國務院關於促進就業和再就業工作情況的報告

--2009年12月24日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上
人力資源和社會保障部部長尹蔚民
全國人民代表大會常務委員會：
受國務院委託，我向第十一屆全國人大常委會報告今年以來促進就業和再就業工作情況，請予審議。
今年以來，在黨中央、國務院的正確領導下，在中央各有關部門和地方各級黨委、政府的共同努力下，我國應對國際金融危機一攬子計畫特別是穩定和擴大就業一系列政策措施得到有效貫徹落實。總體上看，就業形勢基本穩定，情況好於預期，但國際金融危機的影響仍在繼續，就業形勢依然嚴峻，需要進一步抓好政策和工作的落實，確保就業局勢持續穩定。
一、應對國際金融危機穩定就業局勢的措施和成效
(一)國際金融危機對我國就業造成巨大衝擊
去年以來，由美國次貸危機引發的國際金融危機，在對我國經濟發展造成嚴重影響的同時，也給我國就業帶來巨大衝擊。主要表現在四個方面：
1．勞動力供大於求的矛盾進一步加劇。今年全年需要就業的人員總數超過2400萬。按照8％的經濟成長速度，預計供求缺口1200萬左右。
2．一批企業經營困難，就業崗位不穩定。據對15個城市513家企業的持續監測，去年10月到今年3月，崗位流失情況嚴重，累計減幅達8％以上。城鎮登記失業率自去年第四季度後，上升了0．3個百分點，達到4．3％，為近五年來最高。
3．經濟增速減緩，對就業的拉動能力減弱。去年第四季度，城鎮新增就業月均59萬人，最低的12月份為38萬人，遠低於前三個季度月均104萬人的水平。據對80個城市職業供求情況監測，從去年第三季度起，崗位空缺小於求職人數，最大差距為83：100，今年3月為86：100。
4．大學生、農民工和困難群體就業矛盾更加突出。一是今年應屆普通高校畢業生達611萬，為近年來最高，加上歷年累積的未就業高校畢業生，需要就業的高校畢業生數量更大。受國際金融危機影響，企業用人需求減少。二是農民工首當其衝受到影響，2009年春節前提前、集中返鄉農民工總數達7000萬，為全部進城務工農民工的50％左右，其中有1000多萬人屬於失去工作而返鄉。三是在整體就業趨緊的情況下，“4050”人員、零就業家庭、長期失業者、殘疾人等群體就業難度更大。
對於當時嚴峻的就業形勢，社會廣為關注，能否在這樣嚴重困難的情況下，保持就業局勢的穩定，對我們是一個嚴峻的考驗。
(二)應對國際金融危機的主要舉措
1．審時度勢，迅速行動。針對國際金融危機帶來的影響，黨中央、國務院高度重視，出台了一系列政策措施。去年中央經濟工作會議明確提出“保增長、保民生、保穩定”的戰略部署，要求把就業擺在更加突出重要的位置，實施更加積極的就業政策，全方位促進就業和穩定就業。胡錦濤總書記、溫家寶總理等領導同志對做好就業工作多次作出重要指示和批示，提出明確要求。國務院於今年3月和6月兩次召開常務會議專題研究就業問題，並作出部署安排。
從去年9月到今年2月，國務院為做好當前形勢下就業工作，先後制定出台了四個檔案，包括一個綜合性檔案和三個專門檔案(涉及促進創業帶動就業、高校畢業生就業、農民工就業)；同時，國務院就業工作部際聯席會議有關部門聯合出台了三個檔案(涉及減輕企業負擔穩定就業、實施特別職業培訓計畫、開展就業服務系列活動)。中央財政也加大投入，預算安排就業資金420億元，比去年增長66．7％。
2．突出重點，狠抓落實。主要實施了六項措施：
(1)結合擴大內需發展經濟，更多拉動就業。結合落實擴大內需促進增長的重大舉措，發揮政府投資和重大項目帶動就業的作用。支持勞動密集型產業特別是服務業和中小企業的發展，通過稅收優惠、社會保險補貼等政策，引導企業更多吸納就業。各地在工作中，結合擴大內需和發展特色經濟、支柱產業拉動就業。一些地方將擴大就業和穩定就業列入目標責任制，並作為政績考核的重要內容。一些地方在項目立項及開工建設中做好與就業工作的銜接，形成了政府投資與擴大就業的聯動。
(2)減輕企業負擔，穩定現有崗位。為幫助企業渡過難關，並鼓勵企業不裁員或少裁員，在減輕企業稅負的同時，經國務院同意，人力資源社會保障部與財政部、稅務總局共同制定實施了援企穩崗的五項措施：一是允許困難企業緩繳五項社會保險費；二是階段性降低企業四項社會保險費率；三是使用結餘的失業保險基金對不裁員的困難企業給予社會保險補貼和崗位補貼；四是使用就業專項資金支持困難企業開展在崗培訓；五是妥善解決困難企業支付經濟補償問題。
(3)加大政策扶持，鼓勵自主創業。國務院辦公廳轉發了人力資源社會保障部等11個部門以促進創業帶動就業工作的指導意見，進一步完善有利於勞動者創業的稅收優惠、小額擔保貸款、資金補貼、場地安排等扶持政策。各地在工作中，將促進創業工作作為應對國際金融危機、發展經濟和擴大就業新的增長點。有82個城市開展了創業型城市創建活動。
(4)針對重點群體，統籌安排就業。一是把高校畢業生就業擺在當前就業工作的首位。國務院及其有關部門先後出台了一整套政策檔案，並召開了全國普通高校畢業生就業工作電視電話會議，拓展了城鄉基層、民營中小企業、科研項目、自主創業、應徵入伍等渠道，細化了就業服務、就業見習和就業援助三項舉措。各地政府在政策先導、開拓門路和強化服務上下功夫。二是積極穩妥地做好返鄉農民工就業再就業工作。針對受國際金融危機影響農民工集中提前返鄉情況，國務院辦公廳下發了做好當前農民工工作的通知，要求採取多種措施穩定農民工在城市就業和扶持返鄉就業創業，切實維護農民工合法權益。各地認真貫徹落實通知精神，結合實施減輕企業負擔的有關措施，穩定農民工就業崗位；結合“春風行動”搞好輸出地輸入地對接，引導農民工有序流動；結合城鄉基礎設施和新農村建設項目，促進農民工就地就近就業；結合當地優勢產業和特色經濟，鼓勵農民工返鄉創業；結合清理整頓人力資源市場，保障農民工合法權益。不少地方還建立了監測機制和動態報告制度，對返鄉農民工實行跟蹤管理和服務。三是積極幫助城鎮就業困難人員、零就業家庭和地震災區勞動者就業。各地在工作中，通過加大公益性崗位開發力度，落實崗位補貼和社保補貼，創建“充分就業社區”，集中開展上門服務和“一對一”援助，建立健全了幫扶困難群體就業的長效機制。
(5)大力開展職業培訓，提升勞動者素質。人力資源社會保障部與發展改革委、財政部聯合實施了特別職業培訓計畫，圍繞受國際金融危機影響的各類勞動者的就業需求，運用培訓補貼政策，組織開展對困難企業職工的崗位培訓，對農民工的技能培訓，對失業人員的再就業培訓，對新成長勞動力的勞動預備制培訓，以及對退役士兵的免費職業培訓。各地在工作中，擴大培訓規模，延長培訓時間，提高培訓針對性和有效性，既提高了勞動者的技能水平，也加強了高技能人才儲備。
(6)強化公共就業服務，充分發揮基層平台作用。人力資源社會保障部與教育部、全國總工會、全國工商聯、共青團中央、全國婦聯、中國殘聯等部門和單位根據不同群體特點，聯合部署了一系列有針對性的就業服務專項活動。一是2009年元旦、春節期間，以幫扶就業困難人員和零就業家庭為重點，組織實施再就業援助活動。二是春節後，以促進農民工就業為重點，組織開展“春風行動”，提供“就業服務、技能培訓、權益維護”三位一體的就業服務。三是今年5月，在全國100個大中城市聯合舉辦民營企業招聘周活動。四是今年9月，專門開展了迎國慶就業援助進家入戶專項活動，鞏固困難群體就業援助的成果，並全面落實已就業人員的扶持政策。五是每季度組織開展“高校畢業生網路招聘活動”，為高校畢業生提供就業崗位。此外，各地還結合本地實際，開展了各具特色的就業服務專項活動。
3．夯實基礎，加強督查。一是人力資源社會保障部於去年12月初建立農民工流動、企業崗位流失情況的快速調查制度，為及時了解就業形勢變化、準確掌握最新動態、有針對性地研究制定對策措施奠定了基礎。二是加強督促檢查。今年2月，赴11個省對節後農民工就業工作進行專題調研；4月，赴16個省對落實就業新政策進行專題調研；10月，赴22個省進行督查，督促就業政策落實，查找並解決工作中的突出問題，對工作形成再推動。
(三)取得的初步成效
通過有關部門和各地艱苦努力，就業形勢逐季好轉，就業局勢保持了基本穩定。
1．城鎮新增就業人數穩步回升，進入常態。今年1-11月，全國城鎮新增就業1013萬人，月均新增就業92萬人，已超額完成全年900萬人的目標任務，基本恢復到正常水平。
2．企業崗位流失幅度收窄。據對企業持續監測，到今年11月底，崗位增減相抵減幅下降為6．7％，且逐月趨穩，已呈現出就業崗位止滑回升態勢。
3．高校畢業生、農民工和就業困難人員三大群體就業基本穩定。一是高校畢業生就業進展平穩。據教育部統計，截至今年9月1日，高校畢業生離校時初次就業率為74％，與去年同比略有上升；據人力資源社會保障部統計，截至10月底，到各地登記的離校未就業高校畢業生180萬人，已實現就業93萬人，占51．6％。二是農民工就業人數增加。到今年10月底，絕大多數返城農民工已找到了工作；未外出的農民工大部分在當地就業和創業。據國家統計局監測調查，第三季度末，全國農村外出勞動力15198萬人，比去年底增加1100多萬人。三是困難群體就業穩中有升。今年1-11月，共幫助146萬就業困難人員實現再就業，超額完成全年100萬的目標任務。
4．政策措施層層落實，初見成效。據統計，今年1-9月，全國有2572萬人次享受到各項就業政策，使用就業資金318億元。1-10月，各地採取“五緩四減三補貼”組合政策，共為160萬戶企業減輕負擔和增加補貼338．5億元，涉及職工6000多萬人。其中，企業緩繳社會保險費91．8億元；減收四項社會保險費193．4億元；運用失業保險基金支付社保補貼或崗位補貼，以及使用就業資金支付職工在崗培訓補貼共53．3億元。預計上述政策全年可為企業減輕負擔和增加補貼410億元。
總體上看，今年1-11月，城鎮新增就業、下崗失業人員再就業和就業困難人員再就業分別完成全年任務的113％、96％和146％；9月底，城鎮登記失業率為4．3％，與前兩個季度持平。預計經過努力，到年底能夠完成既定的各項就業工作目標任務。實踐證明，中央制定並實施一系列更加積極的就業政策是有效的。在全球出現就業危機的態勢下，我國能夠保持就業局勢的基本穩定，極為不易，也為“保增長、保民生、保穩定”的大局作出了貢獻。
二、當前就業工作面臨的形勢和下一步工作安排
(一)當前就業工作面臨的形勢和問題
1．國際金融危機對就業的影響還在持續，穩定就業的基礎尚不穩固。從沿海地區看，雖然從今年第三季度以來，在部分地區出現訂單增加帶動就業需求增加的情況，但具有區域性、行業性和結構性特點，新增就業還未恢復到國際金融危機前的水平。從中西部地區看，一些資源型企業和出口企業受到較大影響，國際金融危機的影響來得遲，走得晚。從企業看，部分困難企業特別是出口加工企業崗位流失幅度較大。從就業群體看，30％-40％的城鎮新增就業人員屬於靈活就業，部分已就業農民工崗位不穩定、收入降低。部分未就業高校畢業生就業難度增大，家庭困難高校畢業生以及少數民族高校畢業生的就業問題尤為突出。因此，就業工作要做好應對更加困難局面的準備。
2．勞動力供大於求的壓力進一步加劇，就業結構性矛盾更加突出。據測算，明年需要就業的勞動力總數超過2400萬人。其中：城鎮新成長勞動力超過1400萬人，其他人員1000多萬人(包括上年結轉的城鎮登記失業人員和新產生的失業人員)。經濟成長速度如果保持在8％左右，預計明年新增就業和補充自然減員增加就業仍會在1200萬，城鎮就業供求缺口還會在1200萬左右。此外，農業富餘勞動力還有1．2億以上，農業富餘勞動力轉移就業的規模和速度將進一步加快。另一方面，勞動者素質與崗位需求不適應矛盾將更加突出。經濟結構調整和產業升級速度加快，使得我國技能勞動者比例低、高技能人才緊缺的矛盾進一步加劇，導致部分企業“招工難”和求職者“就業難”並存。企業下崗失業人員將繼續增加，城鎮困難人員實現就業的難度更大。資源枯竭型城市、庫區和一些困難行業、困難企業以及地震災區解決就業問題的任務將更為繁重。
3．就業政策落實未完全到位，工作體制和工作手段亟須完善。一是一些政策還沒有完全落實。穩定靈活就業的社保補貼政策，在一些地方存在減少項目、縮小覆蓋面或降低政策標準的問題。支持創業和就業的小額擔保貸款風險補償機制還需要完善，並進一步抓好政策落實。職業培訓政策落實進展不快，培訓成效尚待提高。二是政策落實不平衡。援企穩崗政策在有的市縣尚未實施，有的生產經營困難的民營企業沒有享受到政策；有些地方社會保險基金統籌層次較低，基金結餘不足，難以支撐政策的落實。三是從整個就業服務基礎工作上看，公共就業服務基層平台、信息網路建設不平衡，部分地區就業服務功能和服務手段短缺，部分地區公共就業服務資源利用不充分，在一定程度上也影響了就業政策的落實和就業工作的開展。
(二)下一步工作安排
主要工作思路是：按照中央經濟工作會議精神，大力實施擴大就業的發展戰略和促進創業帶動就業的方針，堅持擴大就業和穩定就業兩手抓，把擴大內需與促進就業相結合，把培育新的經濟成長點與形成新的就業增長點相結合，多渠道增加就業崗位；狠抓更加積極就業政策的貫徹落實，重點做好高校畢業生、農民工和困難群體就業，強化就業服務，保持就業局勢基本穩定。
1．在擴大就業上下功夫。一是要將就業與經濟發展和結構調整相結合，與新農村建設相結合，在培育新的經濟成長點和實施新產業發展及科技進步發展戰略中努力擴大就業，探索建立投資帶動就業的長效機制，實現就業與經濟發展的良性互動。二是引導和促進勞動密集型企業、中小企業、民營經濟、各種服務業加快發展。鼓勵有實力的大企業創造更多智力密集型就業機會。三是進一步推進創業帶動就業。建立創業工作推動體系、創業政策扶持體系、創業服務體系以及創業培訓、孵化基地、小額擔保貸款方面的長效機制，積極鼓勵和扶持更多勞動者走上創業之路。
2．在穩定就業上下功夫。一是總結經驗，加強分類指導和重點督導，推進援企穩崗政策在中小企業和民營企業的落實。二是不斷完善政策操作程式和方法，跟蹤解決政策執行中存在的問題。將支持困難企業的緩繳社會保險費、降低部分社會保險費率、提供相關補貼及下崗失業人員再就業稅收優惠和靈活就業人員社會保險補貼政策執行期延長一年。三是充分發揮失業保險促進就業的功能。
3．在做好三個群體就業上下功夫。對高校畢業生，在鼓勵引導企業吸納就業的同時，鼓勵高校畢業生到城鄉基層、中西部地區、中小企業就業和自主創業。進一步做好離校未就業和2010年應屆高校畢業生的管理和服務工作，完善有針對性的就業指導、職業培訓和就業服務政策，落實好支持創業、參加培訓和見習的扶持政策，引導和幫扶其實現就業。對農民工，要運用職業培訓補貼、就業服務補貼和小額擔保貸款政策，在穩定原有農民工返鄉就業和回城就業基礎上，認真做好新生勞動力進入市場就業的培訓和服務工作，使他們外出打工時素質和技能更高，組織更加有序。對困難群體，進一步加強對就業困難人員和零就業家庭的就業援助，廣泛推行創建充分就業社區活動，不斷健全就業援助制度。
4．在強化就業服務體系建設和職業技能培訓上下功夫。一是繼續針對不同群體特點；與有關部門、團體合作，組織開展針對性更強、更有效的就業服務專項活動，拓展服務功能，完善服務手段，與落實政策相結合，不斷提高服務質量和水平。二是進一步加強公共就業服務能力建設，特別要加強基層公共就業服務能力建設，充實人員力量，改善工作條件，提高工作能力。三是抓好特別培訓計畫的落實，拓展現有技工院校和職業學校優勢，擴大規模；加強實訓基地建設；加強與企業聯手進行上崗培訓和技能資格培訓，提高培訓針對性、有效性。四是繼續加強對就業狀況、失業動態的監測，加強統計等基礎工作，為就業決策提供依據，並探索建立失業預警機制。五是大力宣傳就業政策。充分發揮基層隊伍作用，並動員社會團體和組織為企業和勞動者送政策上門入戶。
5．在建立促進就業的長效機制上下功夫。全面貫徹實施就業促進法，堅持依法行政，把落實就業促進法的各項要求與落實更加積極的就業政策有機結合起來。加快研究制定就業促進法相關配套法規。
我國現實國情決定了我國就業問題的長期性、艱巨性和複雜性。做好就業和再就業工作，任務相當繁重，我們有信心、有決心按照中央的部署安排，紮實工作，開拓創新，努力做好就業和再就業工作，為經濟社會發展和維護穩定大局作出應有的貢獻。