政策全文
國務院辦公廳關於轉發國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案的通知
國辦發〔2017〕38號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。
國務院辦公廳
2017年4月27日
（此件公開發布）
國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案
國務院國資委
黨的十八大以來，國務院國資委認真貫徹落實黨中央、國務院關於深化國有企業改革的決策部署，準確把握國有資產監管機構的出資人代表職責定位，堅定不移深化國有企業改革，探索完善國有資產監管體制機制，積極推進國有企業結構調整、創新發展，為實現國有資產保值增值、防止國有資產流失、發展壯大國有經濟作出了積極貢獻。但與此同時，國有資產監督機制尚不健全，國有資產監管中越位、缺位、錯位問題依然存在，亟需加快調整最佳化監管職能和方式，推進國有資產監管機構職能轉變，進一步提高國有資本運營和配置效率。按照《中共中央 國務院關於深化國有企業改革的指導意見》、《國務院關於改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發〔2015〕63號）有關要求，制定本方案。
一、總體要求
（一）指導思想。
全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，堅持黨的領導不動搖，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照深化簡政放權、放管結合、最佳化服務改革的要求，依法履行職責，以管資本為主加強國有資產監管，以提高國有資本效率、增強國有企業活力為中心，明確監管重點，精簡監管事項，最佳化部門職能，改進監管方式，全面加強黨的建設，進一步提高監管的科學性、針對性和有效性，加快實現以管企業為主向以管資本為主的轉變。
（二）基本原則。
堅持準確定位。按照政企分開、政資分開、所有權與經營權分離要求，科學界定國有資產出資人監管的邊界，國務院國資委作為國務院直屬特設機構，根據授權代表國務院依法履行出資人職責，專司國有資產監管，不行使社會公共管理職能，不干預企業依法行使自主經營權。
堅持依法監管。按照有關法律法規規定，建立和完善出資人監管的權力和責任清單，健全監管制度體系，重點管好國有資本布局、規範資本運作、提高資本回報、維護資本安全。全面加強國有資產監督，充實監督力量，完善監督機制，嚴格責任追究，切實防止國有資產流失。
堅持搞活企業。遵循市場經濟規律和企業發展規律，突出權責一致，確保責任落實，將精簡監管事項與完善國有企業法人治理結構相結合，依法落實企業法人財產權和經營自主權，激發企業活力、創造力和市場競爭力，打造適應市場競爭要求、以提高核心競爭力和資源配置效率為目標的現代企業。
堅持提高效能。明確國有資產監管重點，調整最佳化監管職能配置和組織設定，改進監管方式和手段，整合監管資源，最佳化監管流程，提高監管效率，加強監管協同，推進監管信息共享和動態監管，實現依法監管、分類監管、陽光監管。
堅持黨的領導。堅持黨對國有企業政治領導、思想領導、組織領導的有機統一，發揮國有企業黨組織的領導核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落實。健全完善黨建工作責任制，落實黨建工作主體責任，為國有企業改革發展提供堅強有力的政治保證、組織保證和人才支撐。
二、調整最佳化監管職能
按照職權法定、規範行權的要求，調整、精簡、最佳化監管職能，將強化出資人監管與落實管黨治黨責任相結合、落實保值增值責任與搞活企業相結合，做好整合監管職能與最佳化機構設定的銜接，強化3項管資本職能，精簡43項監管事項，整合三方面相關職能。加大簡政放權力度，更好維護企業市場主體地位，推動完善現代企業制度，健全各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的國有企業法人治理結構。堅持權力和責任相統一、相匹配，層層建立權力和責任清單，確保企業接住管好精簡的監管事項，體現國資監管要求，落實保值增值責任。按照全面從嚴治黨戰略部署，嚴格落實管黨治黨責任，全面加強國有企業黨的建設，保證黨和國家方針政策、重大部署在國有企業貫徹執行。
（一）強化管資本職能，落實保值增值責任。
完善規劃投資監管。服從國家戰略和重大決策，落實國家產業政策和重點產業發展總體要求，調整最佳化國有資本布局，加大對中央企業投資的規劃引導力度，加強對發展戰略和規劃的審核，制定並落實中央企業國有資本布局結構整體規劃。改進投資監管方式，通過制定中央企業投資負面清單、強化主業管理、核定非主業投資比例等方式，管好投資方向，根據投資負面清單探索對部分企業和投資項目實施特別監管制度。落實企業投資主體責任，完善投資監管制度，開展投資項目第三方評估，防止重大違規投資，依法依規追究違規責任。加強對中央企業國際化經營的指導，強化境外投資監管體系建設，加大審核把關力度，嚴控投資風險。
突出國有資本運營。圍繞服務國家戰略目標和最佳化國有資本布局結構，推動國有資本最佳化配置，提升國有資本運營效率和回報水平。牽頭改組組建國有資本投資、運營公司，實施資本運作，採取市場化方式推動設立國有企業結構調整基金、國有資本風險投資基金、中央企業創新發展投資引導基金等相關投資基金。建立健全國有資本運作機制，組織、指導和監督國有資本運作平台開展資本運營，鼓勵國有企業追求長遠收益，推動國有資本向關係國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中。
強化激勵約束。實現業績考核與薪酬分配協同聯動，進一步發揮考核分配對企業發展的導向作用，實現“業績升、薪酬升，業績降、薪酬降”。改進考核體系和辦法，突出質量效益與推動轉型升級相結合，強化目標管理、對標考核、分類考核，對不同功能定位、不同行業領域、不同發展階段的企業實行差異化考核。嚴格貫徹落實國有企業負責人薪酬制度改革相關政策，建立與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鈎的差異化薪酬分配辦法。
（二）加強國有資產監督，防止國有資產流失。
堅持出資人管理和監督的有機統一。健全規範國有資本運作、防止國有資產流失的監管制度，加強對制度執行情況的監督檢查。增加監督專門力量，分類處置和督辦發現的問題，組織開展國有資產重大損失調查，形成發現、調查、處理問題的監督工作閉環。進一步強化監督成果在業績考核、薪酬分配、幹部管理等方面的運用。
強化外派監事會監督。進一步加強和改進監事會監督，完善監督工作體制機制，明確外派監事會由政府派出、作為出資人監督專門力量的職責定位。突出監督重點，圍繞企業財務和重大決策、運營過程中可能造成國有資產流失的事項和關鍵環節以及董事會和經理層依法依規履職情況等重點，著力強化當期和事中監督。改進監事會監督方式，落實外派監事會糾正違規決策、罷免或者調整領導人員的建議權，建立外派監事會可追溯、可量化、可考核、可問責的履職記錄製度，提升監督效能。
嚴格落實責任。建立健全違法違規經營投資責任追究制度體系，完善責任倒查和追究機制，構建權責清晰、約束有效的經營投資責任體系。加大對違法違規經營投資責任的追究力度，綜合運用組織處理、經濟處罰、禁入限制、黨紀政紀處分和追究刑事責任等手段，依法依規查辦違法違規經營投資導致國有資產重大損失的案件。
（三）精簡監管事項，增強企業活力。
取消一批監管事項。嚴格按照出資關係界定監管範圍。減少對企業內部改制重組的直接管理，不再直接規範上市公司國有股東行為，推動中央企業嚴格遵守證券監管規定。減少薪酬管理事項，取消中央企業年金方案、中央企業子企業分紅權激勵方案審批，重點加強事後備案和規範指導。減少財務管理事項，取消與借款費用、股份支付、應付債券等會計事項相關的會計政策和會計估計變更事前備案，重點管控企業整體財務狀況。取消中央企業職工監事選舉結果、工會組織成立和工會主席選舉等事項審批，由企業依法自主決策。
下放一批監管事項。將延伸到中央企業子企業和地方國有企業的管理事項，原則上歸位於企業集團和地方國資委。將中央企業所持有部分非上市股份有限公司的國有股權管理方案和股權變動事項，企業集團內部國有股東所持有上市公司股份流轉、國有股東與上市公司非重大資產重組、國有股東通過證券交易系統轉讓一定比例或數量範圍內所持有上市公司股份等事項以及中央企業子企業股權激勵方案的審批許可權，下放給企業集團。國有企業要進一步明確各治理主體行權履職邊界，層層落實責任，確保國有資產保值增值。落實國家所有、分別代表原則，將地方國有上市公司的國有股權管理事項的審批許可權下放給省級國資委。
授權一批監管事項。結合落實董事會職權等試點工作，將出資人的部分權利授權試點企業董事會行使，同時健全完善制度規範，切實加強備案管理和事後監督。依法將中央企業五年發展戰略規劃制定權授予試點企業董事會，進一步落實試點企業董事會對經理層成員選聘、業績考核、薪酬管理以及企業職工工資總額管控、重大財務事項管理的職權，充分發揮董事會的決策作用。試點企業董事會要進一步健全和規範決策制度，明確授權事項在企業內部的決策、執行、監督機制，落實相應責任，嚴格責任追究。
移交一批社會公共管理事項。落實政資分開原則，立足國有資產出資人代表職責定位，全面梳理配合承擔的社會公共管理職能，結合工作實際，提出分類處理建議，交由相關部門和單位行使。
（四）整合相關職能，提高監管效能。
整合國有企業改革職能。對承擔的企業重組整合、結構最佳化、改制上市、規範董事會建設以及解決歷史遺留問題等職能進行統籌整合，集中力量加大對改革改制、管理創新和商業模式創新的指導服務力度，加快完善現代企業制度。
整合經濟運行監測職能。集中統一開展財務動態監測和經濟運行分析，綜合分析行業與企業情況、經營與財務情況，及時、準確提供運行數據，全面掌握中央企業運行狀況，為國家巨觀調控和國有資產監管工作提供基礎支撐。
整合推動科技創新職能。明確中央企業科技創新方向和重點任務，整合新興產業培育、智慧財產權保護、企業品牌建設等職能，推動企業完善技術創新體系，組建產業協同發展平台，協調落實重大科技政策和項目，更好發揮中央企業在大眾創業、萬眾創新中的引領帶動作用。
（五）全面加強黨的建設，強化管黨治黨責任。
建立健全黨建工作責任制。強化中央企業黨建工作考核，落實“四同步”、“四對接”要求，加強基層黨組織和黨員隊伍建設，保證黨組織工作機構健全、黨務工作者隊伍穩定、黨組織和黨員作用得到有效發揮。注重加強混合所有制企業黨建工作。
加強黨的領導與完善公司治理相統一。明確和落實黨組織在國有企業法人治理結構中的法定地位，把黨建工作總體要求寫入公司章程，健全黨組織參與重大問題決策的規則和程式，使黨組織發揮作用組織化、制度化、具體化。處理好黨組織和其他治理主體的關係，明確權責邊界，做到無縫銜接。
堅持黨管幹部原則與市場化機制相結合。保證黨對幹部人事工作的領導權和對重要幹部的管理權，嚴格執行國有企業領導人員對黨忠誠、勇於創新、治企有方、興企有為、清正廉潔的選任標準，黨組織要在確定標準、規範程式、參與考察、推薦人選等方面把好關，按照市場規律對經理層進行管理，建立科學合理的考核評價體系，為國有企業領導人員樹立正向激勵的鮮明導向。
加大紀檢監察工作力度。深入推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭。認真落實《中國共產黨問責條例》等規定，加大對中央企業黨委（黨組）和黨員領導人員履行管黨治黨責任不力的問責力度。對國務院國資委黨委管理主要負責人的中央企業開展巡視監督，加強對中央企業開展內部巡視的領導和指導。
三、改進監管方式手段
按照事前制度規範、事中跟蹤監控、事後監督問責的要求，積極適應監管職能轉變和增強企業活力、強化監督管理的需要，創新監管方式和手段，更多採用市場化、法治化、信息化監管方式，提高監管的針對性、實效性。
（一）強化依法監管。
嚴格依據公司法、企業國有資產法、企業國有資產監督管理暫行條例等法律法規規定的許可權和程式行權履職。健全完善國有資產監管法規制度體系，建立出資人監管的權力和責任清單，清單以外的事項由企業依法自主決策。加強公司章程管理，規範董事會運作，嚴格選派、管理股東代表和董事、監事，注重通過國有企業法人治理結構依法履行出資人職責。
（二）實施分類監管。
針對商業類和公益類國有企業的不同戰略定位和發展目標，研究制定差異化的監管目標、監管重點和監管措施，因企施策推動企業改革發展，促進經濟效益和社會效益有機統一。在戰略規劃制定、資本運作模式、人員選用機制、經營業績考核等方面，實施更加精準有效的分類監管。
（三）推進陽光監管。
依法推進國有資產監管信息公開，主動接受社會監督。健全信息公開制度，加強信息公開平台建設，依法向社會公開國有資本整體運營情況、企業國有資產保值增值及經營業績考核總體情況、國有資產監管制度和監督檢查情況。指導中央企業加大信息公開力度，依法依規公開治理結構、財務狀況、關聯交易、負責人薪酬等信息，積極打造陽光企業。
（四）最佳化監管流程。
按照程式簡化、管理精細、時限明確的原則，深入推進分事行權、分崗設權、分級授權和定期輪崗，科學設定內設機構和崗位職責許可權，確保權力運行協調順暢。推進監管信息化建設，整合信息資源，統一工作平台，暢通共享渠道，健全中央企業產權、投資、財務等監管信息系統，實現動態監測，提升整體監管效能。
四、切實抓好組織實施
國務院國資委要依據本方案全面梳理並最佳化調整具體監管職能，相應調整內設機構，明確取消、下放、授權的監管事項，加快制定出資人監管的權力和責任清單，按程式報批後向社會公開。要堅持試點先行，結合企業實際，繼續推進簡政放權、放管結合、最佳化服務改革，分類放權、分步實施，確保放得下、接得住、管得好。要積極適應職能轉變要求，及時清理完善涉及的國有資產監管法規和政策檔案。
各地區可參照本方案要求，結合實際情況，制定本地區國有資產監管機構的職能轉變方案。
附屬檔案：精簡的國資監管事項（共43項）
附屬檔案
精簡的國資監管事項（共43項）
（一）取消事項（共26 項）
| 序號 | 事 項 內 容 |
| 1 | 直接規範上市公司國有股東行為 |
| 2 | 指導中央企業評估機構選聘 |
| 3 | 中央企業境外產權管理狀況檢查 |
| 4 | 審批中央企業子企業分紅權激勵方案 |
| 5 | 審批中央企業年金方案 |
| 6 | 審批中央企業重組改制中離退休和內退人員相關費用預提方案 |
| 7 | 審批中央企業住房補貼整體方案和負責人異地調動住房補貼方案 |
| 8 | 對中央企業賬銷案存的事前備案 |
| 9 | 與借款費用、股份支付、應付債券等12個會計事項相關的會計政策和會計估計變更事前備案 |
| 10 | 指導中央企業內部資源整合與合作 |
| 11 | 聯合開展全國企業管理現代化創新成果評審和推廣 |
| 12 | 指導地方國有企業重組改制上市管理 |
| 13 | 指導中央企業所屬科研院所等事業單位改制 |
| 14 | 審批中央企業職工監事選舉結果 |
| 15 | 指導中央企業內設監事會工作 |
| 16 | 中央企業職工董事履職管理 |
| 17 | 組織中國技能大賽、中央企業職工技能比賽 |
| 18 | 批覆中央企業工會組織成立和工會主席選舉有關事項 |
| 19 | 評比表彰中央企業企業文化示範單位 |
| 20 | 指導地方國資委新聞宣傳工作 |
| 21 | 直接開展中央企業高級政工師任職資格評定 |
| 22 | 要求中介機構提供對中央企業國有資本經營決算的審計報告 |
| 23 | 指導和監督中央企業開展全員業績考核工作 |
| 24 | 中央企業信息工作評價 |
| 25 | 中央企業信息化水平評價 |
| 26 | 指導中央企業檔案工作 |
（二）下放事項（共9 項）
| 序號 | 事 項 內 容 |
| 1 | 審批地方國資委監管企業的上市公司國有股權管理事項 |
| 2 | 審批中央企業所持有非上市股份有限公司的國有股權管理方案和股權變動事項（主業涉及國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的子企業除外） |
| 3 | 審批中央企業子企業股權激勵方案 |
| 4 | 審批國有股東通過證券交易系統轉讓一定比例或數量範圍內所持有上市公司股份事項 |
| 5 | 審批本企業集團內部的國有股東所持有上市公司股份的無償劃轉、非公開協定轉讓事項 |
| 6 | 審批未導致國有控股股東持股比例低於合理持股比例的公開徵集轉讓、國有股東發行可交換公司債券及所控股上市公司發行證券事項 |
| 7 | 審批國有參股股東所持有上市公司國有股權公開徵集轉讓、發行可交換公司債券事項 |
| 8 | 審批未導致上市公司控股權轉移的國有股東通過證券交易系統增持、協定受讓、認購上市公司發行股票等事項 |
| 9 | 審批未觸及證監會規定的重大資產重組標準的國有股東與所控股上市公司進行資產重組事項 |
（三）授權事項（共8 項）
| 序號 | 事 項 內 容 |
| 1 | 制定中央企業五年發展戰略規劃和年度投資計畫 |
| 2 | 經理層成員選聘 |
| 3 | 經理層成員業績考核 |
| 4 | 經理層成員薪酬管理 |
| 5 | 職工工資總額審批 |
| 6 | 中央企業子企業以非公開協定方式增資及相應的資產評估 |
| 7 | 國有參股企業與非國有控股上市公司重組 |
| 8 | 大額預算外捐贈、重大擔保管理和債務風險管控 |
說明：1.本表適用於國務院國資委監管範圍內中央企業。
2.下放事項中，第1項下放給地方國資委，第2、3項下放給中央企業，第4—9項下放給國家出資企業。
3.授權事項將根據企業實際情況，授予落實董事會職權試點企業，國有資本投資、運營公司試點企業。
內容解讀
2016年12月5日下午中央全面深化改革領導小組第三十次會議審議通過了《關於深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》、《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》。
在中央經濟工作會議召開前夕，中央最高決策層召開深改組會議，總結謀劃改革工作，對做好明年和今後改革工作具有重要意義。對國有企業和國有資本監督管理改革通過的這兩個綱領性檔案是指導今後一個時期國企和國有資本監督管理改革大綱與方向性指導性政策方針。只要能夠扎紮實實、不折不扣落實下去，就一定能夠促進國企與國有資本的發展與完善，取得預期成效。
在年底召開這次會議，一方面為即將召開的中央經濟工作會議在國企、國有資本改革方面定調子，另一方面也標誌著明年國企監督工作將會深化，確保國有資產安全，防止國有資產流失，監督審計國有資產和國企經營中存在侵蝕國資的各種問題將是重點，並且審計國有資產有法可依，有了方向性的指引。
長期以來，國有資產和國企監督審計弱化，國資流失、被截留挪用盜走侵蝕等問題相當嚴重，作為國資和國企最終股東的人民民眾意見很大。特別是這幾年國企走向海外步伐越來越快，越來越多，但對其審計監督工作卻沒有跟上，海外國企國資似乎成了監督的世外桃源、成了一本糊塗賬。這次會議專門將境外投資作為審計監督的重點，並且要求“國企國資走到哪裡，審計監督就要跟進到哪裡，不能留死角。”
對於出資人代表的國資委職能轉變是國企國資改革的重點。這次會議通過的《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》意義重大。國資委由過去直接管理企業為主轉變為以管資本為主，看似只有一句話、幾個字，但卻是由帶有計畫經濟色彩的管理方式向市場經濟管理方式的重大職能轉變。
國資委作為央企國企出資人代表，過去長期參與到企業的管理之中，直接對企業進行管理。讓市場機制在國企中發揮徹底作用，讓國企成為真正的市場主體，與其它類型的企業平起平坐、公平競爭，不僅是企業層面的問題，而且是整個市場經濟體制改革方向能否順利開展的大問題。轉變出資人代表職能改革就顯得尤為重要了。
出資人代表究竟管什麼是個大問題，由過去管理國企轉變為管理資本意義重大。管理資本主要是管理其保值增值，管理其投資方向與投資領域。以出資人代表身份行使管理權力，而不直接管理企業的日常經營活動。下一步發起籌建不同行業與領域的國有資本投資管理公司，諸如新加坡淡馬錫一樣的平台必將加快步伐。以管理資本為主後，龐大的國資不僅可以專注於保值增值，而且可以發揮國資引導投資方向、產業結構與政策的巨觀調控作用。可以構想，將來握有龐大國有投資資本的投資平台，可以確保國資的流動性，徹底將國資盤活，使得一潭死水變為清澈流動的活水。
到那時，需要國有資本流向哪裡就流向哪裡，需要國資控制哪個行業就控制哪個行業，也不一定局限於停留在現有國企里。國資成為企業股份股本後，出資人管理者可以隨時在二級市場抽身，也可以隨時在二級市場舉牌併購。國資一下子就活了，一下子就火了。這就是作為出資人代表的國資委由過去管企業轉變為管資本的重要現實意義。
總之，深化國有企業和國有資本審計監督,要圍繞國有企業、國有資本、境外投資以及企業領導人履行經濟責任情況,做到應審盡審、有審必嚴。要按照以管資本為主加強國有資產監管的要求,依法依規建立和完善出資人監管權力和責任清單,重點管好國有資本布局、規範資本運作、提高資本回報、維護資本安全。
