國務院關於農村社會保障體系建設情況的報告

國務院關於農村社會保障體系建設情況的報告是國務院於2009年04月22日發布，自2009年04月22日起施行的法律法規。

--2009年4月22日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議上
民政部部長李學舉
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務院委託，向全國人大常委會報告農村社會保障體系建設情況，請予審議。
一、農村社會保障體系建設進展情況
我們黨和國家歷來高度重視農村民眾的生產生活。改革開放特別是黨的十六大以來，黨中央、國務院作出了一系列重大決策部署，著力推進農村社會保障工作。目前，以農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度、農村醫療救助制度、農村五保供養制度、自然災害生活救助制度等為主要內容的農村社會保障體系初步形成，被征地農民、農民工社會保障工作取得了長足進展，一些地方還探索開展了農村養老保險試點，初步保障了農村民眾基本生活。
（一）農村最低生活保障制度基本建立。這項制度是對傳統農村社會救濟的創新，20世紀90年代中期試點後，逐步在有條件的地區推廣。2007年，國務院印發了《關於在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，加快了這項制度的建設步伐。目前已全面覆蓋有農業人口的縣（市、區），正向應保盡保邁進。截至2008年底，已將4284.3萬人納入農村低保，還有63.2萬農村人口享受傳統的農村社會救濟，686.5萬人次享受農村臨時生活救助。
（二）新型農村合作醫療制度建設全面建立。個人繳費、集體補助、政府資助相結合的新型農村合作醫療制度，於2003年開始試點和推廣，到2008年底已全面覆蓋有農業人口的縣（市、區），參合農民達8.15億人，參合率為91.5％，提前兩年完成目標。全國累計15億人次享受到補償，補償基金支出1253億元。其中有1.1億人次享受到住院補償、11.9億人次享受到門診補償，對2億人次進行了健康體檢。參合農民次均住院補償金額從試點初期的690元提高到1066元。
（三）探索建立農村養老保險制度。我國從20世紀90年代開始農村養老保險試點，後因客觀條件制約而停頓。近年來，隨著經濟和社會發展水平的提高，一些地方開始探索不同形式的農村養老保險制度。目前，有關部門正按照黨的十七屆三中全會關於建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養老保險制度要求，研究推進新型農村社會養老保險制度建設的指導意見。
（四）農村救災能力不斷提高。我國農村自然災害多、受災地域廣、受災人口多、損失比較重。近年來，隨著救災應急回響、災民生活救助、災後恢復重建、備災減災、社會動員等機制的逐步建立和完善，農村救災能力不斷提高，歷年救災工作紮實有效，特別是奪取了去年抗擊低溫雨雪冰凍災害和汶川地震災害的勝利。2008年，緊急轉移安置災民2682.2萬人，救濟災民8000多萬人次。
（五）農村社會福利事業逐步發展。20世紀五、六十年代，各地相繼建設了以集中供養農村孤老對象為主的敬老院，一些地方還興建了集中供養在鄉老復退軍人的光榮院。近年來，在認真履行政府責任的同時，積極引導社會力量舉辦農村社會養老機構，農村社會福利事業逐步發展壯大。截至2008年底，全國農村敬老院有29452個，收養孤老、孤殘、孤兒158.1萬人；光榮院有1336個，收養4萬人。
另外，不斷提高在鄉老復員軍人、帶病回鄉退伍軍人補助標準，農村優待撫恤工作進一步加強。逐步改善農村殘疾人服務設施，給生活困難的農村老黨員發放定期補助，今年春節向農村困難民眾發放了一次性生活補貼。
（六）農村五保供養制度繼續完善。20世紀50年代，我國開始建立以保吃、保穿、保住、保醫、保葬為基本內容的農村五保供養制度，這是新中國第一項農村社會保障制度。改革開放以來，農村五保供養制度不斷完善。2006年修訂《農村五保供養工作條例》，使這項制度實現了從農民互助共濟向政府財政保障為主的重大轉變。2008年底，全國農村五保對象有543.4萬人，基本實現了應保盡保。
（七）農村醫療救助制度建設順利推進。農村醫療救助是政府對患病且無力就醫的貧困農民的醫療費用給予適當補助的制度。這項制度從2003年底開始推行，進展比較順利，目前已全面覆蓋有農業人口的縣（市、區）。農村醫療救助制度建立以來，累計直接救助2024.1萬人次，累計資助9458.3萬人參加新型農村合作醫療。
（八）被征地農民社會保障工作紮實推進。近年來，進一步規範了被征地農民社會保障的對象範圍、資金來源和待遇水平，實行了社會保障資金不落實不得批准征地、同地同價和先保後征的措施。截至2008年底，有1300多萬被征地農民得到了不同形式的社會保障。
（九）農民工社會保障工作取得長足進展。目前，我國農民工總數約為2.3億人，其中在城市就業的約1.4億人，與用人單位有勞動關係的7000多萬人。截至2008年底，全國有2400多萬農民工參加城鎮企業職工基本養老保險，4200多萬農民工參加城鎮基本醫療保險，4900多萬農民工參加工傷保險，1500多萬農民工參加失業保險。
近年來，財政用於農村社會保障方面的投入不斷增加。按照科學發展觀和“五個統籌”的要求，財政支出從主要針對城市逐步轉向城鄉兼顧，支持包括農村社會保障在內的各項農村社會事業發展。據統計，2003-2008年中央財政共安排新型農村合作醫療補助資金416億元，農村醫療救助資金66.6億元，自然災害生活救助資金745億元，並在對地方就業補助資金中統籌考慮安排了農民工就業服務、職業培訓和職業技能鑑定補貼等資金。2007年中央財政安排30億元補助資金支持財政困難地區建立農村最低生活保障制度，2008年中央財政補助規模增加到93.6億元，並在計算農村稅費改革轉移支付時考慮了五保供養這一因素，幫助地方解決五保供養資金來源問題。
二、農村社會保障體系建設面臨的主要問題
現階段，我國農村社會保障體系還不夠健全，存在一些需要認真研究解決的問題，主要是：
（一）發展不夠平衡。五保供養制度歷史悠久、相對規範，最低生活保障、新型農村合作醫療、醫療救助等制度建立不久，被征地農民社會保障和農民工社會保險等制度建設正在逐步推進，新型農村社會養老保險制度還處於試點起步階段。區域統籌不夠，東、中、西部的農村社會保障水平差距較大。城鄉發展不協調，農村社會保障事業發展明顯滯後，農村社會福利服務設施嚴重匱乏。
（二）制度建設滯後。受經濟社會發展水平、城鄉二元結構、制度建設起步較晚等因素制約，我國農村社會保障事業總體相對滯後，保障面較窄，保障水平偏低，一些政策措施剛性不強，資金難以得到有力保證，與實際需要有一定差距，部分地區還存在政策落實不到位等問題。特別是農村社會保險籌資機制不健全，籌資成本和組織管理成本較高，影響了農民參保積極性，一定程度上制約了農村社會保障水平的提高。
（三）法制化水平不高。目前，我國農村社會保障工作，只有《農村五保供養工作條例》這一部專門法規，其餘工作停留在政策層面，尚未上升到法律法規高度，缺乏必要的法律依據和保證，致使現階段農村社會保障工作的法制化、規範化水平不高。
（四）政策配套、信息共享不夠。農村社會保障方面的制度銜接、政策配套不夠，信息溝通和共享程度不高，協調協作需要進一步加大，整體推進合力需要進一步增強。
（五）基層管理薄弱。受諸多因素制約，農村基層社會保障管理機構不健全、工作力量薄弱、設施條件簡陋等問題比較突出。比如，全國平均每名縣級新農合經辦人員要負責3萬名左右農民的參合經辦工作，許多鄉鎮沒有專門的社會保障機構，負責多項社會保障工作的民政崗位僅配備1名助理員，有的還是兼職。由於管理水平較低，制度不完善，農村社會保障在資格審核、資金髮放等方面存在不夠規範、隨意性較大的問題。
（六）事權劃分及其財政支出責任不明確。對上級政府和下級政府支出責任缺乏合理界定，不利於更好地調動各級政府發展農村社會保障事業的積極性，出現下級依賴上級、地方依賴中央的現象。
三、農村社會保障體系建設下一步工作打算
目前，我國正處於工業化、城鎮化深入發展的重要時期，人民生活總體上達到小康水平，但我國仍有數量龐大的農業人口，農村貧困人口有4000多萬。黨的十七大確立了到2020年絕對貧困現象基本消除、人人享有基本生活保障的目標，提出了著力保障和改善民生、加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的要求，但農村社會保障工作基礎仍然薄弱，最需要加強；農村社會保障事業發展仍然滯後，最需要扶持；農民民眾生活困難問題仍然比較突出，最需要加快解決。在全面建設小康社會的進程中，在以工促農、以城帶鄉、統籌城鄉發展的重要階段，特別是在當前遭受國際金融危機衝擊、大量農民工返鄉、農村居民收入增長放緩的形勢下，切實加強農村社會保障體系建設，不僅必要，而且緊迫。
今後一段時間的農村社會保障工作，需要按照廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的原則，以解決制度缺失問題為重點，繼續健全和規範各項保障制度，逐步擴大覆蓋面，不斷提高保障水平，著力從體系層面進行銜接配套，增強推進合力。具體要切實抓好以下幾個方面的工作：
農村最低生活保障方面：一是繼續加大工作力度，將符合條件的農村困難民眾全部納入保障範圍，實現應保盡保；二是規範農村低保標準的制定，既能保障農村困難民眾基本生活，確保低保對象基本生活，又不超越當地經濟發展水平；三是對有重病重殘人員、高齡老人、兒童的低保家庭，以及缺乏勞動力、單親家庭，予以適當照顧；四是根據家庭結構變化、人口變化、實際收入水平變化等情況，對農村低保對象實行動態管理。此外，關注低保邊緣群體和農民工家庭的困難，將救助政策適當惠及這些困難民眾。
新型農村合作醫療方面：一是逐步提高新農合保障水平，2010年各級財政對新農合的補助標準提高到每人每年120元，並適當提高個人繳費標準；二是規範新農合基金管理，提高基金使用效率，確保當年統籌基金結餘不超過當年統籌基金總額的15％，累計結餘不超過當年統籌基金總額的25％；三是建立方便快捷的農民個人繳費方式，健全與經濟社會發展和農民增收協調一致的動態籌資機制，確保各級財政補助資金及時足額到位；四是完善和規範新農合統籌補償方案，逐步提高封頂線和醫療費用補償比例，加快推進門診統籌；五是健全管理經辦體系，加強信息化建設，提高管理經辦能力，進一步加強定點醫療機構監管，規範醫療服務機構行為，控制醫療費用不合理增長。
新型農村社會養老保險方面：按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，研究出台新型農村社會養老保險制度試點指導意見，並選擇全國10％的縣（市、區）積極穩妥地開展試點工作。
農村救災方面：一是繼續完善救災應急的體制機制，進一步提高農村救災工作的時效性；二是及時將生活困難的災民納入受災民眾冬春臨時生活救助範圍，將因災造成長期生活困難符合條件的災民納入最低生活保障，切實保障農村災民基本生活；三是認真落實恢復重建補助政策，確保今年基本完成因災倒塌和嚴重損毀農房重建任務；四是動員和組織農村災民開展生產自救、勞務輸出和互助互濟，解決或緩解災害帶來的生活困難。
農村社會福利服務事業發展方面：一是積極應對人口老齡化，在切實保障農村孤老生活權益的基礎上，發展適度普惠型農村老年福利服務事業，加快形成以居家為基礎、社區為依託、機構為骨幹的農村養老服務體系，讓更多的農村老年人享受到與經濟社會發展水平相適應的社會福利服務；二是全面落實孤兒基本生活、教育、醫療、就業等方面的福利政策，進一步提高孤兒養育水平；三是加強農村殘疾預防和殘疾人康復工作，促進農村殘疾人事業發展；四是增加政府投入，加大彩票公益金資助力度，進一步引導和組織社會力量參與，切實加強敬老院、光榮院和殘疾人服務設施建設，努力滿足日益增長的農村社會福利服務需求。
農村五保供養方面：一是深入貫徹《農村五保供養工作條例》，進一步將符合供養條件的農村五保對象納入保障範圍；二是堅持集中供養與分散供養相結合，適度提高集中供養率，著力改善散居五保對象居住條件，進一步完善農村五保供養服務；三是堅持“按標施保”，以不低於當地農村居民平均生活水平的原則核定農村五保供養標準，進一步改善農村五保對象生活。
農村醫療救助方面：一是在確保把農村低保對象和五保對象納入救助範圍的基礎上，逐步將農村其他經濟困難家庭人員納入保障範圍，穩步擴大覆蓋面；二是針對救助對象困難情況和基本醫療需求，制定科學合理的醫療補助標準，進一步提高醫療救助比例；三是堅持以住院救助為主，同時兼顧門診救助，適當擴大救助病種；四是簡化醫療救助手續和程式，方便救助對象日常門診和購藥。
被征地農民社會保障方面：一是適當提高征地補償標準，確保被征地農民生活水平不下降；二是完善征地安置政策，著力解決被征地農民就業問題；三是地方政府可從土地出讓金中劃出專門資金用於補助被征地農民社會保障支出；四是加強督查工作，建立責任追究制度。
農民工社會保險方面：一是按照“低費率、廣覆蓋、可轉移、能銜接”的原則，制定實施農民工參加養老保險辦法，著力提高參保率；二是在城鎮用人單位就業的農民工參加城鎮職工醫療保險，有困難的可自願參加城鎮居民醫保或戶籍地的新農合；三是計畫用兩年時間將有勞動關係的農民工基本納入工傷保險，開展工傷預防和工傷康複試點工作；四是加大農民工失業保險工作力度，繼續擴大覆蓋範圍。
四、加強農村社會保障體系建設的措施
農村社會保障體系建設責任重大，任務繁重。需要加強組織領導，採取切實措施，確保有效推進。
（一）健全法律法規。社會保險法、社會救助法已列入十一屆全國人大常委會立法規劃一類項目，建議待國務院提請審議後加快這兩部法律立法進程。同時，國務院將抓緊制定救災條例、新型農村合作醫療條例等行政法規。到2020年，力爭使農村社會保障工作基本做到有法可依、有章可循。
（二）加大資金投入。統籌經濟社會發展水平、農村居民基本生活需求、消費者物價指數、財政承受能力等因素，努力增加農村社會保障資金投入，切實保障農村困難民眾基本生活。當前，注意把農村社會保障資金，作為拉動內需、保障民生的重點來投入。堅持事權財權統一，更加科學地劃分事權財權，合理確定中央和地方的保障責任。加強對農村社會保障經費管理與監督，確保專款專用。
（三）加強協調協作。農村社會保障體系建設，涉及部門多、政策法規多、工作環節多，需要切實加強協調協作。通過適當形式，加快形成各司其職、各負其責、分工合作、齊抓共管的工作機制，增進互聯、互動、互補，增強推進合力，確保工作責任到位、政策落實到位、措施保障到位。加強各項農村社會保障制度之間的銜接，加強農村社會保障與就業再就業政策、農村扶貧開發等之間的配套，形成梯次保障結構，提高整體保障效能。
（四）注重統籌平衡。繼續認真做好農村低保、新型農村合作醫療、自然災害生活救助、社會福利、農村五保供養、農村醫療救助等工作，切實加快新型農村社會養老保險、農民工社會保險、被征地農民社會保障工作推進步伐。鼓勵東部地區帶動和幫助中西部地區發展，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的扶持力度。加快破除城鄉二元體制，更加注重發展農村社會保障事業，努力縮小城鄉差別。
（五）強化基層管理和服務。鼓勵地方結合實際改革創新，加強基層社會保障經辦機構建設。加快政府職能轉變，充分發揮村委會、社會組織、社會工作人才隊伍、志願者隊伍在農村社會保障工作中的作用。改善基層工作條件，加強低保、社會保險、新農合等信息系統建設，提高工作效率，強化服務功能。嚴格規範申請、核查、審批、公示和備案等各個環節，完善公開透明機制，確保農村社會保障政策在基層得到全面落實。