背景意義
依法登記戶口是法律賦予公民的一項基本權利，是公民參與社會事務、行使各項權利義務的前提。黨中央、國務院高度重視戶口登記管理工作，近年來特別是黨的十八大以來對加強戶口登記管理、解決無戶口人員登記戶口等問題多次提出明確要求。按照黨中央、國務院決策部署，全國公安機關積極會同有關部門，結合開展第六次全國人口普查戶口整頓、集中換髮第二代居民身份證、深入開展戶口登記管理清理整頓等工作，大力解決無戶口人員落戶問題，取得明顯成效。截至目前，全國公安機關共為1000餘萬無戶口人員辦理了戶口登記。
由於一些地方和部門還存在政策性障礙等因素，當前部分公民無戶口的問題仍然比較突出。為從根本上解決這一問題並形成制度，中央明確將此作為加快推進戶籍制度改革、構建新型戶籍制度的基礎性工作，要求切實落實無戶口人員落戶政策。在公安部深入調研論證、反覆徵求各方意見形成《意見》稿後，習近平總書記親自主持召開中央全面深化改革領導小組會議進行審議，確定了解決無戶口人員登記戶口問題的指導思想、目標任務、基本原則和具體政策措施。《意見》的出台，對全面解決無戶口人員登記戶口問題，切實保障每個公民依法登記戶口的基本權利作出了明確規定；對不同原因造成的無戶口問題分別提出了具體政策，並要求統籌配套、協同推進相關領域政策；對加強戶口登記管理作出了部署，要求建立完善新型的戶籍制度。
政策全文
國務院辦公廳關於解決無戶口人員登記戶口問題的意見
國辦發〔2015〕96號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
國務院辦公廳關於解決無戶口人員登記戶口問題的意見依法登記戶口是法律賦予公民的一項基本權利，事關社會公平正義，事關社會和諧穩定。黨中央、國務院高度重視戶口登記管理工作，近年來對加強戶口登記管理、解決無戶口人員登記戶口等問題多次提出明確要求。按照黨中央、國務院決策部署，全國公安機關會同有關部門下大力氣解決無戶口人員登記戶口問題，取得明顯成效。但是，由於一些地方和部門還存在政策性障礙等因素，部分公民無戶口的問題仍然比較突出，不利於保護公民合法權益，並直接影響國家新型戶籍制度的建立完善。為解決無戶口人員登記戶口問題，經國務院同意，現提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照黨中央、國務院同意的《關於全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》要求，堅持以問題為導向、以改革為動力，著力解決無戶口人員登記戶口問題，為推進公安改革、創新人口服務管理和構建新型戶籍制度奠定堅實基礎，更好地服務和保障民生、促進社會公平正義、推進國家治理體系和治理能力現代化建設。
（二）基本原則。堅持依法辦理，切實維護每個公民依法登記戶口的合法權益；堅持區別情況，分類實施無戶口人員登記戶口政策；堅持綜合配套，將解決無戶口人員登記戶口問題與健全完善計畫生育、收養登記、流浪乞討救助、國籍管理等相關領域政策統籌考慮、協同推進。
（三）任務目標。進一步完善戶口登記政策，禁止設立不符合戶口登記規定的任何前置條件；加強戶口登記管理，全面解決無戶口人員登記戶口問題，切實保障每個公民依法登記一個常住戶口，努力實現全國戶口和公民身份號碼準確性、唯一性、權威性的目標。
二、依法為無戶口人員登記常住戶口
（一）不符合計畫生育政策的無戶口人員。政策外生育、非婚生育的無戶口人員，本人或者其監護人可以憑《出生醫學證明》和父母一方的居民戶口簿、結婚證或者非婚生育說明，按照隨父隨母落戶自願的政策，申請辦理常住戶口登記。申請隨父落戶的非婚生育無戶口人員，需一併提供具有資質的鑑定機構出具的親子鑑定證明。
（二）未辦理《出生醫學證明》的無戶口人員。在助產機構內出生的無戶口人員，本人或者其監護人可以向該助產機構申領《出生醫學證明》；在助產機構外出生的無戶口人員，本人或者其監護人需提供具有資質的鑑定機構出具的親子鑑定證明，向擬落戶地縣級衛生計生行政部門委託機構申領《出生醫學證明》。無戶口人員或者其監護人憑《出生醫學證明》和父母一方的居民戶口簿、結婚證或者非婚生育說明，申請辦理常住戶口登記。
國務院辦公廳關於解決無戶口人員登記戶口問題的意見（三）未辦理收養手續的事實收養無戶口人員。未辦理收養登記的事實收養無戶口人員，當事人可以向民政部門申請按照規定辦理收養登記，憑申領的《收養登記證》、收養人的居民戶口簿，申請辦理常住戶口登記。1999年4月1日《全國人民代表大會常務委員會關於修改<中華人民共和國收養法>的決定》施行前，國內公民私自收養子女未辦理收養登記的，當事人可以按照規定向公證機構申請辦理事實收養公證，經公安機關調查核實尚未辦理戶口登記的，可以憑事實收養公證書、收養人的居民戶口簿，申請辦理常住戶口登記。
（四）被宣告失蹤或者宣告死亡後戶口被註銷人員。被人民法院依法宣告失蹤或者宣告死亡後重新出現的人員，本人或者其監護人可以憑人民法院撤銷宣告失蹤（死亡）的生效判決書，申請恢復常住戶口登記。
（五）農村地區因婚嫁被註銷原籍戶口的人員。農村地區因婚嫁被註銷原籍戶口的人員，經公安機關調查核實未在其他地方落戶的，可以在原戶口註銷地申請恢復常住戶口登記。恢復常住戶口登記後，符合現居住地落戶條件的，可以辦理戶口遷移登記。
（六）戶口遷移證件遺失或者超過有效期限造成的無戶口人員。戶口遷移證件遺失或者超過有效期限造成的無戶口人員，可以向簽發地公安機關申請補領、換領戶口遷移證件，憑補領、換領的戶口遷移證件辦理戶口遷移登記。不符合遷入地現行戶口遷移政策的大中專院校畢業生，可以在原籍戶口所在地申請恢復常住戶口登記，其他人員可以在戶口遷出地申請恢復常住戶口登記。
（七）我國公民與外國人、無國籍人非婚生育的無戶口人員。我國公民與外國人、無國籍人在國內非婚生育、未取得其他國家國籍的無戶口人員，本人或者其具有我國國籍的監護人可以憑《出生醫學證明》、父母的非婚生育說明、我國公民一方的居民戶口簿，申請辦理常住戶口登記。未辦理《出生醫學證明》的，需提供具有資質的鑑定機構出具的親子鑑定證明。
（八）其他無戶口人員。其他原因造成的無戶口人員，本人或者承擔監護職責的單位和個人可以提出申請，經公安機關會同有關部門調查核實後，可辦理常住戶口登記。
三、切實抓好組織實施
（一）加強組織領導。各地區、各有關部門要從全局和戰略的高度，充分認識做好無戶口人員落戶工作的重要性、緊迫性，切實把思想和行動統一到本意見精神上來，加強組織領導，周密研究部署，細化政策措施，明確工作要求，確保各項政策落到實處，切實解決無戶口人員登記戶口問題。各省、自治區、直轄市人民政府要結合本地實際，出台具體實施辦法，並向社會公布。
（二）認真核查辦理。各地區要深入開展摸底調查，認真梳理本地區戶口重點問題，摸清本行政區域內無戶口人員底數及有關情況。要規範受理審批程式，嚴格工作要求，及時辦理無戶口人員戶口登記。要升級完善人口信息系統，加強對無戶口人員人像、指紋信息備案和比對核驗，確保登記身份信息的準確性和戶口的唯一性。要嚴密戶籍檔案管理，對無戶口人員戶口登記材料逐一建檔，確保檔案資料完整有效。公安機關應當將辦理無戶口人員戶口登記的情況，及時通報相關部門。
（三）完善配套政策。各有關部門要對與本意見精神不一致的政策措施進行一次集中清理，該修改的認真修改，該廢止的堅決廢止。公安部、民政部、衛生計生委等部門要按照職能分工，抓緊按程式修訂戶口登記、流浪乞討救助、計畫生育等方面的法律法規和政策，完善相關規章制度。
（四）積極做好宣傳引導。無戶口人員登記戶口問題政策性強、社會關注度高。要加強正面宣傳引導，營造良好輿論氛圍。加大宣傳力度，廣泛宣傳無戶口人員登記戶口的各項政策措施以及公民登記戶口的權利和義務，深入基層、深入農村、深入民眾，努力爭取廣大民眾的支持和配合，積極動員無戶口人員主動到公安機關申請辦理常住戶口登記。
（五）強化責任落實。各有關部門要進一步分解細化任務，落實責任分工，狠抓各項政策措施的貫徹落實。公安部要會同民政部、衛生計生委等部門加強對各地區的督查指導，對責任不落實、工作不力的，依法依規嚴肅追究責任。
凡以前檔案規定與本意見規定不一致的，按本意見規定執行。
國務院辦公廳
2015年12月31日
內容解讀
解讀一
公安部治安管理局副局長黃雙全：這次改革，既立足當前解決好現有無戶口人員的登記戶口問題，又著眼長遠防止形成新的無戶口問題。
中山大學社會保障研究所所長岳經綸：戶口登記的本來意義就是反映真實的人口信息。意見的出台有望讓我國戶口登記回歸本位。
人力資源社會保障部農村社會保險司農保處處長汪聖軍：無戶口人員辦理戶口登記後，可根據自身情況參加相應的社會保險並享受相應待遇。人力資源社會保障部門將積極做好相關政策銜接，為新登記戶口人員參加社會保險提供服務和便利。
解讀二
無戶口人員的登記戶口問題
凡是無戶口人員，不管是什麼時候、什麼原因產生的，都要及時為他們依法辦理戶口登記。《意見》提出的必須堅持的“三個原則”，為解決無戶口人員登記戶口問題提供了思路和辦法。
一是依法辦理、保障權益。這是登記戶口的基本前提。按照法律規定，既切實維護每個公民依法登記戶口的權益，為他們參與社會事務、行使權利義務提供保障，又要在戶口登記上堅持依法辦理，保證戶口和公民身份號碼準確性、唯一性、權威性。
二是區別情況、分類解決。這是登記戶口的具體路徑。造成無戶口問題的原因錯綜複雜，為無戶口人員辦理戶口登記時，需要根據無戶口問題產生的原因，分類實施登記戶口政策。
三是綜合配套、部門協同。這是登記戶口的政策保障。無戶口人員登記戶口工作涉及多部門政策銜接，《意見》明確將解決無戶口人員登記戶口問題與健全完善計畫生育、收養登記、流浪乞討救助、國籍管理等相關領域政策統籌考慮、協同推進，並要求各有關部門清理有關政策措施、完善配套政策。比如，計畫生育、收養登記等方面的法規政策，需要與《意見》進行無縫銜接；無戶口人員落戶後，相關的教育、社保等保障措施也要同步跟上。等等。
貫徹落實
近年來，全國公安機關著力推進戶籍管理規範化、信息化、專業化建設，為實現全國戶口和公民身份號碼準確性、唯一性、權威性創造了有利條件，也為下一步解決好無戶口人員落戶問題奠定了良好基礎。公安機關將充分發揮職能作用，與有關部門密切配合，扎紮實實把這件順民意、惠民生的改革舉措落到實處、取得實效。
一是深入摸底排查。全面解決無戶口人員登記戶口問題，首先要把底數弄清。公安部將部署各地公安機關開展全面摸底排查，深入社區村組，上門入戶走訪，摸清本地無戶口人員底數及有關情況。
二是制定實施辦法。各地公安機關將會同有關部門抓緊研究制定具體實施辦法，儘快報省級人民政府批准並向社會公布。同時，組織開展戶籍管理相關政策檔案清理，凡是與《意見》規定不一致的，該修改的修改，該廢止的廢止。
三是嚴格工作要求。進一步規範受理審批程式，嚴格審核把關，接受民眾監督。加強對無戶口人員核查比對，登記材料逐一建檔，嚴查藉機辦理假戶口違法犯罪；對辦理登記民警實行終身負責制，依法依紀嚴懲違法違規行為。
四是強化宣傳引導。採取多種形式，廣泛宣傳無戶口人員登記戶口的各項政策措施，告知無戶口民眾哪種情況需要哪些材料，方便他們及時辦理戶口登記；廣泛宣傳登記戶口是權利也是義務，積極引導無戶口人員主動到公安機關申請辦理戶口登記。
五是壓實工作責任。一方面，切實履行職責，加強戶口登記管理；另一方面，會同民政、衛生計生等部門加強對各地區督查指導，確保《意見》得到不折不扣地貫徹執行。對責任不落實、工作不力的，依法依規嚴肅追究責任。
六是提高服務效率。開闢“綠色通道”，公安派出所確定專人受理民眾落戶申請，符合規定的，當場受理；申請材料不齊全的，一次性告知民眾所需補齊的材料。規範審批程式，需要調查核實的，會同有關部門抓緊核實，儘快辦理戶口登記。有條件的地方，根據實際情況縮短制發證周期，讓落戶民眾儘快領到居民身份證。
