意見全文
一、指導思想和基本原則
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，改革財政涉農資金管理機制，支持脫貧任務比較重的縣（市、區）圍繞突出問題，以完成脫貧任務為目標，以扶貧規劃為引領，以重點扶貧項目為平台，統籌整合使用各行業、各級次、各渠道涉農資金，形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，提高資金使用精準度和效益，確保如期完成脫貧攻堅任務。
（二）基本原則。
——渠道不變，充分授權。對納入統籌整合使用範圍的財政涉農資金，省、市級有關部門仍按照原渠道下達，資金項目審批許可權完全下放到貧困縣。
——上下聯動，縣抓落實。省扶貧開發領導小組對統籌整合工作負總責，重點抓好工作指導、上下銜接、組織協調、督促檢查等工作。省、市有關部門在政策傾斜、資金下達、許可權下放等方面為縣級統籌整合營造寬鬆環境。縣級作為實施主體，負責統籌整合使用各類扶貧資金，並承擔資金安全、規範、有效使用的具體責任。
——規劃引領，凝聚合力。縣級以扶貧規劃為引領，統籌整合使用各類扶貧資金，充分發揮合力作用。要與脫貧成效緊密掛鈎，精確瞄準建檔立卡貧困人口，著力增強貧困人口自我發展能力，改善貧困人口生產生活條件。
二、統籌整合內容
（一）統籌整合的區域範圍。2016-2020年，面向全省範圍內有脫貧攻堅任務的縣（市、區），開展縣級統籌整合使用涉農資金，重點加大對20個脫貧任務比較重的縣（市、區）的整合推進力度。20個縣（市、區）具體為：東平縣、莒南縣、沂南縣、沂水縣、蘭陵縣、費縣、平邑縣、陽穀縣、臨清市、冠縣、莘縣、菏澤市牡丹區、菏澤市定陶區、成武縣、巨野縣、鄆城縣、單縣、東明縣、曹縣、鄄城縣。
（二）統籌整合的資金範圍。
統籌整合使用的資金範圍主要是各級財政安排用於農業生產發展和農村基礎設施建設等方面的資金。
1.中央資金。除國家部委直接分配到項目的資金外，凡是切塊分配的，原則上納入整合使用範圍。中央資金主要包括20項：財政專項扶貧資金、農田水利設施建設和水土保持補助資金、現代農業生產發展資金、農業技術推廣與服務補助資金、林業補助資金、農業綜合開發補助資金、村級公益事業建設“一事一議”財政獎補資金、新增建設用地土地有償使用費安排的高標準基本農田建設補助資金、農村節能減排資金（南水北調中線東線工程集雨區環境整治）、車輛購置稅收入補助地方用於一般公路建設項目資金（支持農村公路部分）、農村危房改造補助資金、中央專項彩票公益金支持扶貧資金、產糧大縣獎勵資金、生豬（牛羊）調出大縣獎勵資金（省級統籌部分）、農業資源及生態保護補助資金（對農民的直接補貼除外）、服務業發展資金（支持新農村現代流通服務網路工程部分）、旅遊發展基金、江河湖庫水系綜合整治資金、全國山洪災害防治經費，以及中央預算內投資用於“三農”建設部分（不包括重大引調水工程、重點水源工程、江河湖泊治理骨幹重大工程、跨界河流開發治理工程、新建大型灌區、大中型灌區續建配套和節水改造、大中型病險水庫水閘除險加固、生態建設方面的支出）。
2.省級資金。省級資金主要包括24項：財政專項扶貧資金、現代農業生產發展資金、新型農業經營主體發展資金、水利發展資金（農田水利建設）、水利發展資金（農村飲水安全工程）、植樹造林資金、農業綜合開發補助資金、村級公益事業建設“一事一議”財政獎補資金、生態文明鄉村建設資金、新增建設用地土地有償使用費安排的土地整治補助資金、農村公路建設資金、環境保護資金（農村環境綜合整治）、農村危房改造補助資金、公共文化服務體系建設資金（農村文化建設）、體育彩票公益金、服務業發展資金（農戶科學儲糧建設）、服務業發展資金（農村郵政站點建設）、服務業發展資金（鄉村旅遊發展）、農業保險保費補貼資金、促進就業創業資金（農民培訓）、促進就業創業資金（技能培訓補貼、公益性崗位補貼）、促進就業創業資金（創業扶貧擔保貸款貼息資金）、科學普及和推廣獎勵資金（科普示範工程）、省級預算內投資用於“三農”建設部分，以上未列明但與前述中央資金配套使用的省級資金也納入統籌整合範圍。
3.市、縣資金。各市、縣（市、區）要參照中央和省級資金範圍，明確本級可統籌整合的資金範圍，與中央和省級資金捆綁使用，進一步加大統籌整合力度。
4.其他資金。
（1）對從地方政府債務限額內安排用於扶貧開發的債務資金，其中要求各市2016年新增安排不少於14億元，各市、縣（市、區）要加大與專項扶貧資金、涉農資金的統籌整合力度，重點支持扶貧任務重的村基礎設施建設和改善生產生活條件。
（2）加強中央、省級相關涉農資金與小額貸款擔保基金、特色產業發展扶貧基金、公益事業扶貧基金的有機銜接，做到相輔相成，互為補充，最大限度發揮資金規模效益。
（3）教育、醫療、衛生等社會事業方面資金，也要結合脫貧攻堅任務和貧困人口變化情況，完善資金精準使用機制，精準有效使用資金。
（4）各級要統籌用好支農再貸款、扶貧再貸款、政策性貸款，充分發揮扶貧開發基金會等平台作用，引導鼓勵各類金融及社會資本加大對扶貧開發的投入力度。
（三）省、市支持統籌整合的政策措施。
1.明確資金規模。對專項扶貧資金、用於扶貧開發的地方政府債務資金，省按照相關因素明確到市縣。對統籌整合的涉農資金，中央資金在收到30日內，省級資金在省人代會審議通過省級預算後30日內，由省直主管部門按照20%以上的比例明確用於扶貧的資金規模。對安排到20個脫貧任務比較重縣（市、區）的資金，由縣級統籌全部用於扶貧脫貧。省直主管部門具體安排意見報省扶貧辦、省財政廳備案，以便統籌指導協調。
2.切塊分配下達。對納入統籌整合使用範圍的財政涉農資金，省、市有關部門仍按照原渠道下達，原則上要按照因素法採取切塊方式分配下達。
3.審批許可權下放。統籌整合使用資金項目的審批許可權完全下放到縣級。省、市有關部門要及時修訂完善各項制度，取消限制資金統籌整合使用的相關規定。
4.省、市充分授權。縣級結合脫貧攻堅規劃和各部門專項規劃，在農業生產發展和農村基礎設施建設範圍內，需要調整資金用途用於扶貧脫貧的，省、市有關部門應予以認可。審計部門不得作為違規違紀問題處理。
（四）縣級開展統籌整合的方法步驟。
1.編制脫貧攻堅規劃。縣級政府要堅持目標導向和問題導向，編制好本地脫貧攻堅規劃，做好與全省脫貧攻堅規劃、各部門專項規劃的銜接，以規劃引領投入，凝聚扶貧合力。區分輕重緩急，確定好重點扶貧項目和年度任務，加強脫貧攻堅項目儲備。
2.編報統籌整合方案。縣級政府要充分發揮貼近脫貧攻堅一線、管理信息充分的優勢，依據本地脫貧攻堅規劃，結合上級部門政策目標和工作任務，以及年度專項扶貧資金、涉農資金規模，提出包括主要目標和具體建設任務在內的資金統籌整合使用方案，明確部門分工、操作程式、資金用途、監管措施，加大相關涉農資金統籌安排力度。縣級涉農資金統籌整合方案要及時報省扶貧辦、省財政廳備案，並向省市相關部門通報，作為各部門指導考核和審計監督的重要依據。
3.認真組織項目實施。縣級政府要加快項目實施進度，項目成熟一個，資金到位一個，年度計畫的建設任務應在接到上級轉移支付後1年內完成，確保不出現資金滯留問題。
4.創新資金使用機制。各縣（市、區）要積極探索開展產業扶貧、資產收益扶貧等機制創新，借鑑易地扶貧搬遷籌資模式，通過政府和社會資本合作、政府購買服務、貸款貼息、設立產業發展基金等有效方式，充分發揮財政資金引導作用和槓桿作用，撬動更多金融資本、社會幫扶資金參與脫貧攻堅。
三、保障措施
（一）加強溝通協調。在各級扶貧開發領導小組的統一領導下，建立有關部門廣泛參與的工作協調機制，確定部門職責分工，定期或不定期召開會議交流情況，研究解決工作中遇到的實際問題。各級有關部門要加強對扶貧資金統籌整合工作的指導，深入開展調查研究，總結推廣好的經驗做法。要及時研究處理具體操作層面遇到的問題，注意積累可借鑑的經驗，發掘可複製的典型，並及時向上級扶貧開發領導小組和有關部門報告。
（二）加強規劃銜接。各級扶貧、發展改革部門要科學編制脫貧攻堅規劃，各有關部門要按照脫貧攻堅要求及時調整完善相關專項規劃，實現脫貧攻堅規劃與部門專項規劃的有效銜接，確保按計畫完成脫貧任務。部門專項規劃與脫貧攻堅規劃不一致的，應當區分具體情況研究處理，原則上以脫貧攻堅規劃為準。
（三）推進政務公開。各級有關部門應將涉農資金政策檔案、管理制度、資金分配、工作進度等信息及時向社會公開。縣級要在本地政府入口網站和主要媒體公開統籌整合使用的涉農資金來源、用途和項目建設等情況，並實施扶貧項目行政村公示制度，接受社會監督。
（四）加強監督考核。各級政府要把統籌整合的扶貧資金作為監管重點。各級審計、財政等部門要加大對扶貧資金的審計和監督檢查力度，對地方探索實踐資金統籌整合使用、提高資金使用效益給予大力支持。探索引入第三方獨立監督，引導貧困人口主動參與，構建多元化資金監管機制。各級扶貧、財政、發展改革部門要加強對資金統籌整合使用的績效評價，並將其納入扶貧開發工作成效考核，評價、考核結果以本級扶貧開發領導小組名義通報。對工作成效好、資金使用效益高的地方，在分配專項扶貧資金時給予獎勵和傾斜；對不作為、亂作為等行為，嚴肅追究相關人員責任。
山東省人民政府辦公廳
2016年6月30日
抄送：省委各部門，省人大常委會辦公廳，省政協辦公廳，省法院，省檢察院。各民主黨派省委。
山東省人民政府辦公廳2016年7月1日印發
意見解讀
7月1日，省政府辦公廳印發《關於統籌整合使用財政涉農資金支持脫貧攻堅的意見》（以下簡稱《意見》）。這是我省貫徹落實中央扶貧開發工作部署，集中資源打贏脫貧攻堅戰的重要舉措。
一、《意見》出台的背景
為最佳化財政涉農資金供給機制，提高資金使用效益，集中資源打贏脫貧攻堅戰，今年4月份，國務院辦公廳印發《關於支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（國辦發〔2016〕22號），決定自2016年起，在連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣範圍內，開展統籌整合使用財政涉農資金試點。2016年試點貧困縣數量不少於貧困縣總數的1/3，2017年推廣到全部貧困縣。試點工作在各級扶貧開發領導小組統一領導下，建立有關部門廣泛參與的工作協調機制，共同研究納入統籌整合使用的具體資金範圍，明確對貧困地區、貧困人口的傾斜支持政策，取消限制資金統籌整合使用的管理要求。
我省儘管沒有國家級貧困縣，不在全國試點範圍內，但也同樣面臨著扶貧資金使用分散、效益不高的問題。為此，在深入了解中央政策出台背景，吃透檔案精神的基礎上，依據貧困人口數量、財力狀況等因素，我省出台了《關於統籌整合使用財政涉農資金支持脫貧攻堅的意見》。
二、《意見》主要政策內容
（一）基本原則
《意見》明確了“渠道不變、充分授權，上下聯動、縣抓落實，規劃引領、凝聚合力”的統籌整合原則。即，對納入統籌整合使用範圍的財政涉農資金，仍按原渠道下達，省、市兩級在政策傾斜、資金下達、許可權下放等方面為縣級統籌整合營造寬鬆環境，縣級以扶貧規劃為引領，統籌整合使用各類扶貧資金，充分發揮合力作用。
（二）統籌整合的內容
1.關於區域範圍。《意見》提出，2016-2020年，面向全省範圍內有脫貧攻堅任務的縣（市、區），開展縣級統籌整合使用涉農資金工作，重點加大對曹縣等20個脫貧任務較重縣的推進力度。之所以突出這20個縣，主要是這些縣的貧困人口數量占全省貧困人口總數的60.1%，是打贏脫貧攻堅戰的重中之重，在這些縣開展統籌整合工作，有利於形成重點突破、全面帶動的工作格局，也更容易取得整合成效。
2.關於資金範圍。納入統籌整合範圍的資金，主要是各級財政安排用於農業生產發展和農村基礎設施建設等方面的資金。其中，中央資金，除國家部委直接分配到項目的資金外，凡是切塊分配的，原則上都納入統籌整合使用範圍，共有20項；省級資金，主要是與中央統籌整合資金配套使用的資金，並結合我省實際適當擴大範圍，共有24項；市縣資金，由地方參照中央和省級資金範圍確定，與中央和省級資金捆綁使用。《意見》還提出，加強對地方政府債務資金的統籌整合使用，教育、醫療、衛生等社會事業方面資金，也要結合脫貧攻堅任務和貧困人口變化情況，完善資金精準使用機制，匯聚各方資源，形成推進合力。
3.省、市支持統籌整合的政策措施。為保障縣級統籌整合工作開展，《意見》從四個方面對省市支持政策提出具體要求。一是資金規模要明確。對可統籌整合的省以上涉農資金，中央資金收到30日內，省級資金在省人代會審議預算後30日內，由省直主管部門按照20%以上的比例明確用於扶貧的資金規模。對安排到20個脫貧任務較重縣的資金，由縣級統籌全部用於扶貧脫貧。二是資金分配要切塊。對統籌整合的資金，省市有關部門仍按照原渠道分配，但原則上按因素法切塊下達。三是審批許可權要下放。統籌整合資金項目的審批許可權完全下放到縣級，不得限定資金在縣級的具體用途。四是省市授權要充分。在農業生產發展和農村基礎設施建設範圍內，縣級調整資金用途用於扶貧脫貧，省市有關部門應予以認可，審計部門不作為違規違紀問題處理。
4.縣級開展統籌整合的方法步驟。《意見》明確了縣級開展統籌整合的方法步驟。首先，縣級政府要編制好本地脫貧攻堅規劃，並做好與全省規劃、部門規劃的銜接，以規劃引領資金整合。其次，縣級政府要根據本縣脫貧攻堅規劃和年度任務，結合上級行業扶貧資金下達情況，編制年度涉農資金統籌整合方案，報省扶貧辦、省財政廳備案，作為指導考核和審計監督的依據。第三，要認真組織項目實施，加快工作進度，做到項目成熟一個、資金到位一個，確保不出現資金滯留問題。第四，在資金使用上，要積極採取政府和社會資本合作、政府購買服務、貸款貼息、產業基金等方式，撬動更多的金融、社會資本參與脫貧攻堅。
（三）保障措施
《意見》明確了統籌整合工作的四項保障措施。第一，加強溝通協調，建立各級扶貧開發領導小組統一領導的工作協調機制，明確相關部門職責，共同推進統籌整合工作。第二，加強規劃銜接，要科學編制脫貧攻堅規劃，實現脫貧攻堅規劃與部門專項規劃的有機銜接。第三，推進政務公開，要秉承公開、公平、公正原則開展統籌整合工作。第四，加強監督考核，把統籌整合的扶貧資金作為監管重點，確保資金安全有效使用。
三、《意見》的政策創新和突破
開展統籌整合涉農資金支持脫貧攻堅工作，創新了涉農資金管理體制，實現了“三個轉變”：
（一）由“分散用”向“集中用”轉變。這是《意見》的核心內容。近年中央和省級扶貧投入規模不斷擴大，資金渠道日益拓寬，但仍然存在項目安排“碎片化”、資金使用分散化的問題，基層反映沒有項目安排和資金使用自主權，“打醬油的錢不能買醋”，在一定程度上制約了精準扶貧措施落地。這次統籌整合工作，就是順應基層呼聲，從頂層改革財政涉農資金管理機制，拆掉資金項目的“隔欄”，最大程度地賦予縣級資金使用自主權。支持縣級切實打消顧慮、放開手腳，加大統籌整合力度，把專項扶貧資金、相關涉農資金和社會資金捆綁起來，把“零錢”變成“整錢”，儘快形成“多個渠道引水，一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，全力支持打贏脫貧攻堅戰。
（二）由“要到錢”向“花好錢”轉變。這是《意見》的關鍵所在。地方應把工作重心從“要到錢”轉向“花好錢”，重點做好“接”和“用”的文章。縣級作為實施涉農資金統籌整合的主體，對省、市下放的資金使用和項目審核許可權，不僅要敢於接，還要接得住、用得好。要通過編制科學的實施規劃，搭建高效的項目平台，確保資金投向最重要的方向、最關鍵的環節、最準確的對象。要改進項目投資方式，搭建資金“綠色通道”，切實加快資金支出和項目實施進度，讓扶貧項目早見效、貧困民眾早受益。
（三）由“重審批”向“放管服”轉變。這是《意見》的基本要求。為推進資金統籌整合，省市按照“管總量不管結構、管任務不管項目、管監督不管實施”的“三管三不管”原則，把資金和項目許可權徹底放給縣級，不僅不在背後“牽線拽繩”，而且還把更多的精力放在管理和服務上，及時修訂完善制度辦法，取消相關的限制規定，為縣級統籌整合提供條件。省里還將通過引入第三方監督、推進扶貧資金信息公開、開展專項督查督導等方式，切實加強對扶貧資金管理使用的跟蹤監督，確保資金安全有效使用。
