條例發布
江蘇省人大常委會公告 第4號
《江蘇省農村集體資產管理條例》已由江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第三次會議於2018年5月31日通過，現予公布，自2018年10月1日起施行。
江蘇省人民代表大會常務委員會
2018年5月31日
條例全文
江蘇省農村集體資產管理條例
（2018年5月31日江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第三次會議通過）
目錄
第一章總則
第二章農村集體經濟組織及成員
第三章資產權屬與運營
第四章財務管理
第五章股份合作
第六章保障監督
第七章法律責任
第八章附則
第一章總則
第一條為了規範農村集體資產管理，維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益，促進農村集體經濟發展和鄉村振興，根據有關法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例。
第二條本省行政區域內村集體資產的管理，適用本條例。
本條例所稱農村集體資產，是指村農民集體所有的資產，包括資源性資產、經營性資產和非經營性資產。
本條例所稱農村集體經濟組織，是指村集體成員以生產資料集體所有制為基礎建立的社區性合作經濟組織。
第三條農村集體資產受法律保護，任何單位和個人不得侵害。
第四條農村集體經濟組織代表集體對依法屬於本集體所有的資產行使占有、使用、收益和處分的權利，管理集體資產，開發集體資源，發展集體經濟，服務集體成員。
未設立農村集體經濟組織的，由村民委員會代行農村集體資產管理職能。村民委員會代行農村集體資產管理職能的，應當根據集體土地所有權歸屬和集體資產產權歸屬情況，尊重和體現集體成員意願，保障和維護其合法權益。
農村集體經濟組織接受中國共產黨在農村的基層組織領導，支持和配合村民委員會工作，參與農村社區建設，為農村社區事業發展提供物質和經費支持。
第五條縣級以上地方人民政府應當加強對本行政區域內農村集體資產管理工作的領導，明確管理部門職責，建立健全監督指導制度。
鄉鎮人民政府應當加強對本轄區內農村集體資產管理的監督，明確相應工作機構和工作人員負責監督、指導服務和權益維護等工作。
轄有村、涉農社區的街道辦事處，行使前款規定的鄉鎮人民政府職能。
第六條省、設區的市、縣（市、區）農村集體資產主管部門依照有關法律、法規的規定，負責本行政區域內農村集體資產管理工作的指導、協調、服務和監督。
縣級以上地方人民政府相關部門依據各自職責，對農村集體資產的管理、經營給予指導、扶持和服務，並依法開展監管。
第二章農村集體經濟組織及成員
第七條設立農村集體經濟組織，在農村基層黨組織領導下，可以由村民委員會成立工作組，制定設立方案，擬訂章程草案，在鄉鎮人民政府指導監督下組織實施。
農村集體經濟組織設立大會應當通過章程，並根據章程選舉產生其組織機構。
農村集體經濟組織名稱可以為村（社區）經濟合作社或者村（社區）股份經濟合作社。
第八條農村集體經濟組織章程應當符合憲法、法律、法規和國家政策，不得有侵犯農村集體經濟組織成員的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。制定以及修改通過的章程應當報鄉鎮人民政府備案。
章程應當載明下列事項：
（一）名稱和住所；
（二）職責範圍；
（三）資產情況；
（四）成員身份取得、保留、喪失的條件和程式；
（五）成員權利與義務；
（六）組織機構及其議事規則；
（七）成員大會的組成以及成員代表大會代表的產生、更換的方式；
（八）財務管理制度；
（九）收益分配製度；
（十）合併、分立、解散事宜；
（十一）章程修改程式；
（十二）公開制度；
（十三）其他有關事項。
第九條農村集體經濟組織應當按照國家有關規定，在縣級農村集體資產主管部門申請註冊登記，獲取組織登記證書，並辦理銀行開戶等相關手續，依法開展經營管理活動。
第十條農村集體經濟組織的組織機構由成員大會或者成員代表大會、理事會、監事會組成。
農村集體經濟組織的理事會成員與監事會成員不得互相兼任，財務人員及其近親屬、理事會成員近親屬不得擔任監事會成員。
第十一條農村集體經濟組織內的下列事項，應當提交成員（代表）大會討論決定:
（一）修改章程；
（二）農村集體經濟組織的合併、分立、解散；
（三）農村集體經濟組織股份合作制改革方案、土地承包方案、農村集體經濟組織成員確認方案；
（四）集體土地徵收或者徵用補償費等資金的分配方案、留用地使用方案；
（五）經濟發展規劃、生產經營計畫、基本建設投資計畫、年度財務預決算、收益分配方案；
（六）較大數額的資金使用、出借、舉債或者擔保；
（七）較大數額的債權債務核銷；
（八）重大的集體資產產權變更；
（九）章程規定的其他事項。
第十二條成員（代表）大會會議每年召開一次，由理事會召集，理事長主持。經十分之一以上的成員（代表）、三分之一以上的理事或者監事會提議，應當召開成員（代表）大會臨時會議。
成員大會會議有全體成員二分之一以上參加方可舉行，成員代表大會會議有全體代表三分之二以上參加方可舉行。
成員（代表）大會會議修改章程、決定農村集體經濟組織合併、分立、解散以及表決章程規定的重大事項，應當由參加人數三分之二以上通過；表決其他事項，應當由參加人數二分之一以上通過。成員（代表）大會會議表決實行一人一票制。
第十三條成員（代表）大會會議表決事項可以採用紙質或者手機信息、電子郵件等方式實名投票，表決結果應當向全體成員公布。
成員代表不得委託他人參加成員代表大會會議。
第十四條理事會是農村集體經濟組織的執行機構，負責召集成員(代表)大會，擬訂提交成員（代表）大會討論決定的重要事項方案，執行成員(代表)大會通過的決議，制定並執行內部管理制度，管理日常事務等工作。
理事會成員一般應當在本集體經濟組織成員中選舉產生。
第十五條監事會是農村集體經濟組織的監督機構，負責監督章程執行、成員(代表)大會決議執行、理事會的職責履行等，並組織開展民主理財，對農村集體資產經營管理和財務收支活動進行監督審查。
監事會成員應當在本集體經濟組織成員中選舉產生，其中應當有具備財務、管理知識的人員。
第十六條已撤村建居且同時符合下列條件的農村集體經濟組織，可以提交成員（代表）大會表決解散事宜：
（一）本集體經濟組織所有的土地全部被徵收；
（二）本集體經濟組織成員全部納入城鎮居民社會保障體系；
（三）農村社區全部劃入城鎮建成區，基本公共服務實現城鄉一體化和均等化；
（四）不能繼續按照合作機制或者股份合作機制運行；
（五）債權債務清理完畢；
（六）有經成員（代表）大會通過的資產處置方案。
第十七條農村集體經濟組織成員身份確認應當按照尊重歷史、兼顧現實、程式規範、資格唯一、民眾認可、公開透明的原則，根據章程規定，統籌考慮戶籍、農村土地承包關係、對集體積累的貢獻、生產生活情況等因素，由農村集體經濟組織民主討論決定。
成員身份確認應當平等保護婦女、老年人、未成年人、殘疾人和少數民族的合法權益。
第十八條下列農村居民，一般應當確認為本集體經濟組織成員：
（一）農村土地二輪承包時取得土地承包經營權，且戶口一直在本集體經濟組織所在村（社區）的人員；
（二）父母雙方或者一方為本集體經濟組織成員，且戶口一直在本集體經濟組織所在村（社區）的人員；
（三）因合法的婚姻、收養關係，戶口遷入本集體經濟組織所在村（社區）的人員；
（四）根據國家移民政策，戶口遷入本集體經濟組織所在村（社區）的人員；
（五）原戶口在本集體經濟組織所在村（社區）的現役義務兵、符合國家有關規定的士官以及高等院校、中等職業技術學校的在校學生；
（六）原戶口在本集體經濟組織所在村（社區）的服刑人員；
（七）法律、法規、規章和章程規定的應當確認為集體經濟組織成員的其他人員。
前款規定以外的人員，符合章程規定的條件，經本集體經濟組織成員（代表）大會表決通過，可以成為本集體經濟組織成員。
縣級人民政府可以制定縣域範圍內成員身份確認的指導性意見，明確成員身份確認的必要程式和標準。
第十九條農村集體經濟組織應當以農戶家庭為單位編製成員名冊，經公示無異議或者異議不成立的，報鄉鎮人民政府和縣級農村集體資產主管部門備案。
農村集體經濟組織應當根據農戶家庭以及成員變動情況，定期對成員名冊進行變更並上報備案。
第二十條農村集體經濟組織成員對農村集體資產及其經營管理依法享有知情權、表決權、收益權、監督權等權利。
農村集體經濟組織成員應當遵守法律、法規、規章和章程，執行農村集體經濟組織的各項決議，不得侵害農村集體經濟組織和其他成員的合法權益。
有條件的地方應當運用信息化等多種手段，方便農村集體經濟組織成員行使權利、履行義務。
第三章資產權屬與運營
第二十一條下列資產屬於農村集體資產：
（一）依法屬於集體所有的土地和森林、山嶺、荒地、灘涂、水域等資源性資產；
（二）集體所有的用於生產經營的建築物、構築物、設施設備、庫存物品、各種貨幣資產、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產；
（三）集體所有的用於公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產；
（四）集體所有的其他有形和無形資產。
農村集體經濟組織通過接受政府撥款、減免稅費和社會捐贈等途徑所形成的資產，屬於農村集體資產。
第二十二條農村集體經濟組織應當定期開展集體資產清產核資工作，重點清查經營性資產、未承包到戶的資源性資產以及現金、債權債務等，如實登記資產存量以及變動情況，建立健全集體資產登記、保管、使用、處置等制度，實行動態管理，做到資產明晰、賬實相符。
清產核資結果應當向成員公示，並經成員（代表）大會會議確認。
第二十三條農村集體經濟組織因合併、分立需要調整農村集體資產權屬，或者因解散需要處置農村集體資產的，應當在縣級農村集體資產主管部門的指導和監督下，制定具體的實施方案，經成員（代表）大會表決通過。
調整農村集體資產權屬和處置農村集體資產，不得損害農村集體經濟組織及其成員的合法權益。
第二十四條對農村集體資產權屬有爭議的，由當事人協商解決；協商不成的，可以向鄉鎮人民政府或者縣級農村集體資產主管部門申請調解。
農村集體資產權屬爭議涉及土地等自然資源所有權、使用權的，按照有關法律、法規執行。
第二十五條農村集體資產實行分類管理。
對集體土地等資源性資產實行確權登記頒證，明晰集體所有權、農戶土地承包經營權和宅基地使用權。
對經營性資產可以實行股份合作制改革，加強資產的管理和運營，落實本集體經濟組織成員權利，實現集體資產保值增值。
對非經營性資產根據不同投資來源和有關規定，建立健全運行管護機制，提高公共服務能力。
第二十六條農村集體經濟組織應當建立和完善農村集體資產經營管理、資產保值增值、責任考核和風險控制等制度。
第二十七條農村集體經濟組織依法自主決定農村集體資產經營方式，可以對農村集體資產直接經營，也可以採取發包、出租、投資入股等方式經營。
第二十八條農村集體資產由農村集體經濟組織直接經營的，應當明確經營管理責任人的責任和經營目標，確定決策機制、監管機制和收益分配製度，並向本集體經濟組織成員公開。
實行承包、租賃經營的，依法簽訂契約，明確資產名稱、數量、用途和承包、租賃的價格、期限等，並向本集體經濟組織成員公開。收取的承包費和租金歸集體所有，應當及時入賬核算。
農村集體經濟組織對其獨資、控股、參股的企業或者其他經濟組織，應當通過制定、參與制定該企業或者其他經濟組織章程的方式，建立權責明確的內部監督管理和風險控制制度，維護本集體經濟組織及其成員的權益。
第二十九條農村集體經濟組織應當加強債權債務管理，嚴格控制債務規模，定期向本集體經濟組織成員公開債權債務情況。
縣級農村集體資產主管部門應當對農村集體經濟組織的債務規模設定警戒線；鄉鎮人民政府應當按照警戒線標準，根據農村集體經濟組織的經營管理需要和債務償還能力，對農村集體經濟組織及其成員發布預警信息，提示債務超過警戒線可能造成的風險。
農村集體經濟組織及其管理人員，不得以農村集體資產為其他單位或者個人的債務提供擔保。
第三十條農村集體資產經營收益歸本集體經濟組織成員集體所有。
農村集體經濟組織應當按照章程規定，從當年的淨收益中提取一定比例的公積金、公益金後，進行收益分配。公積金主要用於農村集體經濟組織發展生產、轉增資本、彌補虧損等，公益金主要用於村級公共事務和公益事業。
第三十一條農村集體資產流轉交易應當進入農村產權流轉交易市場。
縣級以上地方人民政府應當加強農村產權流轉交易市場建設，建立健全市場管理制度和交易規則，對市場運行、服務規範、中介行為、糾紛調處、收費標準等作出具體規定。支持和監督資產評估、擔保、公證等中介機構參與農村產權交易服務。
第三十二條農村產權流轉交易市場應當建立健全業務受理、信息發布、交易簽約、交易(契約)鑑證、檔案管理等制度，確保產權交易公開、公平、規範。
第三十三條有下列情形之一，需要確定農村集體資產價值的，應當進行評估：
（一）以入股、合資、合作等方式經營農村集體資產的；
（二）轉讓農村集體資產的；
（三）因農村集體經濟組織合併、分立需要調整農村集體資產權屬的；
（四）因農村集體經濟組織解散需要處置農村集體資產的；
（五）法律、法規規定需要進行農村集體資產評估的其他情形。
第三十四條農村集體資產評估應當委託具有資質的資產評估機構進行。對金額較小的農村集體資產評估，可以適當簡化標準和程式，具體辦法由縣級農村集體資產主管部門制定。
農村集體資產評估結果應當向本集體經濟組織成員公示，公示時間不少於十五日。
第四章財務管理
第三十五條農村集體經濟組織應當嚴格執行有關財務會計制度，建立健全財務預決算、開支審批、收益分配等各項財務制度，配備具有一定業務知識和工作能力的會計人員並保持相對穩定，保障財務正常運行。
農村集體經濟組織開展經濟業務取得的原始憑證，應當是合法有效的票據。
第三十六條農村集體經濟組織在保證集體資產所有權、使用權、審批權、收益權不變的情況下，可以委託鄉鎮有關機構或者第三方機構代理會計業務。
農村集體經濟組織實行會計委託代理的，應當與受託方簽訂書面委託契約，明確雙方的權利和義務。
第三十七條農村集體經濟組織只能開設一個基本存款賬戶，用於辦理日常轉賬結算和現金收付；除土地補償費專門賬戶外，不得開設其他專用或者臨時賬戶，禁止多頭開戶。
鄉鎮有關機構代理兩個以上農村集體經濟組織會計業務的，應當以農村集體經濟組織為獨立會計核算主體，分設銀行賬戶。
第三十八條農村集體經濟組織實行財務公開制度，應當將財務、涉農補貼、涉農負擔、土地徵收徵用補償等信息上牆公布，並通過印發到戶、召開會議、運用信息化手段等形式進行公開，接受成員監督。
農村集體經濟組織應當年初公布財務收支計畫，按月或者按季度公布各項收入、支出情況，年終公布經營管理、債權債務以及收益分配等情況。發生重大財務事項的，應當自重大財務事項發生之日起五日內向本集體經濟組織成員公布。重大財務事項的標準由縣級農村集體資產主管部門確定。
實行會計委託代理服務的，代理機構應當按照規定及時提供相應的財務公開資料，並協助農村集體經濟組織進行財務公開。
農村集體經濟組織成員對財務公開事項有異議的，可以自公布之日起十五日內，向監事會提出核實申請；監事會應當進行核實，自接到申請之日起三十日內將核實結果書面答覆申請人並予以公布。
第三十九條農村集體經濟組織應當加強對集體資金的管理。農村集體資產的承包費和租金、出售農村集體資產回收的資金、村集體的投資收益等，應當及時入賬。
第四十條農村集體經濟組織應當建立財務會計檔案管理制度，保證財務會計資料的完整與真實。會計人員調整的，應當及時移交財務會計資料和財務印章。
第五章股份合作
第四十一條農村集體經濟組織在農村雙層經營體制下，可以將農村集體經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員，通過股份合作形式設立村（社區）股份經濟合作社。
村（社區）股份經濟合作社是集體所有、合作經營、民主管理、服務成員的農村集體經濟組織。
第四十二條農村集體經濟組織開展股份合作制改革，應當制定實施方案。實施方案應當在本集體經濟組織範圍內進行公示，徵求本集體經濟組織成員意見，徵求意見時間不少於十五日。
股份合作實施方案徵求意見後，應當報鄉鎮人民政府進行合法性審查。鄉鎮人民政府應當在十五個工作日內完成審查工作，對不符合法律、法規規定的實施方案，應當告知農村集體經濟組織進行修改，農村集體經濟組織應當修改。
經審查符合規定的實施方案，交由成員（代表）大會表決。表決通過後的實施方案應當報鄉鎮人民政府、縣級農村集體資產主管部門備案。
第四十三條村（社區）股份經濟合作社章程除載明本條例第八條所列各事項外，還應當載明股份設定及量化配置、單個農戶家庭持有股份的最高比例、治理結構及制度、股份權能、股份轉讓辦法等事項。
第四十四條原農村集體經濟組織改為村（社區）股份經濟合作社的，原農村集體經濟組織成員為股份經濟合作社當然的成員，自然享有各項權利，承擔相應義務。
第四十五條折股量化到農村集體經濟組織成員的農村集體資產股份，作為成員參與集體收益分配的依據。
農村集體資產股份可以在本集體經濟組織成員之間轉讓，也可以由本集體經濟組織贖回，但不得向本集體經濟組織成員之外的人員轉讓。
農村集體資產股份可以依法繼承。本集體經濟組織成員之外的人員通過繼承取得股份的，不享有表決權，但章程另有規定的除外。
第四十六條村（社區）股份經濟合作社每個農戶家庭通過量化或者轉讓、繼承等方式持有的農村集體資產股份，占本集體經濟組織總股份的比例不得超過章程規定的最高比例。本條例施行前農戶家庭持有股份已經超過規定比例的部分可以繼續持有，但不得再增加持有的比例。法律、行政法規另有規定的，從其規定。
第四十七條村（社區）股份經濟合作社應當以農戶家庭為單位，頒發集體資產股份證書。證書樣式由省農村集體資產主管部門統一制定。
農村集體經濟組織成員享有的股份，應當以農戶家庭為單位記載。
農戶家庭的股份總額一般不隨戶內人口增減而調整。
第四十八條鼓勵村（社區）股份經濟合作社拓展生產、加工、銷售、投資、信息、科技等功能，提高綜合服務能力。
第六章保障監督
第四十九條農村集體經濟組織審計工作應當依法接受縣級以上農村集體資產主管部門和審計機關的業務指導和監督。
第五十條縣級農村集體資產主管部門、鄉鎮人民政府負責組織審計人員或者委託有資質的第三方審計機構對轄區內的農村集體經濟組織進行審計。審計的主要事項應當包括：
（一）財務管理制度的執行；
（二）資產、負債、損益和收益分配；
（三）承包、租賃、轉讓等契約的簽訂和履行；
（四）集體土地徵收或者徵用補償費的分配和使用；
（五）公積金、公益金等農村集體專項資金的提取和使用；
（六）重大投資和工程建設項目以及非生產性支出；
（七）農村集體經濟組織負責人任期經濟責任履行情況；
（八）各級財政轉移支付資金的使用和發放；
（九）縣級以上地方人民政府及其審計機關指定的其他審計事項。
第五十一條農村集體經濟組織應當及時整改審計發現的問題。鄉鎮人民政府和縣級農村集體資產主管部門應當督促農村集體經濟組織進行整改。
除依法不應當公開的外，農村集體經濟組織應當將審計結果和審計整改情況向本集體經濟組織成員公開。
第五十二條農村集體資產主管部門應當建立農村集體資產信息化管理平台，為農村集體經濟組織登記、集體資產登記、產權交易、成員信息、股份台賬等管理提供服務，並對農村集體資產運營管理進行監督。
第五十三條農村集體土地依法被徵收為國有土地的，作出征收決定的人民政府除依照法律、法規規定的標準給予補償外，有條件的地方可以按照被徵收土地面積的一定比例，為被征地村安排集體經濟發展留用地，或者以留用地指標折算為集體經濟發展資金。具體辦法由設區的市人民政府制定。
前款規定的留用地或者集體經濟發展資金應當用於發展農村集體經濟。留用地的使用應當符合城鄉規劃和土地利用總體規劃。
第五十四條農村集體經濟組織享受國家和省規定的稅費優惠。
第五十五條財政資金投入農村集體經濟組織形成的經營性資產歸農村集體經濟組織所有，在股份合作制改革時可以納入折股量化的資產範圍。
財政資金項目有特殊規定的，從其規定。
第五十六條縣級以上地方人民政府應當按照統籌城鄉發展的要求，加大對村級組織運轉、村級公共事業以及基礎設施建設與管理維護的轉移支付力度。以政府投入推動的農村公共設施建設和城鄉基本公共服務均等化項目，不得強制農村集體經濟組織安排配套資金。
任何單位和個人不得強制農村集體經濟組織捐助，不得向農村集體經濟組織攤派。
第七章法律責任
第五十七條違反本條例規定的行為，法律、行政法規已有法律責任規定的，從其規定。
第五十八條農村集體經濟組織成員認為農村集體經濟組織作出的決定侵害其合法權益的，可以依法向人民法院起訴。
第五十九條農村集體經濟組織的理事、監事、管理人員以及代行農村集體資產管理職能的村民委員會成員違反本條例規定，有下列情形之一的，由縣級以上農村集體資產主管部門或者鄉鎮人民政府責令限期改正；造成損失的，由負有責任的人員依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）非法改變農村集體資產所有權的；
（二）低價處置、侵占、損害農村集體資產的；
（三）不按照規定進行資產登記、資產評估、建立財務會計及其檔案管理制度的；
（四）行使經營管理職責時不依照章程或者未履行民主決策程式的；
（五）向有關部門提供的財務報告等材料中，作虛假記載或者隱瞞重要事實的；
（六）財務人員離任時，未按照規定移交財務會計資料、財務印章的；
（七）多頭開戶的；
（八）其他損害村集體利益的行為。
農村集體經濟組織的理事、監事、管理人員有前款情形的，縣級以上農村集體資產主管部門或者鄉鎮人民政府還可以向農村集體經濟組織提出對直接責任人員暫停職務或者予以罷免的建議。
第六十條地方各級人民政府及相關部門的工作人員在農村集體資產管理的指導監督工作中違反本條例規定，有下列情形之一的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）侵害農村集體資產；
（二）強制農村集體經濟組織捐助；
（三）向農村集體經濟組織攤派；
（四）濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的其他行為。
第八章附則
第六十一條村行政建制合併後，原農村集體經濟組織未合併的，適用本條例。
鄉鎮集體資產、組集體資產的管理，參照本條例執行。
第六十二條 村民委員會代行農村集體資產管理職能的，應當遵守本條例有關農村集體資產管理的要求。法律、行政法規另有規定的，從其規定。
村民委員會改為居民委員會後，屬於農村集體所有的資產的管理，依照本條例執行。
第六十三條本條例自2018年10月1日起施行。
草案的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受省人民政府的委託，現就《江蘇省農村集體資產管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》），作如下說明：
一、立法必要性和可行性
江蘇省農村集體資產總量大、發展快、改革廣，當前已經具備地方立法條件。截至2016年底，全省村級資產總額2687億元，村均1519萬元；全省完成改革的村7047個，入社成員1525萬人，量化集體經營性資產559億元。隨著農村集體產權改革的深入推進，集體資產的管理形式和經營機制不斷完善，農村集體經濟發展活力增強，集體資產規模不斷擴大，《條例》的出台將對防止農村集體資產流失，促進農村集體經濟發展壯大，鞏固黨在農村的執政基礎發揮重要作用。
（一）有利於鞏固和完善農村基本經營制度。我國憲法規定，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村集體經濟是農村基本經營制度的主要內容，是農村集體所有制的重要體現。從農村改革發展的歷程來看，農村改革開放30多年來，農村基本經營體制在“分”的層面做得比較到位，農戶的家庭承包經營權得到比較充分的保障，有效調動了農民的生產積極性，而在“統”的層面明顯弱化，村級集體經濟發展滯後，服務功能弱化，與多元化、多層次、多形式市場經營要求不相適應。加快立法工作，逐步建立產權清晰、權責明確、監督民主、管理科學的集體資產管理體制和運行機制，促進集體資產保值增值和集體經濟實力增強，不斷提高村集體“統”的功能，是新形勢下探索農村集體所有制有效實現形式的制度保障，也是社會主義市場經濟條件下發展新型農村集體經濟的現實需要。
（二）有利於築牢農村改革“四個不能”底線。習近平總書記在小崗村召開農村改革座談會時強調，農村改革要守住“四個不能”底線，就是不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。農村集體資產管理直接關係到農村土地集體所有制，直接關係到農民民眾切身利益。農村集體資產管理無法可依，農村集體所有制就有被架空危險，農民合法財產權益就得不到有效保障，成為農村穩定的隱患。加快立法有利於增強規範資產管理的權威性、約束力和執行力，提高農村集體資產管理水平和運營效率，築牢集體資產被侵蝕和農民利益受損害的防線，加快建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。
（三）有利於貫徹落實五大發展理念。創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念是當前和今後一個時期我國經濟社會發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現，對破解發展難題，增強發展動力，最佳化發展路徑，厚植髮展優勢具有十分重要的意義。作為發展集體經濟的重要物質基礎，農村集體資產管理必須貫徹五大發展理念，服務農村經濟社會。加快農村集體資產管理立法，促進產權更加明晰，明確集體經濟組織成員權益，加快農村資源要素市場化進程，將為農村集體資產運營管理、收益分配等提供法律依據，賦予農民更多財產權利，確保農民共享集體經濟發展成果。
從當前農村集體資產的理論與實踐、發展與改革等各方面看，《條例》出台具備了比較好的基礎。一是國家高度重視。1995年國務院就明確提出：“農業部要會同有關部門抓緊擬定農村集體資產管理條例，儘快提請國務院審議並發布施行”。2015年中央一號檔案提出：“抓緊研究起草農村集體經濟組織條例”。2015年，汪洋副總理在我省調研時明確要求，江蘇要加快農村集體資產管理的立法進程，賦予農村集體經濟組織明確法律地位。二是法律政策提供了明確依據。去年12月底，中共中央、國務院出台《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對加強農村集體資產管理、開展集體產權制度改革、發展農村集體經濟提出明確要求，並要求各地“抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律”。今年頒布的《民法總則》中，也將農村集體經濟組織定位為特別法人。三是兄弟省市立法經驗。全國已有近20個省（自治區、直轄市）出台了集體資產管理條例，尤其是廣東和浙江兩省，不僅有專門的規範農村集體經濟組織發展的法規，近兩年又出台了農村集體資產管理條例，為我省提供了寶貴經驗。四是我省的發展改革實踐和理論研究基礎比較紮實。始終堅持發展農村集體經濟是我省三農工作的鮮明特色和重要亮點，全省農村集體“三資”管理示範縣數量在全國居於首位，農村集體產權制度改革也走在全國前列，集體經濟發展的蘇南模式成為全國爭相學習的榜樣。“十二五”期間，我省已啟動對1999年《江蘇省農村集體資產管理辦法》的修訂工作，2005年省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《關於積極推進農村社區股份合作制改革的意見》。2014年，省農委組織專門力量開展“關於農村集體經濟若干問題的研究”課題，深入系統研究了農村集體經濟的理論與實踐，該課題獲得江蘇省第十四屆哲學社會科學優秀成果三等獎，並獲得汪洋副總理的肯定批示。
二、起草過程
《條例》列入省人大常委會立法計畫後，省農委、省政府法制辦等部門啟動立法工作。省農委成立了《條例（草案）》起草小組，並進行了反覆討論修改。2017年3月，省農委專門召開專家論證會，進一步修改完善。4月25日，省農委上報省政府。省法制辦收到《條例（草案）》（送審稿）後，先後三次向省級相關部門（單位）以及13個設區市書面徵求意見，同時在江蘇政府法制網站上公開向社會徵求意見。2017年9月6日，省法制辦和省農委赴淮安市開展調研，召開座談會，聽取意見和建議。2017年10月12日，省法制辦召開專題會議，徵求協調相關部門意見，省政府2017年10月27日第116次常務會議審議通過了《條例（草案）》。
三、《條例》需要說明的重點問題
（一）關於村級集體經濟組織主體地位問題。我國農村集體經濟組織是由人民公社時期的“三級所有、隊為基礎”演變而來的。《憲法》和《物權法》均規定，農村集體經濟組織是農村集體資產的管理主體，依法代表全體成員行使集體資產所有權。但是，目前我省只有38.2%的村建立了農村集體經濟組織，多數地方採取“政社不分”的管理方式，由村委會代村集體經濟組織行使集體資產經營管理職能，村級集體經濟組織似有實無，所有者“人格化”主體事實上缺失，導致部分地方出現農村集體資產經營活力不足、發展空間受限、集體資產流失等現象。今年3月出台的《民法總則》明確農村集體經濟組織法人為特別法人，國務院《關於批轉發展改革委等部門法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案的通知》明確建立農村集體經濟組織登記制度。我們認為，全面建立健全村級集體經濟組織，既能解決當前農村集體資產所有者主體缺位的亟需解決的問題。《條例（草案）》規定：村應當建立健全農村集體經濟組織。農村集體經濟組織法人為特別法人。農村集體經濟組織依法代表全體成員對農村集體資產行使占有、使用、收益和處分的權利，承擔管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面功能作用。
（二）關於農村集體經濟組織成員界定問題。農村集體經濟組織成員是農村集體資產的所有者和集體經濟發展的受益者，合理界定集體經濟組織成員資格，是建立歸屬清晰的農村集體產權制度的重要基礎工作。中共中央、國務院《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確要求，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。從實踐看，農村情況差異性十分明顯，而且各地結合農村集體經濟組織發展歷史、現實情況和傳統習慣，根據戶籍、土地承包經營權、長期生產生活、權利義務關係等因素，探索形成了各自不同的集體經濟組織成員認定辦法，不宜全省“一刀切”。同時應兼顧維護農村集體經濟組織長久穩定和農村集體經濟發展壯大，股權管理宜實行“量化到人、固化到戶”的方式。《條例（草案）》對成員資格認定重在強調民主程式，由農村集體經濟組織民主討論決定，同時要求縣級人民政府可以制定縣域範圍內成員身份確認的指導性意見，明確成員身份確認的必要程式和標準，指導、監督農村集體經濟組織成員身份確認工作。《條例（草案）》還對固化到戶作出規定：農村集體經濟組織應當以農戶家庭為單位編製成員名冊，村（社區）股份經濟合作社應當以農戶家庭為單位，頒發集體資產股權證書。
（三）關於農村集體經濟組織治理結構問題。科學合理的治理結構，是實行民主決策、民主管理、民主監督的保障。《條例（草案）》對農村集體經濟組織治理結構作出規定，構建成員（代表）大會、理事會、監事會三足鼎立的治理模式，形成集體資產所有權、經營權、監督權相互制衡的運作機制，充分保障集體經濟組織成員的知情權、參與權、決策權和監督權。農村集體經濟組織成員大會是最高權力機構，享有對本組織重大事項的決定權，涉及農村集體資產重大經營事項、收益分配以及關係全體成員利益的重大事項決策權。成員（代表）大會的主要職責、權利義務、議事規則，以及成員代表產生和代表具體人數等事項可作原則性規定，具體內容由成員（代表）大會審議通過後以章程形式固定下來。理事會是成員（代表）大會的執行機構和日常工作機構，監事會是常設監督機構，理事會、監事會成員均由成員（代表）大會選舉產生，對成員（代表）大會負責，接受全體成員民主監督。
（四）關於農村集體資產權屬問題。由於歷史和政策原因，全省不少地方農村集體資產權屬關係不明，導致在資產界定中，有的地方混淆國家、集體、企業以及個人所有權性質，甚至將集體經濟組織投工投勞和籌資興建的公益性資產界定為國有資產。對此，全省各地進行了一些探索與創新，蘇州、揚州、南通、泰州等地在全面清產核資的基礎上，核實農村集體資產存量和占用使用情況，實行集體資產產權登記，並以政府名義發放農村集體資產產權登記證書。《條例（草案）》按照中共中央、國務院《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》的精神，借鑑各地經驗，明確農村集體經濟組織應當定期開展集體資產清產核資工作，建立健全集體資產登記、保管、使用、處置等制度，實行動態管理。
（五）關於農村集體資產股份合作制改革問題。上世紀90年代，我省蘇南等地率先探索開展了農村社區股份合作制改革。2005年，省委辦公廳、省政府辦公廳聯合下發了《關於積極推進農村社區股份合作制改革的意見》，我省創造的很多經驗都被中央和農業部檔案吸收。實踐證明，以股份合作制為主要實現形式的新型農村集體經濟能夠避免計畫經濟體制下集體經濟的缺陷，促進了成員財產權利從“共同共有”向“按份共有”轉變，體現了公私兼顧的產權制度安排。黨的十八屆三中全會提出，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民更多集體資產股份權能。中共中央、國務院《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》要求，有序推進經營性資產股份合作制改革，力爭用5年左右時間基本完成改革，股份合作將成為農村集體經濟主要的管理制度。我們在《條例（草案）》專設“股份合作”一章，明確農村集體經濟組織股份合作制改革不得改變農村集體資產的性質，以及股份合作制改革的原則、程式、登記、成員界定、股權設定及股份量化、固化等內容，認真落實農民對集體資產股份的占有權和收益權，積極探索有償退出權和繼承權，慎重開展抵押權、擔保權。
（六）關於農村集體資產經營管理問題。規範農村集體資產經營管理是實現資產保值增值、發展壯大集體經濟的重要途徑。從全省農村集體經濟總體看，已經探索了多種管理模式和發展路徑。《條例（草案）》總結各地發展實踐，一是鼓勵農村集體經濟組織採取直接經營、發包、租賃、合資、合作等多種經營方式，建立健全集體資產產權登記、運營管理、財務會計、收益分配、責任考核和風險控制等各項制度，促進集體資產保值增值；二是參照國有資產管理有關規定，對農村集體資產經營管理相關人員任職條件、農村集體資產經營者權利義務、資產運行規則以及農村集體經濟組織作為出資人的經營管理權利作出規定；三是就加強農村集體財務管理作出規定，從票據規範、賬戶管理、會計檔案、委託代理以及民主決策、財務公開等方面進行規制，特別是總結我省開展農村集體三資管理“陽光行動”試點情況，提出通過信息化手段，落實農村集體經濟組織成員的知情權、參與權、監督權。
（七）關於農村集體經濟組織合併、分立、解散問題。近年來，隨著城市規模不斷擴大和新型城鎮化加快推進，不斷有城市周邊的農村土地被徵用開發，有些村、組整體被拆遷，有的鄉鎮、行政村被合併，規範農村集體經濟組織變動程式及資產等的相應安排日益成為突出的現實問題。《條例（草案）》對農村集體經濟組織合併、分立程式，突出強調應當經集體經濟組織成員大會表決通過，經鄉鎮人民政府核准，報縣級農村集體資產主管部門備案，防止農村集體資產流失和防止農民合法權益受損。對於農村集體經濟組織解散則嚴格控制，設定高“門檻”，要求必須同時滿足本集體經濟組織所有的土地全部被徵收、成員全部納入城鎮居民社會保障體系、社區全部劃入城鎮建成區基本公共服務實現城鄉一體化和均等化、不能按照合作機制或者股份合作機制運行等條件，程式上要經集體經濟組織成員大會表決通過，經縣級人民政府核准，報省、設區市農村集體資產主管部門備案。
（八）關於農村產權流轉交易市場建設問題。長期以來由於缺乏流動機制，農村資產資源多數處於“沉睡”狀態，僅有賬面價值，未能成為創造財富的動力源，制約了農村集體資產通過市場交易實現最佳化配置。國務院及省政府專門下發建設農村產權流轉交易市場的政策意見。《條例（草案）》規定，農村集體資產必須進入農村產權流轉交易市場實行公開交易，要求縣級以上地方人民政府加強農村產權流轉交易市場建設，建立健全市場管理制度和交易規則，對市場運行、服務規範、中介行為、糾紛調處、收費標準等作出具體規定，推動農村產權流轉交易的程式性、規範性和合法性。
（九）關於農村集體經濟組織的政策扶持問題。農村集體經濟組織不僅承擔經濟職能，還承擔著大量農村公共服務職能，理應得到政府的扶持。2017年6月，財政部、國家稅務總局專門印發《關於支持農村集體產權制度改革有關稅收政策的通知》，對農村集體產權制度改革的有關契稅、印花稅實行優惠政策。《條例（草案）》主要規定三個方面扶持政策：一是加大財政扶持。加大對村級組織運轉、村級公共事業以及基礎設施建設與管理維護的轉移支付力度，以政府投入推動的農村公共設施建設和城鄉基本公共服務均等化項目，不得強制農村集體經濟組織安排配套資金。同時財政資金投入農村集體經濟組織形成的經營性資產歸集體經濟組織所有，可以通過折股量化，讓農村集體組織成員長期分享資產經營收益。二是實行稅費優惠。農村集體經濟組織享受國家規定的稅費優惠；同時對因農村集體產權制度改革導致土地、房屋等確權變更而申請變更登記的，免收不動產登記費。三是推行征地留用地制度。農村集體土地依法被徵收為國有土地的，除依照法律、法規規定的標準給予補償外，鼓勵有條件的地方按照被徵收土地面積的一定比例，為被征地村安排集體經濟發展留用地，或者以留用地指標折算為集體經濟發展資金等形式予以補償。
（十）關於農村集體資產管理的指導監督問題。1995年國務院《關於加強農村集體資產管理工作的通知》明確指出，農業部要認真履行對集體資產管理工作進行指導和監督的職責。地方各級人民政府要明確指導和監督集體資產管理工作的主管部門。我省農村集體資產管理職能主要由當時各級黨委農工部通過增掛地方政府農村集體資產管理辦公室的方式承擔。但歷經多次機構改革，目前現實狀況是全省多數市、縣 “人民政府農村集體資產管理辦公室”的牌子已經撤銷，鄉鎮農經隊伍人員少、老齡化與工作任務十分繁重的矛盾十分突出，集體資產管理職能嚴重弱化。《條例（草案）》規定，縣級以上人民政府負責本行政區域內農村集體資產管理的領導工作，應當明確管理部門職責，將農村集體資產管理工作所需經費列入財政預算。另外，根據農村集體資產管理的現狀和有關規定，立法時明確了縣級以上地方人民政府國土資源、農業、衛生計生、文化、水利、林業、漁業、財政、民政等部門依據各自職責，加強指導、扶持和服務，並依法開展監管。
以上說明連同《條例（草案）》，請予審議。
審查意見的報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
受主任會議委託，我委對《江蘇省農村集體資產管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）進行了審查，現將審查意見報告如下：
農村集體經濟是社會主義公有制經濟的重要形式。農村集體資產是農業合作化和農民民眾勞動積累的成果。規範農村集體資產管理對於維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益，增加農民財產性收入具有十分重要的作用。截至2016年底，全省村級資產總額達2687億元，農村集體資產管理不斷加強，各項管理制度逐步完善，集體資產產權改革加快推進，特別是蘇南地區農村集體經濟規模大，發展迅速。但是，全省農村集體資產管理仍存在著產權歸屬不明、成員界定不夠清晰、分配不夠合理、監督不夠有力等問題，農村集體資產被挪用、侵占等現象時有發生，迫切需要通過立法來加強農村集體資產管理。《中共中央國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(中發〔2016〕37號文）的出台，為地方立法創造了良好的條件。目前，全國有廣東、浙江、上海等省市已經制定農村集體資產管理的地方性法規。按照中央有關檔案精神和國家有關法律法規，結合本省實際，制定《江蘇省農村集體資產管理條例》是十分必要的。
自《江蘇省農村集體資產管理條例》列入立法調研項目以來，省人大常委會兩任分管領導蔣宏坤副主任、劉永忠副主任都高度重視，多次帶領我委赴省內外開展調研，對做好立法工作提出明確要求。省人大常委會邀請全國政協常委、經濟委員會副主任、著名三農專家陳錫文作專題講座。我委自去年年初就提前介入，與省農委進行了多次會商和研討，開展了一系列立法調研，先後赴廣東、浙江、上海等地學習借鑑農村集體資產監督管理立法經驗，將農村集體資產管理作為2017年全省人大農業和農村工作座談會的主題，在年會上進行專題研討，兩次向13個設區的市人大常委會農委書面徵求意見和建議，並赴蘇州、南京、無錫、揚州、鎮江、宿遷等地開展專題調研。我委認為，條例草案結合我省農村集體資產管理的實際，明確了農村集體資產管理的範圍、資產權屬、資產運營、股份合作、財務管理等，明確了地方各級人民政府及其有關部門農村集體資產管理工作職責，並規定了相應的法律責任，還對村集體經濟組織的建立健全、註冊登記作出了規定。條例草案結構合理、內容可行，具有較強的針對性和操作性，同時提出以下修改意見：
一、關於農村集體經濟組織成員身份界定的問題
成員資格界定是推進農村集體產權制度改革、強化資產管理的重要基礎。2017年中央1號檔案明確指出，穩妥有序、由點及面推進農村集體經營性資產股份合作制改革，確認成員身份，量化經營性資產，保障農民集體資產權利。關於成員的確認，各地的做法不盡相同。調研中，基層多數同志反映，條例草案第十七條對農村集體經濟組織成員身份界定規定過於原則，僅提出要通過民主討論的“程式”決定通過，可操作性不夠強。也有少部分同志認為農村集體經濟組織的情況差異性較大，省里對成員身份界定規定得太具體，會對已經完成成員認定改革的地方帶來不利影響。關於成員身份認定時間節點的確定，各地做法也有所不同。浙江、廣東和我省都是從第一輪農村土地家庭承包（1983—1984年）開始，上海是從農村高級農業生產合作社成立（1956年）開始。我委綜合各方意見，建議採取“實體+程式”的方式，即結合各地農村集體經濟組織發展歷史、現實情況和傳統習慣，對成員身份的界定分為三個層次作出相對具體規定：一是依法、依規，應當取得成員資格的情形，如戶籍在本村，在鄉鎮、村、組集體生產生活的人員；二是應當保留和喪失成員資格的情形，如服兵役人員、大中專在校生、服刑人員等應當保留；三是特定人員通過申請及民主程式確認成員資格的情形，如外嫁女、上門婿等。
二、關於強化財政補助形成資產管理的問題
隨著各級財政對“三農”投入的不斷增加，財政資金補助經濟薄弱村、財政資金投資項目形成固定資產移交給村以後，積累的資產總量日益增長，特別是在蘇中、蘇北地區，財政資金補助形成的資產量在集體資產總量中占據了相當多的份額。《中共中央國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出，對政府撥款、減免稅費等形成的資產歸農村集體經濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。條例草案對各級財政資金扶持集體經濟組織形成的資產如何處置涉及較少，建議採用分類處理的辦法，對各級財政資金投資“三農”形成的資產進行清產核資、權屬登記、股份量化，並規範經營行為、提高利用效益。同時，建議條例草案第二十一條增加“政府撥款、減免稅費以及其他接受捐贈、資助所形成的資產屬於農村集體資產”等方面的內容。
三、關於成員大會和成員代表大會表決事項的問題
成員大會是農村集體經濟組織的最高權力機構，凡涉及集體資產和成員切身利益的重大事項，必須提交成員大會討論，經相當比例的與會代表同意後生效。條例草案第十二條、第十三條對成員大會和成員代表大會決定事項、召開方式及出席人數、表決人數等議事規則作出了規定。按照第十二條第二款的規定，農村集體經濟組織成員大會表決所列九條事項，只要得到應到會成員人數的四分之一以上同意（半數以上成員參加，所作決定應當經到會人員半數以上通過），即可獲得通過，比例明顯偏低，也不符合少數服從多數的原則，易出現少數人侵犯多數人利益的情形。因此，建議提高農村集體經濟組織成員大會表決人數比例，所作決定都應當經應到會人員的半數以上通過，方能有效。
四、關於進一步明確集體資產收益分配的問題
收益分配是農村集體資產經營管理的關鍵環節，也是集體經濟組織成員（股民）最為關注的方面，對集體經濟組織經營收益分配的比例及程式作出具體明確的規定非常必要。條例草案第四十條、第四十一條雖然對集體資產的收益分配作出了原則性規定，但是未對公積金和公益金的提取比例和收益分配方案的確定程式作出具體規定。建議進一步健全集體收益分配製度，明確公積金、公益金提取比例，細化年度收益分配方案的制定，把農民集體資產股份收益分配權落到實處，以有效防止集體經濟組織在每年收益分配時引起組織成員之間的糾紛。
五、關於征地留地條款細化落實的問題
各地反映，征地時留用地政策難以落實，主要是留用地用途與徵用地整體規劃不能很好地銜接。一些地方在實際操作中採用由征地方統一建設，給集體經濟組織留下物業用房，或者現金補償的方式，較好地解決了這個問題。因此，建議將條例草案第二十四條第一款“鼓勵有條件的地方”修改為“應當”，同時，增加“物業用房補償”的內容，具體修改為：徵收農村集體土地的，應當為被征地村安排集體經濟發展留用地，或者以留用地指標折算為集體經濟組織物業用房，或者折算為集體經濟發展資金等形式予以補償。
另外，考慮到在實踐中一些地方集體經濟組織已經登記為村（社區）股份合作社或有限責任公司，建議條例草案第九條增加一款“農村集體經濟組織已經登記為股份合作社或有限責任公司的，符合條件可以轉制為經濟合作社或股份經濟合作社。”此外，一些文字表述還需要進一步斟酌修改。
以上報告，請予審議。
