簡述
2017年1月6日，國家發展改革委印發《關於加強分類引導培育資源型城市轉型發展新動能的指導意見》。
意見
國家發展改革委關於加強分類引導培育資源型城市轉型發展新動能的指導意見
發改振興〔2017〕52號
有關省（區、市）發展改革委：
資源型城市轉型是一項複雜的系統工程。當前我國資源型城市長期積累的產業結構單一、發展活力不足、民生問題突出等矛盾和問題尚未根本解決。隨著我國經濟發展步入新常態，能源、原材料等行業產能過剩問題凸顯，大宗資源性產品價格低位震盪，進一步加劇了轉型的困難和壓力。為引導資源型城市逐步擺脫傳統發展模式依賴，培育發展新動能，根據國家“十三五”規劃綱要和《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》，制定本意見。
一、總體思路
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立並切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，著力最佳化發展環境，夯實轉型基礎，著力加快新舊動能轉換，增強可持續發展活力，著力深化改革創新，健全可持續發展長效機制，堅持分類指導、特色發展，努力推動資源型城市在經濟發展新常態下發展新經濟、培育新動能，加快實現轉型升級。
到2020年，成長型城市資源開發模式更加科學，城市發展和資源開發的協調機制初步建立；成熟型城市多元產業體系更加健全，內生髮展動力顯著增強；衰退型城市歷史遺留問題得到基本解決，轉型發展基礎更加牢固；再生型城市新舊動能轉換取得明顯進展，經濟社會發展步入良性軌道。
二、探索新模式，促進成長型城市有序發展
（一）強化綠色高效的資源開發方式
最佳化資源開發布局，選擇開發利用條件好、環境容量較大的地區，推進大中型礦產地整裝開發，實現資源的規模開發和集約利用。嚴格礦產開發準入條件，禁止不符合條件的企業進入資源開發領域。完善重要礦產資源開採回採率、選礦回收率、綜合利用率等標準，大力推進綠色礦山建設，到2020年新建礦山全部達到綠色礦山建設要求，生產礦山加快改造升級，逐步達到要求。加強重要優勢資源勘探、儲備與保護，探索建立不同類別礦種礦權重疊資源開發協調機制，選擇部分資源富集地區，建設重點礦種礦產地儲備體系，形成一批重要礦產資源戰略接續基地。
（二）發展高水平的資源精深加工產業
加強資源就地轉化能力建設，將資源優勢轉變為產業優勢，鼓勵有條件的地方，推進“探礦、採礦、選礦、冶煉、加工”五位一體化發展，延伸資源產業鏈條。按照技術更先進、產品更高端、生產更高效的原則，發展資源精深加工產業，推動石油煉化一體化、煤電化一體化發展，有序發展現代煤化工，提高鋼鐵、有色金屬深加工水平。統籌考慮資源、環境、市場等條件，打造若干產業鏈完整、特色鮮明、主業突出的資源深加工產業基地。
（三）促進資源開發和城市發展相協調
統籌地下資源開發與地上城市發展，新建資源開發項目必須符合相關行業發展規劃、礦產資源規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃。將礦區生活區建設納入城市規劃，儘可能依託現有城市產業園區作為後勤保障和資源加工基地，避免形成新的孤立居民點和工礦區。引導已有資源開發項目逐步有序退出城區，及時實施環境修復和綠化。合理確定礦區周邊安全距離，在城市規劃區、交通幹線沿線及基本農田保護區範圍內，禁止露天開採礦產資源，嚴格控制地下開採。嚴格開展資源開發環境影響評價，最大限度減少對居民生活的影響和生態空間的占用。積極推動大型工礦企業與地方融合發展，不斷提高產業結構最佳化效益、規模效益和區域協調發展效益，破除城礦二元模式。
三、激發新活力，推動成熟型城市跨越發展
（一）深化供給側結構性改革
綜合運用市場機制、經濟手段和法治手段，因地制宜、分類施策，積極穩妥化解鋼鐵、煤炭等行業的過剩產能，依法依規全面淘汰落後產能。引導有實力的資源型企業參與“一帶一路”建設產能合作，支持資源開採、深加工優勢產能“走出去”。支持資源型城市綜合運用兼併重組、債務重組和破產清算等方式，加快處置“殭屍企業”，實現市場出清。全面實施資源稅從價計征改革，推進電價市場化改革。結合水資源稅改革試點進展情況，逐步擴大試點範圍。加快推進國有資源型企業分離辦社會職能，減輕企業負擔。鼓勵資源型城市的民營企業參與中央和省屬國有資源型企業混合所有制改革，探索混合所有制企業員工持股。
（二）構建多元化產業體系
促進傳統動能改造提升，提高資源型產業技術和綜合集成水平，做大做強資源深加工、礦山冶金大型成套裝備、化工裝備和工程機械等傳統優勢產業。加快發展戰略性新興產業，大力發展特種鋼、高性能稀土材料等新材料產業，鼓勵發展風電、光伏發電、生物質能等新能源產業，支持發展生物、節能環保等產業。優先發展現代物流等與當地資源型產業相關的生產性服務業，充分發掘本地自然山水和人文資源，培育壯大旅遊、養老等特色服務業。打造若干特色優勢明顯、技術水平先進、具有較強競爭力的接續替代產業集群，選擇符合條件的城市創建接續替代產業示範市。
（三）構建新型營商環境
加快轉變政府職能，進一步簡政放權、放管結合、最佳化服務。深化行政審批制度改革，推廣網上並聯審批、電子化登記等新模式。深化商事制度改革，進一步放寬企業準入，放開放活市場。大力推進投融資體制改革，積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。建立公開透明的探礦權、採礦權交易市場，嚴格執行競爭性出讓制度。破除部分資源類行業的行政壟斷，引入行業外投資者，激發競爭活力。最佳化市場信用環境，對企業實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒措施，引導鼓勵企業誠信經營。健全市場公平競爭保障機制，及時糾正政府濫用權力、限制競爭的行為，維護企業合法權益，建立以“親”、“清”為主要特徵的新型政商關係。
四、拓展新路徑，支持衰退型城市轉型發展
（一）促進資源枯竭城市全面轉型
緊緊圍繞2020年全面建成小康社會的戰略目標，全面解決制約城市發展的歷史遺留問題，重塑發展新動能，打贏資源枯竭城市轉型攻堅戰。加快棚戶區改造，基本完成現有棚戶區改造任務，積極幫扶失業人員再就業，切實防範重點地區、重點企業大規模失業風險，完善社會保障和救助制度，採取有效措施消除貧困代際傳遞現象，堅決把民生底線兜住兜牢。加快推進廠辦大集體改革，做好國有企業“三供一業”分離移交工作。深入開展重大礦山地質環境問題綜合治理，切實保障人民民眾生命財產安全。實施資源枯竭城市接續替代產業培育行動計畫，扶持勞動密集型企業和中小微企業發展，培育和引進一批龍頭骨幹企業，打造一批特色鮮明的專業化產業園區和集聚區。支持資源枯竭城市承接發達地區產業轉移，建立發達地區與資源枯竭城市的幹部交流機制。健全轉型績效評價體系和評估機制，積極引導地方提高轉型效能。對問題嚴重、困難突出的資源枯竭城市，“一城一策”研究制定針對性較強的扶持措施。
（二）大力實施獨立工礦區改造搬遷
以改善礦區發展條件、保障礦區民眾基本生活為核心，因地制宜探索切實有效的改造搬遷模式，集中力量突破制約獨立工礦區轉型發展的瓶頸。改造交通、供電、供水等基礎設施，建設規模適宜的供熱、垃圾和污水處理等公用設施。完善教育文化、醫療衛生等公共服務設施，提升礦區基本公共服務保障水平。綜合考慮吸納就業等因素，科學規劃建設接續替代產業平台，促進特色產業集聚發展。對地處偏遠、資源枯竭、已不適人居的礦區，可參照易地扶貧搬遷的做法，穩妥實施搬遷安置，引導人口向發展條件相對較好的地區轉移，妥善解決搬遷居民後續就業問題，確保“搬得出、住得穩”。
（三）推動採煤沉陷區綜合治理
強化政府引導和協調，發揮市場機製作用，創新治理模式和投入機制，嚴格防控新生沉陷，加快治理已有沉陷。按照“誰破壞、誰治理”的原則，嚴格落實企業沉陷治理責任，督促企業限期完成已有沉陷治理任務，力爭不再發生新的重大沉陷問題。對責任主體無法確認或已滅失的歷史遺留沉陷區，要統籌安排相關治理計畫並組織實施。切實加強沉陷區基礎設施、公共服務設施建設，加快推進重大地質災害隱患區居民避險搬遷。全面落實就業促進、社會保障等政策，扶持一批帶動就業能力強的產業平台，吸納沉陷區居民和失地農民就業。積極推動損毀土地復墾利用，鼓勵和支持市場主體投資沉陷區治理，提升土地治理收益。
五、聚集新要素，引導再生型城市創新發展
（一）推動經濟提質增效
轉變經濟發展方式，最佳化經濟結構，擺脫對資源的依賴，實現從主要依靠要素投入向更多依靠創新驅動轉變，從能源資源粗放利用向綠色循環低碳發展轉變。實施《中國製造2025》，推進信息化和工業化深度融合，改造提升傳統產業，提升產品附加值，做優做強高新技術產業。支持企業充分運用雲計算、大數據、物聯網、移動網際網路等新一代信息技術，加快發展智慧型製造、3D列印、網路化製造等新技術、新模式。大力發展具有資源型城市特色的工業設計、工程諮詢、現代物流、電子商務、檢驗檢測等生產性服務業，發展壯大居民和家庭服務、健康養老服務等貼近民眾生活、需求潛力大、帶動力強的生活性服務業，加快服務業向質量效率型轉變。加強品牌建設，培育一批能夠展示資源型城市製造與服務優質形象的品牌與企業。
（二）鼓勵創業創新
傳承和發揚資源型城市艱苦創業、改革創新的精神，弘揚敢為人先、寬容失敗的創業創新文化，激發全社會創業創新積極性，以創業帶就業，以創新促發展。大力倡導企業家精神和工匠精神，培養優秀創業創新人才隊伍。依託資源稟賦優勢和產業技術基礎，紮實開展創業培訓工作，打造一批能夠充分吸納就業的大眾創業平台，切實解決創業者面臨的資金需求、市場信息、政策扶持、技術支撐、公共服務等瓶頸問題。健全創新服務支撐體系，強化企業創新主體地位，打通科技成果轉化路徑，放寬新技術、新產品、新模式、新產業、新業態的市場準入，加速創新成果向產業活動轉化。以科技創新為引導帶動政策創新和產業創新，依託技術進步帶動資源型城市轉型發展，立足資源型城市有基礎、有優勢、能突破的領域，打造若干有影響、有特色的創新中心。
（三）塑造良好人居環境
堅持普惠性、保基本、均等化、可持續的方向，加快完善教育文化、醫療衛生、就業服務、社會保障、環境保護等基本公共服務體系，提升公共服務質量和品質。科學規劃城市布局，合理確定城市規模、開發邊界、開發強度和保護性空間，構建布局合理、設施配套、功能完善、安全高效的現代城市基礎設施體系。建設總量適宜、景觀優美的城市綠地和景觀系統，打造山水園林城市。強化污染治理和節能減排，提升生態環境質量，創建綠色低碳城市。做好資源型城市精神文化遺產和工業遺產挖掘、搶救和保護工作，合理利用工業遺存發展文化、旅遊、設計、創意等產業，延續歷史文脈，建設特色人文城市。
六、建立健全新機制
強化開發秩序約束機制，嚴格執行礦產資源勘查開發準入和分區管理制度，研究制定資源開發與城市可持續發展協調評價辦法，以成長型和成熟型城市為重點，加強可持續發展預警與調控。健全資源性產品價格形成機制，研究完善礦業權使用費徵收和分配政策，使資源性產品價格靈活反映市場供求關係、資源稀缺程度和環境損害成本。研究建立資源型企業可持續發展準備金制度，健全資源開發補償機制和利益分配共享機制，監督資源開發主體承擔資源補償、生態建設和環境整治等方面的責任和義務，最佳化資源收益分配關係，促進資源開發收益向資源型城市傾斜，支持改善資源產地居民生產生活條件，共享資源開發成果。進一步落實接續替代產業扶持機制，加強政策引導，充分發揮市場機製作用，調動社會力量，推動接續替代產業發展。
七、組織實施
國家發展改革委會同有關部門協調落實有關政策措施，開展轉型績效考核工作，組織編制全國資源型城市可持續發展年度報告，選擇具備條件的城市（地區）創建轉型創新試驗區和可持續發展示範市，總結可推廣、可複製的轉型經驗和模式。各有關省級人民政府要切實負起主體責任，組織編制本省區資源型城市轉型發展規劃，研究出台配套政策措施，做好統籌協調工作。各資源型城市要強化具體落實責任，結合自身實際制定轉型方案，明確轉型目標和工作重點，切實抓好落實。完善社會監督機制，鼓勵社會公眾積極參與轉型工作。加大宣傳力度，採取多種形式、全方位地宣傳資源型城市可持續發展的重要性，形成人人關心可持續發展、全社會支持轉型工作的良好氛圍。
國家發展改革委
2017年1月6日
