大工作的定義
大工作是指在中央提出國家行政體制改革形勢下，黨政部門推行大部制改革、按照機構的職能分工、責權利的高度統一原則以及運行高效管理有效的目標而進行的重組整合、合併同類項似的精兵簡政格局的總稱。大工作的內涵及其格局
在地方上，廣東佛山市順德區、浙江富陽市實踐的“大部制”改革頗引關注。其中，順德將41個黨政部門合併減少到16個，被媒體與學者以“最大膽大部制”來形容。該地區的行政機構改革正是借鑑了香港和新加坡的經驗，將政府職能分為政務管理、經濟調節與市場監管、社會管理與公共服務三大類型，建立起大保障、大規劃、大經濟、大建設、大監管、大文化等大工作格局。
“大工作”格局下，實行扁平化管理。16個大部門的“首長”，都由區領導兼任，包括5個區委常委和6個副區長。其餘5個部門，當地創造性地設立了區“政務委員”來兼任“首長”，其職權相當於副區長。
順德“大部制”16個職能部門：
●區政務監察和審計局與區紀委機關合署辦公
●區委辦、區政府辦、區委決策諮詢和政策研究室合署
●區委組織部(區機構編制委員會辦公室)
●區文體旅遊局與區委宣傳部合署
●區司法局與區委政法委合署
●區委社會工作部與區民政宗教和外事僑務局合署
●區發展規劃和統計局
●區經濟促進局(主管經貿、科技、信息產業、農業)
●區教育局
●區公安局
●區財稅局(整合區財政局、區地方稅務局職責)
●區人力資源和社會保障局(主管人力資源、社會保障、社會保險等)
●區國土城建和水利局
●區衛生和人口計畫生育局
●區市場安全監管局(整合工商、質監、安監、食品、衛生等方面市場監管職責)
●區環境運輸和城市管理局(環境保護、交通運輸、港口行政、市政市容等)
大工作是時勢所趨
上級政策、政令先行引領
2010年10月18日，中共中央通過關於制定“十二五”規劃建議，提出推進行政體制改革，堅定推進大部門制改革。在地方上，廣東佛山市順德區、浙江富陽市實踐的“大部制”改革頗引關注。其中，順德將41個黨政部門合併減少到16個，被媒體與學者以“最大膽大部制”來形容。
順德官方介紹，一年多來，大部制改革按設計軌道運行，同時也遇到類似“上下對接”等需要進一步深化、探索的問題。專家認為，順德改革提供借鑑的同時，也提出了一些需要迫切解決的體制機制和法律法規問題。2010年11月25日，廣東省推廣順德經驗，在25個縣進行深化行政管理體制改革試點。這被認為是對順德大部制改革的肯定。
2009年9月14日，《佛山市順德區黨政機構改革方案》獲廣東省委、省政府批覆，“順德大部制”正式出台。根據方案，全區原有41個黨政機構，按職能“合併同類項”，職能重疊、相近的黨政部門合署辦公，最終精簡為16個。
2010年11月25日，廣東省發出《關於推廣順德經驗在全省部分縣(市、區)深化行政管理體制改革的指導意見》，在25個縣進行深化行政管理體制改革的試點，要求今年一季度完成。即將進行的改革試點中，大部制是重點。
改革由局部試點再行推進推廣
現在，順德的有些“做法”，不同於全國各級政府。
在順德，如果一個流浪者到民政部門求助，對方會說他們不負責社會救濟和社會福利事務。如果一個農民去衛生部門諮詢農村合作醫療，會被告知沒找對地方。就連殘疾人就業培訓，也不是殘聯的職責。
這些都歸誰管？順德區人力資源和社會保障局。
“我們的機構職能很清晰，就是人力資源、社會保障、社會保險。”1月4日，順德區人力資源和社會保障局常務副局長曾憲才說。在此理念下，順德的公務員管理不屬該局，而在組織部。
這種“大保障”思路，類似香港的勞工及福利局。
順德區編制辦副主任楊少毅說，此次改革正是借鑑了香港和新加坡的經驗，將政府職能分為政務管理、經濟調節與市場監管、社會管理與公共服務三大類型，建立起大保障、大規劃、大經濟、大建設、大監管、大文化等大工作格局。
“大工作”格局下，實行扁平化管理。16個大部門的“首長”，都由區領導兼任，包括5個區委常委和6個副區長。其餘5個部門，當地創造性地設立了區“政務委員”來兼任“首長”，其職權相當於副區長。
原城管局副局長劉進，現任環境運輸和城市管理局副局長。他覺得管理層級壓縮後，決策更順利了。
劉進說，改革前，局裡定不了的事要找分管副區長，但一個副區長分管好幾個部門，不介入具體事務、也不熟悉具體工作，往往不能很快定下來。
“現在不一樣了。”劉進說，現在副區長兼局長，是局的法定代表人，不再是分管，要負責任，遇到問題能定就定了，不能定的再找書記、區長。所以，過去偶爾出現的匯報問題後左等右等沒下文的情形，“不會再發生了”。
結束“九龍治水”怪狀
以前工商、質監、安監等多部門分頭檢查，讓企業疲於應對。現在一次檢查就可完結。
“大工作”格局思路下，順德成立了“大監管”機構——市場安全監管局。
該局局務委員黃堅強過去是工商局副局長，他對曾經的“九龍治水”監管方式體會很深。
他舉例介紹，以前，生豬飼養、屠宰、肉品流通和質量監管，分屬經貿、衛生、農業、工商、食品、質監等多個部門。有權就爭，有責就推，“多個部門管不好一頭豬”。
1月7日，黃堅強說，“大監管”格局令怪狀不再。改革後，食品安全就是市場安全監管局一家的職責。“現在出了問題，就是我們的責任，沒得可推。”
新組建的市場安全監管局，整體合併了原質監局、工商局、安監局三個局，此外還有其他5個部門的部分職責。
“整合合掉了內耗。交叉扯皮問題得到有效解決。”順德區委秘書長馬洪勝說。
例如，以前生活噪音投訴是城管局、環保局等多個部門處理，辦結一宗投訴一般要一個月，現在改為新組建的環境運輸和城市管理局一個部門負責，幾天就能解決。“改革不僅提高了效率，也減輕了被監管、服務對象的負擔。”黃堅強說，以前的日常監管中，經常是走了工商來了質監，走了質監來了安監……企業疲於應對。現在市場安全監管局執法支隊去一次，就完成了所有檢查項目。
大工作改革是個系統工程
大工作改革，是舊制向新制的轉變，必然會涉及原來政府黨政機構向大工作職能機構的轉變，千頭萬緒，遇到的許多問題有待解決，難題還需要上級政策的關注、支持和覆蓋。
對接問題有待處理
與上級的對接成為麻煩事，社會工作部對應省里14個部門，僅年終報告就要寫14份。
改革後，順德幾乎每個機構職能，與上級機構都不完全對應。
順德市場安全監管局局務委員黃堅強介紹，目前該局正開展一項“打擊侵犯智慧財產權和假冒偽劣商品”專項行動，去年10月開始到今年3月結束。他說，執行時做了很多重複勞動。“下面改了，上面沒改，日常對接就是麻煩事。”
目前順德是省管縣試點單位，也享受地級市管理許可權，很多工作與廣東省直接對接。這項工作，在順德由市場安全監管局一家負責，但在省里，對應三個部門，分別是工商局、質監局、著作權局。
三家分三次開會布置，順德就參加了三次會議。“過段時間要檢查，有可能也是三家分別檢查，那我們就要準備三次，匯報三次。”黃堅強說。
市場安全監管局對應省里8個廳局，平時內部通報的政務信息，要分別寫8份上報，工作量大了很多。
同樣的困惑，在順德區委社會工作部體現更明顯。該部與區政府民政宗教和外事僑務局合署辦公，涵蓋了原來統戰、僑務、外事、民族宗教、民政、農村等9個部門的全部或部分職能，工青婦殘聯也歸口到該部。
1月6日，該部(局)局務委員潘偉松介紹，他們一個部門對應省里14個廳局。其中，一個農村工作科，要對應省農業廳、省農辦、省財政廳三個部門。
“上面領導來視察，陪同接待任務就繁重多了。”潘偉松說，順德只是個縣級行政機構，上級隨便來個處長就比局領導級別高，陪同任務主要落在局長、常務副局長身上。各類會議往往也是要主要領導參加。
更繁雜的是寫各類匯報材料，特別是年終總結，對應14個省級部門，就要寫14份總結報告。目前該局的秘書科增加到9人，而一般局的秘書科是兩三個人。“上面千條線、下面一根針。這些困難，單靠順德一己之力無法解決。”國家行政學院教授張占斌說，廣東25個縣全部試點後，這類矛盾會更加突出。
1月7日，廣東省編制辦負責人說，省里已了解這些情況，但目前還沒有考慮對省屬部門進行機構改革以適應下面改革。他說，省里已要求建立聯合協作工作機制，比如要求相關部門聯合開會、聯合發文、聯合檢查等。
條塊關係有待理順
原垂直管理單位被合併後，出現了同級不同收入，同單位不同工資標準的現象。
改革前，順德區的工商、地稅、質監、藥監、國土等9個部門原屬廣東省、佛山市垂直管理部門，改革後，這些部門經撤併被改為順德區組成部門。麻煩也因此而來。如新組建的順德區市場安全監管局，級別是科級，但整體併入該局的工商局、質監局原是省直局屬單位，級別為副處。
在“待遇不減”的改革前提下，兩個省屬單位的幹部，在新機構享受原待遇。但省屬單位與區屬單位，各種補貼不一樣。這導致部門合併後，一個單位有多個工資標準，同一級別的人收入不一樣。
“我們希望統一。”順德區相關官員說，為此順德多次請示廣東省人力資源和社會保障廳，並做好了方案，但省廳一直沒表態。
去年7月，順德新任區委書記梁毅民說，“省里不表態，那我們就自己承擔責任。”目前，順德已著手對市場安全監督局的工資進行了調整，拉平了發放水平。廣東省也意識到了這一矛盾。廣東省編制辦相關負責人表示，這次在全省25個縣(市、區)推廣大部制，將不涉及省垂直管理單位，也不要求完全照搬順德的機構設定。
一年來只能便裝執法
多個執法部門合併為一後，執法時亮什麼證？穿什麼制服執法？
改革後，相關部門在執法活動中也遇到了新問題。
1月7日，市場安全監管局執法支隊的李正海說，第一次執法檢查時，他和同事就發現了個問題。原來5個部門(工商、質監、安全、文化、食品)都有自己的執法證，整合後，都沒有了，執法時怎么亮證？
市場安全監管局局務委員黃堅強說，這個事著實讓他們為難了。各部門的執法證都由對應的國家部委核發，現在合一了，沒了對應的部委，也就不會有哪個部門再給發證，但又不能拿著原來的證執法。
有執法職能的環境運輸和城市管理局、衛生局存在同樣問題。去年7月，廣東省研究後決定由省政府法制辦對順德的執法人員進行資格審查，確認有執法資格的，統一發放“廣東省人民政府行政執法證”。
“現在我們不是代表哪個部門，而是代表政府執法了。”黃堅強笑說。
不過，過去一年，市場安全監管局執法人員一直便裝執法。制服的統一問題，一直沒解決。
順德相關官員介紹，順德為此請示國務院法制辦，得到的答覆不明確，但至少讓他們放心，國務院法制辦回覆說現行法律沒有限定一個部門該用何種制服，之所以要求相關部門有相關制服，初衷是為限制一些部門濫用資源、擅自製訂製服。
“這意味著，順德可以嘗試製訂自己的制服。”相關官員說，去年12月，順德區政府統一執法著裝領導小組成立。市場安全監管局、環境運輸局和衛生局的執法機構將分別制訂統一的制服。
“我們向上匯報多次，沒人肯定，沒人否定，意味著改革的責任，最終還是我們自己承擔。”區委秘書長馬洪勝說，現在服裝樣式已設計好，預計今年5月可以亮相。廣東省編制辦相關負責人說，關於制服問題，廣東省法制辦已與國務院法制辦協調，廣東省相關領導已親自帶隊到中央匯報。
內設機構尚需完善
內設機構的合理性問題逐漸顯現。
順德相關官員表示，運行一年來，部門的內設機構也發現了一些問題，需要調整。
據了解，順德改革是“秘密”進行的，機構設定沒公開徵求意見。方案是國家行政學院幫助做了大框架，順德區進行細化。從實際操作看，到具體部門，方案還顯得過粗。
順德環境運輸和城市管理局副局長劉進說，他們局下設的管理分局，負責宣傳、環保生態創建及對下屬事業單位的管理，而實際上，下屬事業單位一般都與具體相關科室聯繫，與管理分局反倒沒有聯繫。他認為有必要對管理分局的職能進行調整，但需編制辦批准。
改革前，順德區信訪局是區委辦的內設局，改革後，信訪局成了紀委的內設局。1月6日，順德紀委常委趙永強說，紀委督促解決信訪問題可能力度會大些，效率更高，但信訪的很大部分牽涉民生、各種訴求，以一個監督機構的角色應對各種信訪問題，還需要與多個部門協調，往往會造成部門與部門之間的職責交叉。
而且，佛山市信訪局由市委辦管理，順德區下屬各街道、鎮的信訪工作由綜治維穩中心負責，這樣就造成信訪工作很不順。
順德區編制辦副主任楊少毅解釋，一開始將信訪放在紀委是考慮到黨委、政府能通過這個渠道多收集民意，但現實是信訪往往與維穩聯繫在一起，區里已考慮解決這個問題。
順德區委秘書長馬洪勝說，改革之初，區領導就說了，允許各單位運行後根據實際情況對內設機構調整，省領導也允許他們試錯。但調整的前提是機構數量、人員、領導職數不得增加，職能不能變化，不能把自己的職責踢給其他部門。
目前，編制辦已同意國土城建和水利局進行內部機構調整，減少專業科室，增加了審批服務科，強化部門服務性。
馬洪勝認為，調整是改革的深化。
如何防止再膨脹？
隨著對接問題出現，個別名稱恢復，順德改革是否會出現“精簡、膨脹”的怪圈？
最近，順德區委社會工作部局務委員潘偉松的名片上，又多了一行字：中共佛山市順德區委統戰部。
潘說，區委社會工作部，是在統戰部基礎上與民政宗教和外事僑務局合署組建。但上級相關部門提出，統戰工作是共產黨的三大法寶之一，統戰部是黨委工作的重要部門，不能沒有。
順德區請示後，決定在社會工作部加掛統戰部牌子。目前牌子已做好還沒掛出。
此前，被撤銷的地稅局公章已恢復使用。機構改革時，地稅局與財政局合併成財稅局，但實際操作中，根據相關法律，營業稅、企業所得稅、個人所得稅等須由地稅局徵收，財稅局不是徵稅主體。於是，財稅局保留了地稅局的公章。
順德相關官員介紹，還有幾個部門也存在類似問題。
科技局撤銷後，其職能併入經濟促進局，以後科技進步之類的獎項也許就難獲了，因為沒有科技局，獎項頒給誰？上級部門已責問這個部門為什麼不叫“經濟促進與科技發展局”。
統計局撤銷後，與其他部門合併成發展規劃和統計局，上級部門也有看法，因為統計法規定了統計局的地位。
有學者對此表示擔心，順德的改革會不會又陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈？
“我們不擔心機構再次膨脹。”楊少毅說，哪怕掛100個牌子，但這個機構的人員編制、機構設定是不能變的，還是那些人做那些事。
區委秘書長馬洪勝認為，只要將事情做好讓老百姓認可，機構就不會反彈。他說現在有幾個機構加掛了牌子，說到底是有些人對這個做法接受不了。他和省編制辦相關負責人都說，現在全省推廣，就更能防止機構再次膨脹了。
讓馬洪勝感到鼓舞的是，順德的改革不僅有省委支持，省人大也給予了支持。
2010年9月29日，廣東省人大常委會第21次會議通過了《關於促進和保障佛山市順德區綜合改革試驗工作的決定》指出，順德開展大部制改革、簡政強鎮事權改革和省直管縣試點改革是重大探索，保障順德先行先試對本省進一步深化改革具有積極意見。
大部制倒逼改革
馬洪勝認為政府應放權，讓中介組織去承擔部分社會職能，“不放權怎么知道它們就不行？”
“也可以說是，到了大部制倒逼改革的時候。”馬洪勝說，有人提出部門精簡後事情多了，壓力大了，他認為是因政府管得事太多，“放掉一部分權力，事情不就少了？”
馬洪勝說，大部制是行政管理體制改革的一部分，要以此為契機加快綜合改革。順德已展開了一場簡政放權改革，向街道、鎮下放了3197項行政管理事項。順德下一步還要培育社會組織，建立社工制度，向社會放權。
2010年10月29日，順德區委、區政府出台了《關於建立現代社會工作制度的意見》，提出在涉及社會工作的黨政機關、人民團體、事業單位和村(社區)中設定一定數量的社會工作崗位。並要推廣和規範政府購買服務模式，明確在社會福利和救助、優撫安置、人口計生、禁毒、信訪維穩、環境保護等領域推進社會工作。
目前，順德已在容桂街道試點建立社工制度。社會工作部局務委員潘偉松說，區里還在醞釀推進中介組織發展的方案。
他說，在社會中介組織發達的國家，一般都是中介組織發展壯大後，政府退出，但我國目前的中介組織還沒有發展到承擔一些社會職能的程度，所以順德大部制倒逼改革走了一個反向的路徑。
對此，馬洪勝的看法是，我國的中介組織之所以還不發達，是因政府放權不夠，“你不放權怎么知道它們就不行？”
在他看來，政府管不好、管不了的，就該還給市場與社會。“先簡政，再精兵。”為達這一目的，順德目前正在醞釀行政審批制度改革和人事制度改革。
順德編制辦副主任楊少毅說，實行大部制後，幹部晉升空間相對變窄，公務員分類管理制度改革也即將試點。
