國務院辦公廳關於做好地方政府性債務審計工作的通知

國務院辦公廳關於做好地方政府性債務審計工作的通知是國務院辦公廳於2011年02月13日發布，自2011年02月13日起施行的法律法規。

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，各地區、各有關部門積極籌集資金，著力保障地方經濟和社會發展、改善民生、應對亞洲和國際金融危機衝擊，取得了明顯成效，但也出現了一些亟須高度關注的問題。為加強地方政府性債務管理、建立規範的地方舉債融資機制、有效防範和化解潛在風險，國務院決定，由審計署統一組織全國各級審計機關對全國地方政府性債務情況進行一次全面審計，以摸清全國地方政府性債務的規模、結構、類型、成因和管理情況。各地區、各有關部門要從全局出發，充分認識此項工作的重要性，統一思想，高度重視，加強領導，明確責任，密切合作，確保審計工作順利進行。審計署要把地方政府性債務審計作為今年工作的重中之重，精心組織，周密部署，集中力量，下大力氣保質保量地完成。財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會等部門和機構，要加強與審計署的協調配合，如實、客觀、完整地提供資料、數據和情況，深入細緻地做好相關工作。各省（區、市）人民政府要積極支持、配合審計署工作，精心組織地方審計機關按照審計署的統一安排實施審計，支持和要求地方審計機關實事求是、如實報告審計情況，確保審計數據和情況的真實、準確和完整，並做好人力、物力和財力等方面的保障，務必在規定時間內、按要求、高質量地完成好本地區政府性債務審計任務。
附屬檔案：地方政府性債務審計工作方案
國務院辦公廳
2011年2月13日
附屬檔案：
地方政府性債務審計工作方案
為落實中央經濟工作會議和國務院領導同志指示精神，做好地方政府性債務審計工作，根據《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國審計法實施條例》，提出如下工作方案。
一、審計工作目標
此次審計按照“摸清規模，分清類型，分析結構，揭示問題，查找原因，提出建議”的工作思路，實現以下工作目標：一是分年度摸清全國省、市、縣三級地方政府性債務的規模、結構及增減變化情況；二是根據政府償債責任分清債務類型；三是分析債務償還能力，揭示存在的風險隱患；四是揭示和反映有關部門和地方在債務管理中存在的突出問題；五是深入分析地方政府性債務形成的主要原因，提出加強地方政府性債務管理，建立健全規範的地方舉債融資機制，有效防範和化解潛在風險的意見和建議。
二、審計範圍和對象
（一）審計的債務範圍。
此次對地方政府性債務的審計，主要是對地方政府負有償還責任的債務進行審計。我國法律規定，地方政府不得進行債務擔保（法律和國務院另有規定除外）。按照財政部會計報告準則，擔保債務不計入擔保單位的資產負債表，而是作為或有債務在會計報表附註中加以說明。為全面摸清地方政府可能承擔的債務風險情況，此次審計也要對地方政府擔保債務、其他相關債務進行審計。
1.地方政府負有償還責任的債務，是指地方政府（含政府部門和機構）、經費補助事業單位、公用事業單位、政府融資平台公司和其他相關單位舉借，確定由財政資金償還，政府負有直接償債責任的債務。一是地方政府債券、國債轉貸、外債轉貸、農業綜合開發借款、其他財政轉貸債務中確定由財政資金償還的債務；二是政府融資平台公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、公用事業單位及其他單位舉借、拖欠或以回購等方式形成的債務中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學費等收入）償還的債務；三是地方政府糧食企業和供銷企業政策性掛賬。
2.地方政府負有擔保責任的債務，是指因地方政府（含政府部門和機構）提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。一是政府融資平台公司、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業收入（含學費收入）、經營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府（含政府部門和機構）提供直接或間接擔保的債務。二是地方政府（含政府部門和機構）舉借，以非財政資金償還的債務，視同政府擔保債務。
3.其他相關債務，是指政府融資平台公司、經費補助事業單位和公用事業單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府（含政府部門和機構）未提供擔保的債務（不含拖欠其他單位和個人的債務）。政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助責任。
（二）審計的地區和時間範圍。
審計的地區範圍是：31個省（自治區、直轄市）和5個計畫單列市本級及所屬市（地、州、盟、區，以下簡稱市）、縣（市、區、旗，以下簡稱縣）三級政府。
審計的時間範圍是：債務發生的起始年、1997年、1998年、2002年以及2007年、2008年、2009年和2010年。
（三）審計對象。
審計對象是：省、市、縣三級地方政府（含政府部門和機構）、經費補助事業單位、公用事業單位、政府融資平台公司和其他相關單位。
三、審計內容和重點
（一）調查了解地方政府性債務在支持地方經濟、社會發展方面所發揮的積極作用，以及各地在加強債務管理方面所採取的主要措施。
1.地方政府通過舉債融資，在支持地方經濟和社會發展、改善民生以及應對亞洲和國際金融危機衝擊等方面發揮的積極作用；在夯實地方經濟社會發展基礎方面取得的主要成效。
2.地方政府債務管理的模式、管理制度，以及在加強政府性債務管理方面採取的主要措施及成效。
3.地方政府在清理化解歷史債務，清理規範融資平台公司及其債務方面採取的主要措施和取得的成效。
（二）摸清各級次、各年度地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和其他相關債務（以下簡稱三類債務）的規模、結構及變化情況。
1.三類債務的年末餘額及年度增減變化情況。
2.三類債務的債務人構成情況。包括：地方政府（含政府部門和機構）、經費補助事業單位、公用事業單位、融資平台公司和其他單位等各類債務人年末債務餘額的規模、比重及年度增減變化情況。
3.三類債務的來源構成情況。包括：銀行貸款、發行債券（地方政府債券、企業債券、銀信政等）、上級財政轉貸和借款（外債轉貸、國債轉貸、農業綜合開發借款、其他財政轉貸等）、其他單位及個人借款或拖欠的規模、比重及年度增減變化情況。
4.三類債務餘額的資金投向情況。摸清年末債務餘額中尚未支出到項目的債務、用於項目支出的債務和用於非項目支出的債務規模、比重及年度增減變化情況。用於項目支出的債務，按項目市場化屬性分為：用於公益性項目的債務和用於非公益性項目的債務；按項目的行業性質分為：用於工業、能源、交通運輸、市政建設、農林水、生態建設和環境保護、教育、衛生、科學文化、保障性住房、農網改造、鄉村公路和橋樑等項目的債務。用於非項目支出的債務，主要是指化解地方金融風險、未用於項目的流動資金貸款等債務。
5.三類債務未來各年度需償付的債務本金情況。調查2011年、2012年、2013年、2014年、2015年5個年度，2016年至2020年，2021年至2025年，2026年以後3個時間段內分別需要償還的債務本金額，分析未來可能出現的償債高峰期。
（三）重點分析各級次、各年度地方政府負有償還責任債務的總體風險狀況，並對債務規模比較大的行業、部門和融資平台公司等單位債務風險狀況進行分析。
1.地方各級政府負有償還責任債務的總體風險狀況。
（1）債務率（年末債務餘額占當年綜合可用財力的比率）分析。如債務率超過100%（多數國家確定的債務率指標控制上限），表明該地區債務風險較高；如低於100%，表明該地區債務風險較低。
（2）償債率（當年償還債務本息占當年綜合可用財力的比率）分析。如償債率超過20%（國際常用的償債率指標控制上限），表明該地區到期債務的償債壓力較大，風險較高；如低於20%，表明該地區償債壓力較小，風險較低。
（3）逾期債務率和借新還舊償債率分析。如逾期債務率（年末逾期債務額占年末債務總餘額的比重）較高，表明政府已出現償債困難，存在較高風險。如借新還舊償債率（舉借新債償還債務本息額占當年債務還本付息總額的比重）較高，表明政府對舉借新債償還債務的依賴程度較高，存在一定償債風險。
2.對交通運輸、市政建設、高校、醫院和融資平台公司等重點行業和單位的三類債務情況和償債風險進行分析。
（1）交通運輸部門債務情況及償債風險。
一是摸清交通運輸部門三類債務的規模及其比重情況；二是分析交通運輸部門利用自身經營收入償還到期政府擔保債務和其他相關債務的能力；三是分析債務逾期情況和舉借新債償還舊債情況；四是分析其中政府擔保債務、其他相關債務實際轉化為地方政府負有償還責任債務的情況。
（2）用於市政建設的債務情況及償債風險。
一是摸清用於市政建設的三類債務的規模及其比重情況；二是分析用於市政建設的政府性債務餘額中，以土地出讓收入為償債資金來源的債務規模及償債能力，是否存在債務償還過度依賴土地出讓收入，易受房地產政策調控影響，引發償債風險的問題；三是分析債務逾期情況和舉借新債償還舊債情況；四是分析其中政府擔保債務、其他相關債務實際轉化為地方政府負有償還責任債務的情況。
（3）高校、醫院等單位債務情況及償債風險。
一是摸清高校、醫院等單位三類債務的規模及其比重情況；二是分析高校、醫院等單位利用事業收入、經營收入等償還到期政府擔保債務和其他相關債務的能力；三是債務逾期情況和舉借新債償還舊債情況；四是分析其中政府擔保債務、其他相關債務實際轉化為地方政府負有償還責任債務的情況。
（4）融資平台公司債務情況、運營狀況及償債風險。
一是摸清融資平台公司的個數、類別及三類債務的規模、比重情況；二是調查融資平台公司資產質量、財務狀況、盈利能力，包括：融資平台公司不能或不宜變現的資產（如學校、廣場、黨政機關辦公樓以及市政道路、設施等）所占比重，以及註冊資本不到位、抽逃資本、資產不實等影響資產質量的情況，根據資產負債率及盈利情況，分析融資平台公司償債能力。
（四）債務舉借、管理和債務資金使用方面存在的主要問題。
1.審查地方政府性債務管理制度是否健全，債務的舉借、使用、償還管理是否規範，有無債務缺乏歸口管理、多頭舉債、造成規模底數不清，債務資金管理不到位、使用審批手續不健全，償債責任不落實、風險預警和控制機制不完善等問題。
2.審查地方政府債務資金使用是否合規有效，有無違反國家產業政策規定投向“兩高一剩”、低水平重複建設項目，違規進入資本市場、房地產市場的問題；有無投資建設“形象工程”、樓堂館所的問題；有無未按核准用途使用債務資金的問題；有無長期閒置債務資金的問題。
3.審查地方政府（含政府部門和機構）及主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，在2010年6月《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）下發後，有無以承諾函、寬慰函等形式，或以財政性收入、行政事業等單位的國有資產為政府融資平台公司融資行為違規提供直接或間接擔保的問題。
4.審查融資平台公司是否存在以虛假或不合法的抵（質）押物作為擔保，或高估抵押物價值獲得貸款，以及用同一抵押物重複抵押獲得超出抵押物價值的貸款等問題；有無註冊資本不到位、將貸款用作項目資本金、抽逃資本、資產不實的問題。在發行債券過程中，有無通過違規注資、虛報收入等方式粉飾業績發行債券，或主管部門審批不嚴等問題。
5.審查地方政府（含政府部門和機構）、經費補助事業單位、公用事業單位、政府融資平台公司有無違反國家規定，以各種形式向單位職工或社會公眾集資的問題。
（五）地方政府性債務形成原因分析。
結合被審計地區經濟社會發展實際，從財政體制、地方舉債融資和風險防範機制、領導幹部業績考核制度等方面對債務形成的原因進行分析。
結合債務資金的構成和投向，重點分析2010年末政府負有償債責任的債務餘額形成原因。分清以前年度舉借形成的債務餘額規模，2010年當年舉借用於償還以前年度債務本息、續建以前年度項目、化解以前年度地方金融風險和當年新開工項目（其中：用於2010年中央擴內需項目配套的債務）形成的債務餘額規模，以及尚未支出的債務資金額。
（六）提出審計建議。
針對審計發現的問題，著眼於促進地方經濟社會發展，有效防範和化解地方政府性債務風險，維護財政和金融安全，提出妥善處理存量債務，健全完善地方政府性債務管理制度，建立規範的地方舉債融資機制的審計建議。
四、有關要求
（一）統一思想，提高認識。此次地方政府性債務審計，是國務院部署的一項重要工作，是全國審計機關的一項重要任務，也是推動地方加快轉變經濟發展方式、實現科學發展的重大舉措。通過審計，摸清當前地方政府性債務基本情況，不僅可以為中央經濟決策提供重要參考，也可以為地方各級政府加強本地區政府性債務管理提供基礎數據和情況，具有十分重大的意義。各有關部門、地方各級政府、各級審計機關要充分認識此項工作的極端重要性，牢固樹立大局意識和巨觀意識，以高度的政治責任感和歷史使命感，克服一切困難，保質保量地完成審計工作任務。
（二）明確目標，突出重點。各有關部門、地方各級政府要認真學習國務院領導同志指示精神，按照“摸清規模，分清類型，分析結構，揭示問題，查找原因，提出建議”的工作思路，切實做好審計工作。通過審計，要全面摸清地方政府性債務的規模、結構，分類型、分級次、分年度摸清情況；要深入分析債務形成的原因，是否合理合規；要調查有關部門和地方對債務的管理情況，反映存在的突出問題；要分析償債能力，揭示是否存在風險隱患，積極提出防範和化解風險的建議。
（三）精心組織，確保質量。本次地方政府性債務審計由審計署統一組織全國各級審計機關實施。審計署要於2011年2月下旬統一向各省（自治區、直轄市及計畫單列市）人民政府下達審計通知書，並抄送各市、縣人民政府；3月1日前開始審計，6月底之前向國務院提交審計報告。審計中要嚴格執行審計法律法規，確保審計的債務數據和其他相關數據真實、準確和完整，防止漏報、重報、多報。各級審計機關要認真組織，突出重點，確保審計工作目標的實現。
（四）及時溝通，加強協調。各級審計機關要做好與地方政府及各級財政、發展改革、人民銀行、銀監等相關部門的溝通聯繫，協調解決工作中的問題。審計署要加強組織領導和工作指導。各級審計機關要及時向審計署報告工作進展情況、發現的重大案件線索和其他重大事項。
（五）依法審計，嚴守紀律。各級審計機關要嚴格執行審計紀律及各項廉政規定，切實做到依法審計、文明審計。審計人員要嚴格遵守保密紀律，未經批准，任何單位和個人不得對外披露審計情況和審計數據。
具體審計方案及相關報表由審計署另行制定。