國務院關於國家財政科技資金分配與使用情況的報告

國務院關於國家財政科技資金分配與使用情況的報告是國務院於2013年10月22日發布，自2013年10月22日起施行的法律法規。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務院委託，報告國家財政科技資金分配與使用情況，請予審議。
一、國家財政科技資金投入的基本情況
科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，在國家發展全局中居於核心位置。黨中央、國務院歷來高度重視科技工作，在各個時期都提出了緊密結合時代特徵與世界發展潮流的科技綱領、目標和政策，指引我國科技的改革與發展。科技投入是科技創新的物質基礎，財政科技資金投入在支持公共科技活動、引導企業等社會投入方面發揮著重要作用。
（一）資金投入情況。長期以來，國家財政將科技作為重點支持領域，特別是《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》（以下簡稱《科技規劃綱要》）頒布以來，財政科技資金投入穩定增長機制逐步建立，全國財政科技支出從2006年的1688.5億元提高到2012年的約5600.1億元，年均增長22.73%，7年累計2.42萬億元，占同期全國財政支出的4.37%。其中，中央財政科技支出累計1.21萬億元，占中央財政支出的11.99%，年均增長18.26%。全國財政和中央財政科技支出增幅均高於同期財政收入增幅。在財政投入的帶動下，2012年全社會研究與試驗發展（以下簡稱R&D）支出超過1萬億元，約為2006年的3.4倍，占GDP的比重約為1.98%。
（二）資金分配管理現狀。財政科技資金分為中央和地方兩大塊，約各占一半。中央財政科技資金主要用於科研機構基本運行、科研條件建設、科研項目、科學普及等，其分配管理與現行科技管理體制密切相關，主要涉及財政部、科技部、發展改革委、教育部、工業和信息化部、農業部、自然科學基金會等部門和單位。財政部主要負責中央財政科技資金總的預算編制、執行、決算，制定經費管理制度等。其他各部門根據職責具體分配使用管理財政科技資金。
（三）資金使用成效。通過財政科技資金和稅收、金融等政策的支持引導，經過各方面共同努力，近年來我國科技事業取得長足發展，科技實力大幅提升，整體創新能力明顯增強。高素質科技人才隊伍逐步形成，研發人員總量、國際論文數量、發明專利授權量等均居世界前列。基礎前沿和戰略高技術領域取得了一批世界級的標誌性成果，部分科研領域已達到或接近國際先進水平。據世界經濟論壇發布的全球競爭力報告，我國國家創新能力排名由2006年的世界第48位上升至2012年的第26位。科技創新能力的提升，對我國經濟持續健康發展和信息、新能源、生物醫藥、先進制造等戰略性新興產業的發展發揮了重要的支撐引領作用。同時，科技在服務人口健康、資源環境、防災減災、公共安全和節能減排等民生領域也取得顯著成效。
二、加強國家財政科技資金管理的主要措施
按照國務院關於“建立和完善適應科學研究規律和科技工作特點的科技經費管理制度”的要求，近年來財政部會同科技部等相關部門，在加強中央財政科技資金管理方面採取了一系列措施，著力提升財政科技資金的管理水平和使用效益，為我國科技事業發展和自主創新能力提升提供了有力保障。
（一）突出投入重點，最佳化投入結構。按照公共財政原則和符合WTO規則的要求，財政科技資金主要用於支持市場機制不能有效解決的公共科技活動，並引導企業和全社會科技投入。一是保障科技重大專項順利實施。為完成黨中央國務院確定、具有國家目標的若干重大戰略任務、關鍵共性技術和重大工程，中央財政單獨設立了國家科技重大專項資金，並建立了滾動預算和持續投入管理機制。二是支持《科技規劃綱要》部署的重點領域和前沿技術。2006-2012年共安排國家科技支撐計畫、863計畫和公益性行業科研專項經費1014.7億元，支持開展對經濟社會發展具有重要作用的科技研發活動。三是支持加強基礎研究。2006-2012年安排自然科學基金和973計畫經費800億元，支持開展自由探索，面向國家重大戰略需求，提高原始創新能力。四是完善與競爭性經費相協調的穩定支持機制。針對競爭性支持經費比重偏大的問題，從2006年開始，逐步提高了科研機構（基地）運行經費保障水平；支持公益性科研機構（基地）開展自主選題研究，建立了公益性行業科研穩定支持渠道；增加修繕購置專項資金。同時，按照“改革先行、突出特色、績效導向”的原則，支持中科院、社科院、農科院實施創新工程。五是推動國際科技合作與交流。支持在雙邊、多邊科技合作協定框架下實施國際合作項目，開展科技合作援外。六是促進科技創新創業人才發展。實施重大人才工程，支持科研院所、高校培養和引進人才，探索試點高端人才的經費支持模式。
（二）強化企業技術創新主體地位，促進科技與經濟相結合。有關部門和地方創新機制，綜合運用資助、風險投資、貸款貼息、後補助等多種方式，引導創新資源向企業聚集，逐步形成了多元化、多層次的投入體系。一是引導支持企業技術研發和加強產學研合作。通過科技計畫、專項，支持有條件的企業共同投入開展產業目標明確的科技項目。設立科技型中小企業技術創新基金，支持中小企業在電子信息、生物醫藥等高新技術領域開展創新活動。通過國有資本經營預算安排產業升級與發展專項資金，支持中央企業自主創新能力建設。探索實施科研項目經費後補助方式，鼓勵和引導企業按照國家戰略和市場需求先行投入開展研發項目。引導產業技術創新聯盟建設，建立聯合開發、優勢互補、成果共享、風險共擔的產學研合作機制。江蘇、廣東等地設立了產學研合作專項支持協同創新，深圳市探索支持新型研發組織，開拓科技與產業結合的新途徑。二是引導社會資本支持企業技術創新。中央財政設立科技型中小企業創業投資引導基金，通過階段參股、風險補助、投資保障等方式，引導創業投資機構向初創期科技型中小企業投資。實施新興產業創投計畫，通過股權投資重點支持新興產業領域初創期、早中期創新型企業發展。北京、浙江、廣東等地也建立了創投基金。三是引導科技成果轉移轉化。在中關村國家自主創新示範區開展試點，簡化科技成果處置流程，收益由全額上繳調整為分段按比例留歸單位，調動了高校和科研院所的積極性；近日國務院批准將此項政策試點範圍擴大到武漢東湖、上海張江國家自主創新示範區和合蕪蚌自主創新綜合試驗區。啟動實施科技惠民計畫，支持基層開展先進技術的綜合集成和示範套用。研究設立國家科技成果轉化引導基金，推動科技成果轉化。四是支持公共技術服務平台建設。鼓勵公共服務機構開展創新資源共享、專業技術及技術轉移服務，支持科技企業孵化器、技術市場、技術轉移中心等開展科技服務，2012年全國技術契約成交額超過6000億元。
（三）適應科研活動規律，改進項目經費管理。針對科研項目經費覆蓋面大、渠道多、情況複雜的特點，近幾年在加強項目經費管理方面主要做了以下工作：一是建立健全管理制度。國務院有關部門制訂或修訂了多項科技經費管理辦法，建立了基本覆蓋所有國家科技計畫（基金、專項）的經費管理制度體系。財政部會同有關部門修訂了科學事業單位和高校財務制度，進一步規範單位財務管理。地方也制訂完善了各類科技項目及其經費管理辦法。二是明確各方管理職責。對主管部門、承擔單位、課題負責人、專家等各方的職責許可權作出明確規定。針對課題制在實施中被片面理解為“課題組長負責制”，導致課題組和課題負責人經費使用隨意性較大等問題，突出強化了承擔單位的法人責任。三是完善項目經費開支範圍。按照科研活動規律，將科技重大專項、國家科技計畫等開支範圍劃分為直接費用和間接費用。明確直接費用開支標準，重點規範人員性費用、設備費、向合作單位外撥經費等管理；明確通過間接費用對單位承擔科研項目所發生的間接成本給予補償，提高補償水平，建立績效激勵機制。地方也參照逐步做了調整。四是強化預算編制和評估評審。要求承擔單位根據課題研發任務的特點和實際需要，科學合理真實編制預算，引入第三方和專家對預算進行評估評審，並建立評估評審溝通反饋機制。五是加強預算執行管理。加強科研項目經費支出管理，嚴禁超範圍、超標準開支，嚴禁層層轉撥和違規外包科研任務，並強化結餘經費管理。針對科研人員反映項目經費管理剛性偏大的問題，將直接費用中相關科目預算調整許可權交給承擔單位。建立科研項目經費年初預撥制度，保障任務實施需要。六是加大經費監管力度。建立健全多部門參與的科技經費監管體系，強化承擔單位內部控制，綜合利用財務報告、巡視檢查、專項審計、財務驗收、績效評價等多種方式對經費使用及其結果進行監督。積極推進科研項目信息公開，接受社會各界的監督。山東等地還探索了科技信譽等級評價機制，豐富了經費監管手段。
（四）加強統籌協調，最佳化科技資源配置。這是提高財政科技資金使用效益的關鍵。一是建立健全決策協調機制。國家科技教育領導小組總體協調科技重大事項，國家科技體制改革和創新體系建設領導小組統籌協調26個部門推進科技體制改革，科技部、發展改革委、財政部建立了科技發展重大問題會商制度，科技部、教育部、中科院、工程院、自然科學基金會等部門建立了科技工作協商制度。二是加強科技資源的整合和最佳化配置。科技部、財政部推動國家科技基礎條件平台建設，組織對分散封閉的資源進行戰略重組和系統最佳化，以獎代補引導平台開放共享；中科院統一規劃建立大型儀器區域中心，並向社會開放；上海等地打造了具有鮮明特色的地方科技資源共享平台。農業部、財政部組織建設現代農業產業技術體系，在現有體制下，圍繞50個大宗農產品的產業鏈整合全國優質農業科技資源和研發力量，系統開展農業產業技術研發和試驗示範，通過科研組織模式創新，最佳化了科技資源配置。中央財政統籌不同渠道的資金，支持海洋經濟創新發展區域示範試點，促進相關產業集群和區域集聚發展。三是建立科研項目查重協調機制。中央層面建立了科技重大專項、公益性行業科研專項等與國家科技計畫之間，以及國家自然科學基金與國家社科基金、973計畫和重大科學儀器開發專項之間的查重協調機制。很多地方也進行了積極探索，比如上海市建立科技成果轉化和產業化項目平台，統籌管理向中央申報和向下部署科技項目；湖南省針對多頭重複投入問題，將118項省級科技專項歸併整合為21項。四是建立儀器設備購置查重機制。科技部、財政部組織開展了科技基礎條件資源清查，建立科研儀器設備購置與清查結果相銜接的機制，對重複購置或可通過共享、租賃等能夠滿足需要的設備不予支持。財政部、科技部、教育部、中科院等四部門組織開展200萬元以上的大型儀器設備聯合評議，2006-2012年未通過評議的儀器設備328台（套），涉及財政資金24.9億元。
（五）推進績效管理，提高資金使用效益。近年來有關部門在財政科技資金績效管理上做了一些積極探索，努力將績效理念和績效要求貫穿於財政資金管理的全過程。一是開展綜合績效評價。2010-2011年，財政部會同自然科學基金會開展了科學基金的戰略性、綜合性國際評估，對科學基金成立25年來的資助和管理績效進行評估，由獨立第三方設計評估框架，收集評估證據，交由國際評估委員會獨立作出評估結論。這一評估對深入推進財政績效評價工作、完善科技決策機制進行了有益的探索。對國家科技計畫、中科院知識創新工程等，也以不同形式開展了綜合評價。二是開展科研院所（基地）績效評價。科技部、財政部建立了國家重點實驗室績效評價制度，根據評價結果確定分類分檔支持標準，並對實驗室進行動態調整。中科院對所屬研究所開展了“目標－過程－結果”三位一體的績效評價，並將院所資源配置與績效評價結果掛鈎，農科院也在實施科技創新工程中引入了績效評價機制。三是開展項目績效評價。按照國務院部署，科技部、發展改革委、財政部每年組織對相關科技重大專項績效目標實施情況進行評估，並運用評估結果督促整改。為深入推進預算績效管理，財政部要求各部門預算中20%以上的項目資金納入績效目標管理、5%以上的項目資金納入績效評價試點，科技管理部門自主選擇試點項目開展績效評價。
三、財政科技資金管理使用中存在的問題及原因分析
科技活動具有很強的專業性和不確定性，成效顯現有一定的滯後性，因此科技資金管理的複雜程度和難度很大。當前，我國財政科技資金投入力度不斷加大，但總體效益仍需提高，主要存在以下問題：
（一）一些科技資源分散封閉重複。資源布局條塊分割，部分儀器設備利用率低，共享機制不健全。科技計畫、專項數量較多，部分邊界不夠清晰，綜合評估和終止機制也不健全。一些科技計畫、專項建立了查重機制，但總體覆蓋面不夠。
（二）投入結構不盡合理。基礎研究主要靠中央財政，地方和企業投入較少，基礎研究占R&D支出比例仍然較低。穩定支持和競爭性支持的協調機制建設進展不平衡，部分地方和領域依然存在穩定支持不足、競爭過度的現象，不利於科研人員潛心研究。科技創新和科學普及、自然科學和社會科學，以及基礎研究、套用研究、試驗發展和成果轉化的資金投入結構也需進一步協調最佳化。
（三）對企業技術創新的資金引導支持機制不夠完善。由於企業科技活動界定比較複雜，有的部門在項目具體組織過程中，存在對政府科技投入邊界把握不當、代替市場配置資源的現象。對企業技術創新支持方式的系統性不強，按研發階段部署和支持創新的方式，導致創新鏈條各環節不能有效銜接，與產業結合不充分；對部分地方的科技擔保、科技保險等做法，亟需國家層面的指導規範。
（四）績效管理亟待加強。績效管理理念尚未牢固樹立，制度不夠健全，重立項、輕績效的問題仍然存在。戰略性綜合性績效評價和機構績效評價還處於探索階段，開展得較少，績效評價結果運用也不充分。項目績效評價往往流於形式，兼顧科研工作特點不夠。
（五）項目經費使用存在違規違紀問題。當前，我國已經初步建立了科技經費監管的制度體系，但項目承擔單位責任主體作用發揮不夠，執行中依法依規管理的意識不強，處罰措施落實不到位，在近年的審計或專項檢查中仍發現不少虛假報銷、擠占挪用、違規轉撥等違規違紀行為。
除了以上財政科技資金管理使用自身存在的問題外，在體制機制等方面也存在一些影響資金使用效益的深層次問題：
一是科技巨觀管理缺乏有效的統籌協調。我國科技管理體制是在計畫經濟的條件下形成的，隨著經濟體制改革的逐步深化，相應進行了一些調整，但仍未改變多頭管理的局面，且缺乏有效的統籌協調。
二是政府與市場的關係沒有完全理順。受傳統計畫經濟體制和當前經濟發展階段的影響，政府在支持企業科技創新方面越位和缺位並存。一方面，政府對企業技術創新過度干預，不利於企業成為真正的技術創新主體。另一方面，政府在為企業營造良好的創新環境方面著力不夠，基礎生產要素價格扭曲，市場競爭不規範、不充分，智慧財產權保護不力，產業和融資環境較差，創新人才缺乏，影響了企業創新的動力、能力和績效。
三是科研項目管理亟需改進。科研項目管理改革跟不上市場經濟體制改革進程和經費規模快速增長的需要。目標導向、需求導向、市場導向的科研項目立項機制沒有真正建立。項目數量龐大，多頭申報現象一定程度存在。各類項目主要採取競爭性課題制組織方式，部分套用型項目缺乏系統協作，跨領域、多單位共同承擔的項目銜接不緊密，牽頭單位協調不力，各課題各管一段，合作薄弱，難以形成重大成果。項目驗收不夠謹慎嚴密。
四是科技評價導向不盡合理。科技評價多以發表論文數量和爭取科研項目數量作為衡量標準，容易引發過度競爭，助長科研功利主義和短期行為，科研人員疲於應付。此外，科研道德和創新文化建設相對薄弱，科研機構和學術團體的自律功能需要加強，科技人員自我約束、自我管理需要強化。
五是創新政策體系不夠完善。與創新有關的產業、科技、智慧財產權、貿易、財稅等政策缺乏頂層設計和有效銜接，促進技術供給的政策多，促進市場需求的政策少，一些部門仍習慣於通過新設專項和平台的方式支持創新。績效工資分配激勵機制需要進一步完善。
對上述問題，《中共中央國務院關於深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》（中發〔2012〕6號）已經提出了明確的改革方向，國務院領導同志多次進行研究部署，國務院辦公廳發文明確了任務分工，各部門、各地方制定了詳細的工作計畫，正在抓緊落實。
四、下一步工作打算
進一步加強和改進財政科技資金管理，真正提高使用效益，根本上還要靠深化科技體制改革。我們將貫徹黨的十八大、十八屆二中全會、中發〔2012〕6號檔案精神，落實全國人大有關決議要求，遵循規律，深化改革，努力破除影響科技創新能力提高的體制障礙，構建起適應創新驅動發展要求的資金保障管理機制和政策環境。
（一）切實轉變職能，進一步處理好政府與市場的關係。按照國務院機構職能轉變的要求，努力打造創新環境，維護市場公平競爭，激發企業內在創新動力，構建以企業為主體的技術創新體系。堅持市場導向，減少對企業創新活動或微觀事務的行政干預，重點加強戰略規劃、政策和標準制定及監督指導，提高公共科技服務能力，鼓勵和保護創新活力。財政科技投入重點支持公共科技活動，把有限的錢花在建機制、增效益上。在支持企業技術創新方面，從對研發活動的直接補助為主，拓展為後補助、引導“天使投資”、購買服務等靈活多樣的支持方式，並加強直接投入與稅收、金融、政府採購等政策的銜接配合，實現促進技術供給與帶動市場需求相結合。對地方支持科技創新的一些做法，按照風險可控原則加強規範和指導。
（二）加快科技管理體制改革，促進科技資源最佳化配置。加快推進適應科技創新活動規律的管理體制改革，努力消除體制障礙。完善統籌協調的科技巨觀決策機制，健全中央與地方之間、科技相關部門之間、科技部門與其他部門之間的溝通協調機制。建立健全國家科技重大決策機制，完善國家科技決策諮詢制度。進一步明確國家各類科技計畫、專項、基金的定位和支持重點，建立評估、調整和中止機制。研究科技資源整體布局規劃，處理好科研機構、高校、企業在國家創新體系中的定位和關係，支持和鼓勵各創新主體探索多種形式的協同創新，促進產學研有機結合。加快建立國家科技信息管理系統、科技報告制度和創新調查制度，防止重複立項和重複部署。
（三）最佳化政策設計，構建創新政策體系。研究建立創新政策協調機制，加強頂層設計，增強聯動效應。按照創新活動的特點，建立健全財稅、產業、金融、科技、智慧財產權、人才、教育、貿易等政策相互銜接的國家創新政策體系。抓緊完善科技人員收入分配政策，健全與崗位職責、工作業績、實際貢獻緊密聯繫的分配激勵機制，鼓勵創新創造。
（四）改進科研項目管理，完善科技評價機制。建立健全科研項目決策、執行、評價相對分開、互相監督的運行機制。分類建立科學合理的科研項目管理模式，改變單一使用“課題制”的現狀，完善重大戰略性科技任務的組織方式，健全需求導向的套用型課題立項模式以及科學合理嚴謹有效的評審制度，圍繞產業鏈部署創新鏈。強化國家科研項目管理的法人責任制，加強實施督導和項目驗收。改革科技評價體系，注重科技創新質量和實際貢獻，制定導向明確、激勵約束並重的分類評價標準和方法，建立健全第三方評估機制，加強對科技項目決策、實施、成果轉化的後評估，發揮科技社團在科技評價中的作用。加強科學道德和創新文化建設，建立健全科研活動行為準則和規範，加強國家科研誠信制度建設和科學倫理教育，切實淨化學術風氣。
（五）改進財政科技資金管理，提高資金使用績效。一是進一步最佳化投入結構。完善與競爭性經費相協調的穩定支持機制，繼續加大對高水平創新人才及團隊、科研院所（基地）和公益性行業科研穩定支持力度。調動中央、地方、企業等各方積極性，共同加大對基礎研究的投入，協調安排用於基礎研究、套用研究、試驗發展和成果轉化的資金。進一步處理好支持科技創新和科學普及、自然科學和社會科學的關係。二是強化經費使用監管。完善制度設計，加強中央財政科研項目經費監管。運用“公務卡”等手段，加強對科技經費使用的過程監管。強化科研項目承擔單位財務管理，建立內部成本費用核算機制。完善科研項目及經費信息公開公示機制。建立健全科研項目及經費管理使用的信用記錄和評級機制，建立黑名單制度。落實對違規使用經費的懲處措施，加大懲處力度。三是深入推進績效管理。建立完善全過程預算績效管理機制。注重對重大科技計畫、基金、專項、工程的綜合績效評價，並將結果作為改進管理、延續設立、調整或中止的重要依據。逐步擴大科研機構績效評價範圍，建立周期性評估制度，探索實行績效撥款。建立健全適應科研活動規律、面向目標與結果的項目績效評價機制。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
全國人大常委會專題詢問財政科技資金分配使用情況，充分體現了對財政科技工作的高度重視，必將有力推動科技事業發展和創新型國家建設。我們將按照全國人大常委會的審議意見，進一步改進和加強財政科技工作，真正將創新驅動發展戰略落到實處，努力為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢作出積極貢獻！