7月16日，國家林業局下發了《關於改革和完善集體林採伐管理的意見》，這是貫徹落實中央林業工作會議精神、全面推進集體林權制度改革的重大舉措，是指導今後一個時期森林採伐管理改革的綱領性檔案。
《意見》貫穿了國家林業局賈治邦局長關於森林採伐管理改革“三步走”的戰略思路，體現了對當前和今後一個時期集體林採伐管理的巨觀把握和戰略思考，力度大、程度深、涉及面廣，具有很強的針對性、指導性、綜合性和實踐性。
一、《意見》對集體林採伐管理改革和完善了什麼？
《意見》共分7部分26條，以放活經營、富裕林農、服務林農為出發點，堅持分類指導、分區施策、分步推進；闡述了改革和完善集體林採伐管理的重要意義；明確了改革的指導思想、基本原則和總體目標；提出了改革的內容、方式以及森林可持續經營管理體系建設的任務；對抓好試點、做好採伐管理基礎工作和相關改革以及保障措施做出了部署。
《意見》從九個方面，改革和完善了集體林採伐管理。
（一）明確了非林業用地林木採伐不納入限額管理。《意見》中明確非林業用地上的林木，不納入採伐限額管理，由經營者自主經營、自主採伐。解決了農民因為調整種植結構在農田等非林業用地上造林採伐難的問題。有利於調動社會各界和廣大農民，利用“四旁”、荒灘等空閒地植樹造林“身邊植綠”，提高農民收入，改善和美化人居環境，促進新農村建設。特別是對河南、河北、山東、江蘇等地發展起來的平原林業是一次大解放。由於林業用地（指縣級以上人民政府規劃用於發展林業的土地）上的森林是保障國家生態安全和木材安全的基礎資源，必須實行森林採伐限額管理制度。
（二）突出了森林經營方案的地位。森林經營方案是森林經營者為了科學經營森林，發揮森林的多功能、多效益，根據森林資源狀況和社會經濟、自然條件，編制的關於森林培育、保護和利用的中長期規劃，以及對生產順序和經營利用措施的規劃設計。《意見》明確了依據森林經營方案核定年森林採伐限額，鼓勵森林經營者按照森林可持續經營原則編制森林經營方案，對森林採伐做到“五年、十年早知道”，對森林經營有收益預期，調動其培育森林資源的積極性。
（三）簡化了森林採伐的類型。根據分類經營的要求，《意見》規定，商品林採伐類型簡化為主伐、撫育採伐和其他採伐；公益林採伐類型簡化為撫育採伐、更新採伐和其他採伐；將低產（低效）林改造、災害性採伐及征占林地等非常規性採伐分別納入其他採伐。改革後，減少了採伐指標分項，避免了因單項指標需求不平衡造成的採伐指標結構性矛盾。既放活了商品林的經營，又拓展了公益林的保護利用。
（四）簡化了森林採伐管理環節。《意見》要求基層林業工作站協助經營者辦理林木採伐許可證，要求林業部門提供“一站式”服務，對伐區設計、林權審核、採伐申請、審核發證等環節進行內部協調，逐步建立便捷高效的審批機制，方便林農、服務林農，徹底改變“申請指標難、採伐批覆難”的狀況。
（五）改變了森林採伐管理方式。針對集體林權制度改革後，經營主體多元化的現實，《意見》提出，實行伐區簡易設計，將林業主管部門以往對森林採伐實行“伐前設計、伐中檢查、伐後驗收”的全過程管理，調整為“森林經營者伐前、伐中和伐後自主管理，林業主管部門提供指導服務和監督管理”，落實了農民經營自主權，化解了林業基層工作人員的責任風險。
（六）推行了森林採伐公示制度。《意見》要求各級林業主管部門要推行森林採伐公示制度，對森林採伐指標分配，實行“陽光操作”。通過社會監督、紀律監督和部門監督，保障採伐指標分配科學、公平、公開、公正。以此制約採伐審批和採伐指標分配中的自由裁量權，避免“權力尋租”，保障資源管理隊伍依法行政、公正廉明。
（七）實行了採伐限額“蓄積量”單項控制。《意見》將採伐限額由“蓄積量、材積量”雙項控制調整為蓄積量單向控制，解決了長期以來森林採伐管理中的“兩難”問題，便於森林經營者實際操作、管理者科學管理，有利於提高單位面積林木出材率。
（八）允許經營期內採伐指標結轉。《意見》規定，商品林各項指標可以在“五年”採伐限額執行期內，向後各年度結轉使用。既尊重了森林經營者的自主權，又防止了森林資源的提前消耗，目的是避免出現森林資源斷檔，造成生態破壞和經營者收益的損失。
（九）實行了年度木材生產計畫備案制。考慮到全國年度木材生產計畫，原則上按照年商品材採伐限額等額確定，以及《森林法》對木材生產計畫有明確的規定，《意見》針對集體林提出，將年度木材生產計畫由原來的審核審批制改為備案制，滿足了森林經營者在採伐限額內自主安排木材生產的需要。
二、為什麼要進行集體林採伐管理改革
森林資源管理是林業的根本任務，而森林採伐管理和林地林權管理是森林資源管理的核心。1984年頒布的《森林法》規定，依據用材林消耗量低於生長量的原則，嚴格控制森林年採伐量。自“七五”到“十一五”，我國編制和執行了“五期”森林年採伐限額，經過20多年的努力，逐步建立起“以採伐限額管理為核心，以憑證採伐、憑證運輸和木材加工監管為重點”的森林採伐管理體系。這一體系的嚴格運行有其發展階段的必然性，為我國森林資源保護和增長發揮了歷史性的作用。
但是，隨著社會主義市場經濟體制的確立、經濟社會發展和人們需求的轉變，特別是集體林權制度改革的不斷深入，森林採伐管理制度在一些方面已越來越不適應森林可持續經營和林業科學發展的需要，嚴重影響了林業經營者的積極性，制約了林業生產力的發展，改革迫在眉睫。
（一）林權落實後“樹怎么砍、採伐怎么管”問題凸顯
一是長期以來，採伐管理是“只認林，不認地”，除農民自留地和房前屋後的林木，一律納入採伐限額管理；同時，對商品林與公益林在採伐上基本沒有體現分類經營的政策激勵，嚴重影響了經營者的積極性。
二是採伐管理偏重於森林資源消耗量的控制，忽略了採伐對森林經營質量的作用，忽略了森林經營方案規範和引導森林經營者科學合理經營森林的作用。
三是林木採伐審批環節多，林農申請採伐手續繁瑣；長期以來，森林採伐管理制度的設定，是以強化政府行政管理為主導，嚴格限額採伐、遏制超限額採伐，以維護森林資源不斷增長的國家利益為重，相對忽略了森林經營者的合法權益及其對森林資源保護和增長潛在的巨大動力。從採伐限額管理制度實施歷程來看，從部門規章和規範性檔案到市（縣）、鄉（鎮）檔案，層層規定，對法律法規的延伸越來越長，有些逐步偏離了法律的本意；採伐限額分項越來越細，指標不能結轉，管理要求也越來越高，採伐審批和指標分配不透明，致使濫用權力、侵犯林農利益的現象時有發生，有悖於依法行政，干擾了執法監督和流通秩序。
四是集體林簡單套用國有林採伐管理模式，不僅採伐類型設定過多過細，而且實行“伐前撥交、伐中檢查和伐後驗收”的全過程管理，面對千家萬戶經營主體，既影響了農民的經營自主權，又嚴重超出了管理者實施監管的實際承受能力，致使“採伐監管不到位”，成為基層森林資源管理人員被追究“行政不作為”的重要原因之一。
五是採伐限額實行“蓄積量、材積量”雙項控制，而實際採伐卻常常出現材積量不足而蓄積量尚有節餘的問題；同時，年度木材生產計畫層層下達，嚴重滯後於木材生產季節，造成了森林經營者無所適從，基層管理者難以操作的尷尬境地。
在集體林地承包經營權和林木所有權落實到農戶後，解決“樹怎么砍、採伐怎么管”的問題，就成為廣大農民和社會關注的焦點，森林採伐管理改革勢在必行。
（二）採伐管理改革是“以人為本”、解放林業生產力的必舉之策
黨中央、國務院高度重視森林採伐管理改革問題。2003年中央9號檔案、2008年中央10號檔案以及2009年中央林業工作會議，都對推進這項改革提出了明確要求。《意見》全面貫徹中央精神，指出“改革和完善集體林採伐管理是黨中央、國務院作出的重要決策，是深化集體林權制度改革的必然要求，是促進森林可持續經營、發展現代林業的重要舉措，是滿足經濟社會發展對林產品需求的有效途徑。”
1.讓林農得到森林資產和經營山林的實惠，富裕林農，激活林業。我國是一個人口眾多、生態脆弱的少林國家，農村經濟雖然跨過了溫飽線，但尚處於“奔小康的爬坡階段”。農民的生存和發展對山林的依存度仍然很高，經營山林的目的主要是獲取經濟利益。因此，採伐管理改革必須立足國情、民情、林情，政策的出發點決不能忽視農民的眼前利益。
集體林權制度改革，要讓農民首先得到森林資產和經營山林的實惠。商品林要允許老百姓砍，政策好不好，關鍵就看他砍了以後栽不栽，就看能否調動起農民真正“把山當田耕，把樹當菜種”的積極性。老百姓越砍越富，樹就會越栽越多、越長越好。
有人擔心，採伐相對放開，樹會越砍越小。現在走進集體林區，的確是中幼林相對多了，但是荒山荒地少了，滿目青山生機盎然。可以預見，當我國80%的農民經濟富足了，不再單純依附於砍樹生存，而是把砍樹變成看樹，變成森林資源包括林下的多種開發，變成由低端到高端林產業的發展，可以預見，若干年後，高大喬木為主體的森林，不僅只有在自然保護區才能看到……
採伐管理改革，調動的是廣大農民的主觀動力，收穫的是富裕林農、激活林業的客觀成果，最終實現“生態受保護、農民得實惠”的目標。正如中央林業工作會議指出的：“只有建立科學的林木採伐管理制度，才能使造林經營得到應有的回報，讓經營者充分共享林業發展成果，才能形成森林保護與利用的良性循環，實現越采越多、越采越好、青山常在、永續利用。”
2.從集體林採伐管理改革入手，構建森林資源管理新體制。我國是一個多山的國家，山區面積占整個國土面積的69%，山區人口占全國人口的56%，林地面積數倍於耕地面積。但是由於我國林地經營水平低，平均每畝的收入只有20多元，遠遠低於耕地；世界上森林平均每公頃蓄積量為110立方米，瑞典、奧地利等林業已開發國家每公頃森林蓄積量高達300多立方米，而我國平均每公頃森林蓄積量僅84.7立方米，集體林地平均每公頃森林蓄積量更低，只有49.31立方米。據統計，“十五”期間，我國年均林木蓄積消耗5.50億立方米，而國內只能提供3.65億立方米，缺口近2億立方米；“十一五”期間，年均消耗需求約7億立方米，國內最多能提供約4億立方米，缺口在3億立方米左右。因此，提高林地利用率和生產力，最佳化林分結構、提高森林質量、增加森林資源總量，建設和培育穩定的森林生態系統，成為中國林業的當務之急！
為此，《意見》明確了科學的森林採伐管理是“放活經營權、落實處置權、保障收益權”的關鍵；科學的採伐管理是實現森林可持續經營的重要途徑；科學的採伐管理是形成森林資源培育與林產品供給良性循環的基礎措施。
改革的目標和方向是通過改革和完善採伐限額管理制度，逐步建立以森林經營方案為基礎的森林可持續經營的新體制，實現由限額指標管理轉向森林可持續經營、多功能發揮和多目標管理，充分發揮其在林業分類經營中的科學引導作用，在林業生產力發展中的激勵作用，在林業改革中的基礎作用。
這就要求我們更新森林採伐管理觀念，完善經營管理政策，拓展經營管理空間、改變經營管理方式，從由單純的限額指標管理轉到促進森林可持續經營上來；從大一統的管理模式轉到分區施策、分類管理上來；從單一目標經營轉到建設三大體系、提升三大功能上來；從單純的行政管制轉到依法監管、高效服務上來，寓森林採伐管理改革於構建資源管理新體制和可持續經營新模式之中。
三、科學的森林採伐管理貫穿於森林可持續經營全過程
“森林經營是現代林業的永恆主題”，森林採伐是森林經營和森林結構調整的重要手段，科學的採伐管理是實現森林可持續經營的重要保障。《意見》明確提出了要構建森林可持續經營管理的“四個體系”，即：以全國林業發展區劃及森林資源經營管理分區施策導則為基礎的巨觀指導體系；以區域可持續經營規劃為基礎的區域決策體系；以森林經營方案為基礎的經營管理體系；以多種森林經營方法、模式為基礎的技術支撐體系。
“四個體系”從巨觀到微觀，總結了多年來我國森林可持續經營實踐成果；指出了森林採伐管理在促進森林可持續經營中的重要作用，形成了中國特色森林可持續經營的基本框架。基本思路是，以森林採伐管理改革為森林可持續經營的突破口和推進器，以法律制度規範森林經營管理秩序，以市場機制激發森林經營活力，以現代技術提升森林經營水平。
在國家層面上，重點是按照林業發展區劃，根據不同的自然、地理特點和經濟發展狀況進行合理區劃，實行不同區域、不同森林類型有差別的森林資源經營管理政策；在省、縣級層面上，重點是開展森林經營規劃，落實巨觀區劃的具體布局，明確各類森林的培育方向和經營模式；在經營單位層面上，重點是科學編制和實施森林經營方案，將經營措施落實到山頭地塊，推廣套用先進技術和最佳經營方法，提高林地生產率，實現不同林分的目標效益最大化。特別是要積極引導農民合作經濟組織，通過實施森林經營方案，逐步走上集約化、規模化、科學化軌道。
四、完善集體林採伐管理要協同推進基礎工作和改革
採伐管理改革是一項綜合性、系統性的改革，必須協同推進，切實做好相關的基礎工作和配套改革。
（一）《意見》把區域性改革試驗示範與完善巨觀政策緊密結合起來。2008年底，在先行改革試點的基礎上，下發了《國家林業局關於開展森林採伐管理改革試點工作的通知》，並先後批覆了23個省（區、市）183個縣（區、市）的試點。今年4月，在福建省召開了全國森林採伐管理改革試點啟動會，集體林採伐管理改革試點已全面展開。同時，我們將在森林採伐管理改革試驗基礎上，從編制實施森林經營方案入手，在試點地區跟進森林可持續經營管理的試驗內容。按照《意見》要求，抓好森林採伐管理改革試點，及時總結，將經過實踐檢驗，廣大森林經營者滿意的試點成果，吸收到相關的技術規程和政策法規中去。
（二）《意見》要求強化木材運輸檢查監督。木材運輸檢查監督是森林採伐管理的重要環節，是森林資源保護的最後一道關口。在全面推進集體林權制度改革的新形勢下，根據當前木材檢查站面臨的新情況，出現的新問題，《意見》要求各地進一步理順木材運輸檢查管理體制，切實解決木材檢查人員編制和經費；組織編制《全國木材檢查站建設規劃》，合理調整木材檢查站布局，加強基礎設施和執法裝備建設；逐步建立起以固定檢查為主、流動檢查為輔的木材運輸檢查監督新機制；執行持證上崗和統一裝識制度，規範執法行為；實行全國統一的木材運輸證；在報刊、網站等媒體以及木材檢查站公告欄，公布各地憑證運輸名錄，規範木材運輸秩序。在採伐管理改革中，加強木材檢查站建設，使其真正成為現代林業建設中森林資源保護管理的一支骨幹力量。
（三）《意見》要求推進森林資源調查監測工作。及時開展新的森林資源二類調查工作，修訂完善基礎數表，為森林採伐管理和森林可持續經營提供翔實、可靠的依據；系統清理、修訂、補充和完善現行規程、規範，為森林採伐管理創造良好的政策環境。
（四）《意見》提出了改革的保障措施。《意見》要求加強對集體林採伐管理改革的組織領導；加大各級財政對森林資源二類調查、區域森林可持續經營規劃、森林經營方案編制和基層木材檢查站基礎設施的投入力度；強化隊伍建設，全面提高隊伍的整體素質、監管能力和執法水平，逐步建立起制度完備、作風優良、廉潔高效、運轉協調的森林資源管理體系；要求國家林業局各派駐森林資源監督機構和各直屬林業調查規劃設計院，強化服務意識，主動融入改革，調整檢查方法和監督內容，充分發揮監督檢查的作用；要求各地處理好改革與穩定的關係，對借改革之機出現的亂砍濫伐、無證運輸、非法經營加工等嚴重破壞森林資源的違法犯罪行為，進行嚴厲打擊。
結語：實行森林採伐管理是《森林法》確立的一項重要法律制度，為森林資源的不斷增長，維護國土生態安全，增加林產品有效供給做出了重大貢獻。最基本的是形成了一整套行之有效的森林資源管理制度，最突出的是在實踐中不斷改革和完善森林資源管理機制。
可以說，這次改革和完善集體林採伐管理，決不是取消森林採伐管理制度，而是與時俱進，使其不斷完善和發展，成為推進現代林業科學發展的堅實基礎。其實質就是貫徹落實科學發展觀，解除思想的禁錮和束縛，實現由“以林為本”向“以人為本”的轉變。只有從富裕林農出發落實政策措施，從根本上解決“樹好砍”、“樹好管”、“栽好樹”的問題，才能調動和解放廣大林農經營森林的巨大潛能，延伸集體林權制度改革的“釋放效應”；只有寓科學採伐管理於森林可持續經營之中，才能挖掘出林地的巨大潛力，激活林業。
