百餘人皆自出，送家在所收事。重徙雲陽，賜公田宅。
