通知全文
關於在全國開展農村留守兒童“合力監護、相伴成長”關愛保護專項行動的通知
民發〔2016〕198號
各省、自治區、直轄市民政廳（局）、綜治辦、法院、檢察院、教育廳（教委）、公安廳（局）、財政廳（局）、衛生計生委，計畫單列市民政局、綜治辦、法院、檢察院、教育局、公安局、財政局、衛生計生委，新疆生產建設兵團民政局、綜治辦、法院、檢察院、教育局、公安局、財務局、衛生局：
為進一步貫徹落實《國務院關於加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》（國發〔2016〕13號，以下簡稱《意見》）和全國加強農村留守兒童關愛保護工作電視電話會議精神，依法落實家庭監護責任、政府屬地責任及各部門相關職責，切實解決農村留守兒童摸底排查工作中發現的突出問題，著重加強對無人監護、父母一方外出另一方無監護能力、失學輟學、無戶籍農村留守兒童等重點對象的干預幫扶，為其健康成長創造良好環境，民政部、中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、公安部、財政部、衛生計生委決定，從現在起至2017年底，在全國聯合開展農村留守兒童“ 合力監護、 相伴成長”關愛保護專項行動。現將有關事項通知如下：
一、總體要求
堅持兒童權益優先，把實現和維護好農村留守兒童合法權益作為首要任務，不斷完善農村留守兒童救助保護機制，確保措施到位、責任到位，不走過場、不留隱患。堅持分類施策、精準保護，及時回響並解決當前部分農村留守兒童面臨的無人監護、父母一方外出另一方無監護能力、失學輟學、無戶籍等現實問題，確保留守兒童得到妥善監護照料。通過開展專項行動，力爭到2017年底將所有農村留守兒童納入有效監護範圍，杜絕農村留守兒童無人監護現象，有效遏制監護人侵害農村留守兒童權益行為，切實兜住農村留守兒童人身安全底線。
二、主要任務
（一）落實家庭監護責任。地方各級民政部門要將摸底排查中發現的無人監護、父母一方外出另一方無監護能力的農村留守兒童花名冊通報給同級公安機關，縣級民政部門同時將花名冊通報給當地鄉鎮人民政府（街道辦事處）。公安機關應當及時會同村（居）民委員會聯繫外出務工的留守兒童父母，責令其立即返回或確定受委託監護人，並對其進行教育、訓誡，要求其依法履行監護職責。公安機關要將聯繫情況和教育、訓誡情況及時通報給鄉鎮人民政府（街道辦事處）。鄉鎮人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會要根據公安機關通報情況，再次進行入戶調查，核實家庭監護責任落實情況。對農村留守兒童父母暫時無法返家的，鄉鎮人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會要督促和指導其選擇具備較強監護能力和監護意願的親屬、朋友擔任受委託監護人，並指導受委託監護人簽訂《農村留守兒童委託監護責任確認書》（見附屬檔案1），落實委託監護責任。鄉鎮人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會應當對受委託監護人的監護能力進行初步評估，對不具備監護能力的，及時督促留守兒童父母確定其他受委託監護人。對於監護人家庭經濟困難且符合有關社會救助、社會福利政策的，民政部門及其他社會救助部門要及時納入保障範圍。
（二）落實強制報告責任。各級教育、衛生計生、民政部門要指導學校、幼稚園、醫療機構、村（居）民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員樹立強制報告意識，依法落實強制報告責任。強制報告責任主體在工作中發現農村留守兒童脫離監護單獨居住生活或失蹤、監護人喪失監護能力或不履行監護責任等符合《意見》規定的強制報告情形的，應當第一時間向公安機關報告，提供侵害類型、案情經過、嚴重程度等具體線索。鄉鎮人民政府（街道辦事處）要指導村（居）民委員會按照“邊排查、邊發現、邊報告”的原則，隨時將父母一方外出另一方無監護能力或無人監護的農村留守兒童等重點對象有關情況向公安機關報告。強制報告責任主體未及時履行報告義務，造成嚴重後果的，其上級主管部門或本單位對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法依規給予處分。構成犯罪的，依法追究其刑事責任。其他公民、社會組織積極向公安機關報告的，應及時給予表揚和獎勵。公安機關應當依法保護報告人的隱私和人身安全。
（三）落實臨時監護責任。對正處於無人監護、父母一方外出另一方無監護能力狀態，且暫時聯繫不上外出務工父母的農村留守兒童，公安機關要就近護送至其他近親屬、村（居）民委員會或救助管理機構、福利機構臨時監護照料，並繼續採取多種方式聯繫留守兒童父母，及時向臨時監護照料主體通報聯繫情況。各地民政部門要指導救助管理機構、福利機構及時接收公安機關護送來的農村留守兒童，按照最有利於兒童利益的原則，採取機構內養育、愛心家庭寄養等方式，為其提供臨時照料服務。救助管理機構、福利機構要指定專人負責，為臨時監護的農村留守兒童統籌協調生活、學習等事宜，並根據兒童實際需求，為其提供課業輔導、心理疏導、情感撫慰等服務。農村留守兒童因交由救助管理機構、福利機構臨時監護需要轉學、異地入學接受義務教育的，轉入地縣級教育行政部門應當予以協調保障。
（四）落實控輟保學責任。縣級人民政府要完善控輟保學部門協調機制。地方各級民政部門要將摸底排查中發現的失學輟學農村留守兒童花名冊通報給同級教育行政部門。縣級民政部門同時將失學輟學農村留守兒童花名冊通報給鄉鎮人民政府（街道辦事處）。縣級教育行政部門和鄉鎮人民政府（街道辦事處）要指導各中國小校、村（居）民委員會採取電話溝通、入戶家訪等方式逐一核查，及時聯繫並督促失學輟學農村留守兒童父母或其他監護人依法送適齡留守兒童入學接受義務教育；對學生無故不到校的，中國小校要及時了解原因，超過一個星期的，要及時組織勸返；勸返無效的，中國小校要在全國中小學生學籍信息管理系統中進行標識，並及時書面報告縣級教育行政部門和鄉鎮人民政府（街道辦事處）。有關部門要依法採取措施，確保適齡的失學輟學留守兒童返校復學。適齡留守兒童父母或者其他監護人不依法送其入學接受義務教育，經批評教育無效並造成嚴重後果的，應依法追究責任。
（五）落實戶口登記責任。地方各級民政部門要將摸底排查中發現的無戶籍農村留守兒童花名冊通報給同級公安機關，縣級民政部門同時將花名冊通報給當地鄉鎮人民政府（街道辦事處）。各地公安機關要根據《國務院辦公廳關於解決無戶口人員登記戶口問題的意見》（國辦發〔2015〕96號）等有關規定，依法為無戶籍農村留守兒童登記常住戶口，逐一建檔，確保檔案資料完整有效。鄉鎮人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會要協助公安機關宣傳無戶口人員登記戶口的各項政策措施以及公民登記戶口的權利義務，積極動員無戶籍農村留守兒童的監護人主動到公安機關申請辦理常住戶口登記。對其中非親生落戶的兒童，公安機關應當及時採集其DNA信息，錄入“全國公安機關查找被拐賣/失蹤兒童DNA資料庫”進行比對。
（六）依法打擊遺棄行為。公安機關要及時受理並出警處置父母或其他監護人遺棄留守兒童的不法行為。對於遺棄沒有獨立生活能力留守兒童的監護人，公安機關應當依法予以治安管理處罰，情節特別輕微不予治安管理處罰的，應當給予批評教育並通報當地村（居）民委員會。對於父母和其他監護人具有對留守兒童長期不予照顧、不提供生活來源，或者遺棄致使留守兒童身體嚴重損害或者造成其他嚴重後果等惡劣情節，涉嫌遺棄犯罪的，公安機關、檢察機關、法院應當按照《中華人民共和國刑法》和最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、法務部《關於依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見》（法發〔2015〕4號）等有關規定，依法履行好偵查、審查逮捕、審查起訴和審判職責，予以懲處。對於監護人將農村留守兒童置於無人監管和照看狀態導致其面臨危險且經教育不改的，或者拒不履行監護職責六個月以上導致農村留守兒童生活無著的，其近親屬、村（居）民委員會、民政部門及有關團體和單位應當按照最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部《關於依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》（法發〔2014〕24號）等有關規定，依法向人民法院提出撤銷監護人資格、另行指定監護人的申請。上述個人、組織和機關應當提出撤銷監護資格申請而沒有提出的，檢察機關應當依法建議、督促、支持其向人民法院提出申請。對父母或受委託監護人實施家庭暴力、虐待等其他侵害行為的，有關部門要按規定依法處理。
三、行動安排
（一）動員部署階段（2016年11月-2016年12月）。各地要按照本通知要求制定專項行動實施方案，明確工作任務、要求、方法、步驟和措施。建立專項行動領導機制和工作機制，明確部門職責，加強協作配合，召開工作會議，進行動員部署。
（二）集中行動階段（2017年1月-2017年9月）。各地集中開展專項行動，強化有關單位和人員的強制報告意識，加強對農村留守兒童監護人的監督和指導，組織和督促受委託監護人簽訂《農村留守兒童委託監護責任確認書》，及時發現和保護處於無人監護等困境的農村留守兒童，嚴厲打擊遺棄農村留守兒童等監護侵害行為，為農村留守兒童提供針對性幫扶。
（三）鞏固深化階段（2017年10月-2017年12月）。認真總結專項行動工作成效和經驗，及時歸納梳理專項行動的有效做法和協作方式，對行動中存在的問題和困難提出有針對性的政策措施或意見，研究確定鞏固措施和方案。發揮農村留守兒童關愛保護工作聯席制度作用，建立完善政府領導、部門配合、經費保障、責任追究等制度，形成農村留守兒童關愛保護長效機制。
四、保障措施
（一）加強組織領導，落實部門責任。各地區、各有關部門要充分認識開展專項行動的重要性和緊迫性，真正把思想認識統一到國務院決策部署上來，將其列入重要議事日程，及時進行安排部署。各地要按照“屬地管理，分級負責”的原則，認真制定專項行動實施方案，細化職責分工、進度安排、組織保障等要求，嚴格按照既定時限完成各項工作任務。各有關部門按照具體分工，切實履行職責，加強聯繫溝通和協作配合。基層人民政府和教育、公安、民政等有關部門要明確專人負責，做好留守兒童控輟保學、戶口登記、臨時監護等工作，落實相關政策措施，幫助解決實際困難。要建立翔實完備的農村留守兒童信息庫，實行動態管理，對工作中發現的無人監護、父母一方外出另一方無監護能力、失學輟學、無戶籍農村留守兒童等重點對象，及時將其納入專項行動範圍；對其他農村留守兒童，組織開展心理疏導、行為矯治、社會融入和家庭關係調適等關愛服務，促進其心理、人格積極健康發展。
（二）健全通報機制，及時掌握情況。地方各級教育、公安、民政部門和鄉鎮人民政府（街道辦事處）要建立專項行動信息報送制度。鄉鎮人民政府（街道辦事處）要在每季度末填寫《農村留守兒童關愛保護專項行動情況匯總表》（見附屬檔案2），由鄉鎮人民政府（街道辦事處）主要負責同志簽字確認，加蓋公章後報送給縣級民政部門，並抄報縣級教育行政部門和公安機關。縣級教育行政部門和公安機關要分別核實更新《農村留守兒童關愛保護專項行動情況匯總表》中的控輟保學、戶口登記和應急處置有關數據，提供給同級民政部門。縣級民政部門要在鄉鎮人民政府（街道辦事處）報送數據和同級教育部門、公安機關核實更新數據的基礎上，匯總形成本縣（區、市、旗）《農村留守兒童關愛保護專項行動情況匯總表》，逐級上報至省級民政部門。2017年9月30日前，省級民政部門要匯總形成本省（自治區、直轄市）2017年1月1日至9月30日期間的《農村留守兒童關愛保護專項行動情況匯總表》和專項行動總結報告，由省級民政部門主要負責同志簽字確認並加蓋公章後報送民政部。各地要依託農村留守兒童關愛保護工作聯席會議機制，定期通報專項行動進展情況和各項責任落實情況，及時協調解決工作中的難點問題。
（三）強化激勵問責，確保工作成效。各級綜治組織要將專項行動納入社會治安綜合治理考核評價內容，對工作不重視、措施不力、造成嚴重後果的地區、單位，通過通報、約談、掛牌督辦、實施一票否決權制等方式進行綜治領導責任督導和追究。各級檢察機關要充分發揮檢察職能，強化對公安機關、法院以及其他相關部門開展農村留守兒童關愛保護工作的法律監督。各級財政部門要最佳化和調整支出結構，多渠道籌措資金，支持做好農村留守兒童關愛保護工作。各地要積極引導社會資金投入，為農村留守兒童關愛保護工作提供更加有力的支撐。各地要將農村留守兒童關愛保護工作納入政府購買服務指導性目錄，充分發揮社會工作服務機構和社會組織的作用。
（四）加強宣傳引導，營造良好氛圍。各地要加強未成年人保護法律法規和政策措施宣傳工作，開展形式多樣的宣傳教育活動，引導未成年人父母自覺履行監護責任，強化強制報告主體的法律意識。各地區、各有關部門要注重挖掘和宣傳專項行動中湧現出的先進典型，發出好聲音，凝聚正能量，營造家庭、學校、政府和社會齊抓共管的關愛保護氛圍。
附屬檔案：1.農村留守兒童委託監護責任確認書
2.農村留守兒童關愛保護專項行動情況匯總表
民政部中央綜治辦最高人民法院
最高人民檢察院教育部公安部
財政部衛生計生委
2016年11月8日
內容解讀
經國務院批准，2016年11月至2017年年底，民政部、中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、公安部、財政部、衛生計生委下發《關於在全國開展農村留守兒童“合力監護、相伴成長”關愛保護專項行動的通知》，將在全國聯合開展以“合力監護、相伴成長”為主題的農村兒童關愛保護專項行動。
《關於在全國開展農村留守兒童“合力監護、相伴成長”關愛保護專項行動的通知》指出，公安機關應當會同地方各級民政部門落實家庭監護責任，對遺棄留守兒童的不法行為將予以懲處，並將依法為無戶籍的農村留守兒童登記常住戶口，逐一建檔，對其中非親生落戶的兒童，公安機關應當及時採集錄入其DNA信息到相關資料庫進行比對。
此次行動將堅持兒童權益優先，把實現和維護好農村留守兒童合法權益作為首要任務，將主要落實家庭監護、強制報告、臨時監護、控輟保學、戶口登記責任，並依法打擊遺棄行為。
縣級、鄉鎮人民政府要會同各級教育、民政部門落實完善控輟保學部門協調機制。各地民政部門將指導救助管理機構、福利機構及時接收公安機關護送來的農村留守兒童，按照最有利於兒童利益的原則，採取機構內養育、愛心家庭寄養等方式，為其提供臨時照料服務。
鄉鎮人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會要協助公安機關積極動員無戶籍農村留守兒童的監護人主動到公安機關申請辦理常住戶口登記。各級教育、衛生計生、民政部門要指導學校、幼稚園、醫療機構、村（居）民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員樹立強制報告意識，依法落實強制報告責任。
民政部部長黃樹賢表示，在農村留守兒童關愛保護工作中，首先要著力解決監護缺失問題，強化問題導向和底線思維，大力抓好“合力監護、相伴成長”關愛保護專項行動實施工作，緊緊牽住家庭監護這個“牛鼻子”，加強家庭監護的指導、監督和干預，切實兜住農村留守兒童安全底線；對不履行監護責任的父母，要依法予以訓誡。
各地區部門將通過加強組織領導、落實部門責任，健全通報機制、及時掌握情況，強化激勵問責、確保工作成效，加強宣傳領導、營造良好氛圍，保障全國農村留守兒童“合力監護、相伴成長”關愛保護專項行動的順利進行。
