周政〔2011〕46號
各縣（市、區）人民政府，市人民政府各部門：
為貫徹落實《國務院關於加強法治政府建設的意見》(國發〔2010〕33號)（以下簡稱《意見》），加快推進依法行政，實現建設法治政府目標，根據《國務院全面推進依法行政實施綱要》(國發〔2004〕10號)（以下簡稱《綱要》）和《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》(國發〔2008〕17號)（以下簡稱《決定》），結合我市實際，制定本意見。
一、充分認識加強法治政府建設的重要意義，努力實現建設法治政府目標
1、加強法治政府建設的總體要求。深入貫徹科學發展觀，認真落實依法治國基本方略，充分認識《意見》的重大意義，進一步加大《綱要》、《決定》和《意見》實施力度，緊緊圍繞全面推進依法行政、建設法治政府的奮鬥目標，進一步增強領導幹部依法行政的意識和能力，不斷改進和完善制度建設，規範行政權力運行，大力提高政府公信力和執行力，為促進我市經濟又好又快發展和社會和諧穩定創造良好的法治環境。
2、建設法治政府的工作目標。經過“十二五”期間堅持不懈的努力，全市各級行政機關切實做到合法行政、合理行政、程式正當、高效便民、誠實守信、權責統一，在2014年末基本實現《綱要》確定的建設法治政府目標。
——行政機關工作人員特別是領導幹部依法行政的意識和能力顯著提升。幹部尊重法律、遵守法律的氛圍基本形成，善於運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題。
——行政決策機制基本完善，決策的民主化、科學化和規範化程度顯著提升；重大行政決策做到公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定；重大行政決策跟蹤反饋和責任追究制度機制進一步完善，人民民眾的要求、意願得到及時反映。
——規範性檔案監督管理制度基本落實，規範性檔案制定程式進一步健全，檔案的規範性和有效性顯著提升。
——行政執法規範、公正、文明。各級行政機關嚴格依法履行職責，法律、法規、規章得到全面、正確實施；行政執法體制逐步理順，行政執法程式進一步完善，行政執法責任嚴格落實；行政執法自由裁量權進一步規範，執法人員素質進一步提高，執法的效率和社會效果顯著提升。
——政府信息公開機制基本健全，公開的力度和層次顯著提升。除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的信息外，政府信息都向社會及時、準確、全面公開；所有面向社會服務的政府部門以及醫院、學校、公交等公共事業領域，都應公開辦事的依據、流程和結果；政務公開方式進一步創新，公民知情權得到切實保護。
——行政監督和問責力度進一步強化。行政監督制度和機制基本完善，行政監督效能顯著提高；政府和政府部門自覺接受人大及其常委會的權力監督、政協的民主監督和司法機關的司法監督，政府內部的層級監督和監察、審計等專門監督進一步加強，民眾監督渠道拓寬；行政問責的實施力度加大，濫用職權、失職瀆職、決策失誤等行為受到嚴格的責任追究。
——社會矛盾糾紛有效防範和化解。行政複議、仲裁、信訪、調解、訴訟等社會矛盾糾紛解決方式有機銜接，高效、便捷、成本低廉的防範、化解社會矛盾的機制基本形成；平等表達、平衡利益訴求的方式與途徑多樣、有效；社會矛盾糾紛得到有效化解。
二、提高行政機關工作人員依法行政的意識和能力，提升依法行政整體水平
3、加強對行政機關公務員法律知識學習培訓和依法行政意識與能力的培養。切實增強行政機關工作人員特別是各級領導幹部依法行政的意識，提高其運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾與問題的能力，做到帶頭學法、尊法、守法、用法，牢固樹立以依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導為基本內容的社會主義法治理念，嚴格依照法定職權行使權力，既不推諉失職又不濫用職權。要重視提拔使用依法行政意識強，善於運用法律手段解決問題、推動發展的優秀幹部。
4、建立依法行政情況考察和法律知識測試製度。擬任各級政府及其部門領導職務的幹部，推行任職前法律知識考試考核制度，市、縣（市、區）政府領導及其部門的主要領導在任職前要參加法律知識考試考核，要將是否掌握憲法和與本職工作相關法律法規知識以及依法行政情況納入各級領導幹部任職前的考察內容，並將考察和考試結果作為任職的重要依據。嚴格執行公務員錄用考試法律知識的測試製度，對擬從事行政執法、政府法制等工作的人員，還要組織專門的法律知識考試。?
5、建立健全法律知識學習培訓長效機制。各級政府及政府部門要制訂年度法制講座計畫和學法計畫，做到學法的計畫、內容、時間、人員、效果“五落實”。市、縣（市、區）政府每年至少舉辦2期領導幹部依法行政專題研討班，安排1次政府常務會議會前學法活動。各級政府及其各部門應當定期組織行政執法人員參加法律知識培訓，年度集中培訓時間不少於一周。要把培訓情況、考試成績作為考核內容和任職晉升的依據。
三、加強和改進制度建設，進一步提高規範性檔案質量
6、突出政府規範性檔案制定重點。高度重視事關全市經濟社會運行和政府管理全局的基礎性制度建設，力爭在體制機制上有所創新和突破。要著眼服務大局，科學安排規範性檔案制定項目，在檔案制定時，要嚴格遵守法定許可權和程式，完善公眾參與政府制度建設的機制，保證社會公眾的意見得到充分表達，合理訴求和合法權益得到充分體現。建立健全專家諮詢論證制度，發揮專家學者在政府制度建設中的作用。強化政府法制機構在制度建設中的主導和協調作用，加強規範性檔案解釋工作。堅決克服制度建設中的部門利益和地方保護傾向。
7、進一步嚴格政府規範性檔案制定程式。認真執行《周口市規範性檔案管理規定》，全面落實政府規範性檔案制定的合法性審查和集體討論制度，規範性檔案未經政府法制機構合法性審查的，不得提交政府常務會議或者部門領導班子會議研究；未經公開徵求意見、合法性審查、集體討論的，不得發布實施。市、縣（市、區）政府對本級政府及其部門的規範性檔案，實行統一登記、統一編號、統一發布。探索建立規範性檔案有效期制度。規範性檔案每隔2年清理一次，清理結果向社會公布。
8、嚴格執行規範性檔案審查備案制度。堅持規範性檔案合法性審查與合理性審查相結合的原則，事前審查與事後審查相結合、以事前審查為主的審查方式，對報送備案的規範性檔案進行全面審查，做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”，切實維護法制統一和政令暢通。
9、嚴格落實規範性檔案監督檢查制度。政府法制機構定期向社會公布一次通過備案審查的規範性檔案目錄，每年組織檢查一次本地各類規範性檔案的制定和備案管理工作。各級行政機關要暢通舉報違法規範性檔案的渠道，積極受理其他機關、公民、法人和組織提出的規範性檔案審查建議。
10、探索建立政府制度建設的成本效益分析、社會風險評估和實施情況後評估制度。政府法制機構每年要選取關係經濟社會重大發展的重大行政決策、規範性檔案開展成本效益分析、社會風險評估，並作為政府決策的重要依據。
四、堅持依法、科學、民主決策，進一步完善行政決策機制
11、規範行政決策程式。認真落實《周口市人民政府關於加強行政決策程式建設的意見》，進一步完善行政決策制度，堅持一切從實際出發，系統全面地掌握實際情況，深入分析決策對各方面的影響，認真權衡利弊得失；把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程式。重大決策要經政府常務會議或者部門領導班子會議集體討論決定。重大決策事項應當在會前交由法制機構進行合法性審查，未經合法性審查或者審查不合法的，不能提交會議討論、作出決策。
12、加強行政決策風險評估。建立和完善研究論證、專家諮詢、公眾參與、專業機構測評相結合的行政決策風險評估工作機制，對決策可能引發的各種潛在風險進行科學預測和綜合判斷，並有針對性地研究制定相應的風險預警機制和風險化解處置預案。重點針對社會穩定、環境影響和經濟發展等熱點問題方面的風險作出客觀評估，並把風險評估結果作為決策的重要依據，未經風險評估的，一律不得作出決策。
13、加強重大決策跟蹤反饋和責任追究。各級行政機關對重大行政決策要加強跟蹤了解決策的具體實施情況，通過多種途徑了解社會公眾對決策實施的意見和建議，根據收集到的意見和建議適時對決策進行評估，必要時組織專家學者或者委託專業機構進行評估，並根據評估結果決定是否予以調整或者停止執行。對違反決策規定、出現重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任。?
五、推進政府職能轉變和管理方式創新，規範行政執法行為
14、嚴格依法履行職責。政府及其部門要嚴格依照法定許可權和程式行使權力、全面履行法定職責。更加重視社會管理和公共服務，著力解決就業、教育、醫療、住房、社會保障等人民民眾最關心的問題；加大行政執法力度，嚴厲查處干預破壞企業生產秩序、危害安全生產、食品藥品安全、自然資源和環境保護、社會穩定等方面的違法案件，維護公共利益和經濟社會秩序；著力提高政府公信力，沒有法律、法規、規章依據，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織的權益或加重其義務的決定。行政機關在參與民事活動時，依法行使權力、履行義務、承擔責任。
15、改革行政執法體制和機制。繼續推進行政執法體制改革，改進和創新執法方式，堅持管理與服務並重、處置與疏導結合，注重實現法律效果與社會效果的統一。合理界定執法許可權，明晰執法主體，明確執法責任，推進綜合執法，減少執法層級，提高基層執法能力，切實解決多頭執法、多層執法和不執法、亂執法問題。定期清理、確認並向社會公布本級政府及其所屬部門的執法許可權和依據。努力實現行政執法部門內部由一個機構承擔行政執法任務，理順上下級之間的行政執法許可權、範圍。建立行政執法信息網上管理機制，推行執法流程網上管理，促進行政執法部門信息交流和資源共享，提高執法效率，規範執法行為。
16、完善執法經費財政保障機制。實行罰繳分離、收支兩條線的財政預算管理制度。行政執法部門不得規定行政處罰指標，實施罰款、沒收違法所得、沒收非法財物時，應當向當事人出具省財政部門統一制發的專用票據。行政執法部門不得損毀、使用、截留、坐支和私分罰沒財物。行政執法工作所需經費納入本級政府財政預算予以保障，不得以任何形式將罰沒收入、行政事業性收費與行政執法部門的經費掛鈎。
17、規範行政執法自由裁量權。各級政府所屬行政執法部門應當制定行政處罰自由裁量權實施標準。在建立行政處罰的基準制度、先例制度和說明制度的基礎上，研究建立行政處罰自由裁量權實施標準的動態完善機制和有效套用機制，切實減少行政執法的隨意性。開展規範行政審批（許可）自由裁量權工作，逐步建立規範行政審批（許可）自由裁量權制度。積極探索規範行政強制、行政徵收、行政收費等領域的自由裁量權。
18、健全行政執法案卷評查制度。行政執法部門應當建立行政許可、行政處罰、行政強制等行政執法的案卷檔案。行政許可、行政處罰、行政強制等行政執法形成的監督檢查記錄、證據材料、執法文書等應當按照規定的標準進行收集、整理、立卷、歸檔，並實行集中統一管理。定期開展案卷評查，實現行政執法案卷的規範化管理。
六、全面推進政務公開，加大便民服務力度
19、積極推進政府信息公開。認真貫徹實施政府信息公開條例，堅持以公開為原則、不公開為例外，凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，如財政預算、公共資源配置、重大建設項目、社會公益事業、政府所有公共支出、基本建設支出、行政經費支出預算和執行情況等信息，都要及時準確向社會公開。進一步加快完善政府信息公開的配套制度，建立健全政府信息公開工作機制，明確職責許可權。健全政府信息公開發布機制，落實政府信息公開的載體。嚴格依照政府信息公開條例規定的內容、程式和方式，及時、準確地向社會公開政府信息，保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權。建立健全政府信息公開的監督和保障機制，定期對政府信息公開工作進行評議考核。依法妥善處理好信息公開與保守秘密的關係，切實依法做好保密工作。
20、拓寬辦事公開領域。各級行政機關要通過政府網站、政務公開欄等多種形式，依法公開辦事依據、條件、要求、過程和結果，充分告知辦事項目信息。加大醫院、學校、公交等公用企事業單位辦事公開工作的力度，強化對辦事公開工作的監督檢查。
21、創新政務公開方式。進一步加強電子政務建設，充分利用現代信息技術給人民民眾辦事提供方便。進一步完善全市統一的電子政務平台，實現網路互聯、部門之間的信息互通和資源共享。政府及政府各部門要切實擴大網上辦公的範圍，推行網上電子審批，建立網際網路信息服務平台和便民服務平台。規範和發展各級各類行政服務中心，對與企業和人民民眾密切相關的行政管理事項，儘可能納入行政服務中心辦理。
七、強化行政監督和問責，進一步提高政府執行力
22、自覺接受監督。各級人民政府和政府部門要自覺接受人大及其常委會的監督、政協的民主監督、司法機關依法實施的監督和人民民眾及社會輿論的監督。對事關改革發展穩定大局、人民民眾切身利益和社會普遍關心的熱點問題，市、縣（市、區）政府要主動向同級人大常委會專題報告。拓寬民眾監督渠道，自覺接受輿論監督。各級行政機關都要開闢切實可行的投訴舉報途徑，建立投訴舉報接受辦理機制。對民眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題，有關行政機關要認真調查核實，及時依法作出處理並反饋和公布處理結果。
23、強化政府內部層級監督和專門監督。落實《周口市人民政府關於加強行政權力監督管理的實施辦法》和《周口市行政執法監督辦法》,強化上級政府對下級政府，政府對其所屬部門的監督管理。整合監督資源，加大監督力度，形成監督合力，圍繞社會熱點和民生等問題開展專項監督檢查。保障和支持審計、監察等部門依法獨立行使監督權。
24、建立完善行政首長問責機制。要嚴格執行《行政監察法》、《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》和《關於實行黨政機關領導幹部問責的暫行規定》，堅持有錯必糾、有責必問，對因行政不作為、亂作為等違法違紀行為導致發生重大責任事故、事件或者嚴重違法行政案件的，要嚴格追究有關領導直至行政首長的責任。
八、健全矛盾處理和糾紛解決機制，依法化解社會矛盾糾紛
25、進一步健全社會矛盾糾紛調解機制。要建立行政調解機制，完善行政調解制度，要把行政調解作為人民政府和有關部門的重要職責。行政調解機制由政府負總責，政府法制機構牽頭，市、縣（市、區）兩級建立行政糾紛調解中心。要積極運用調解手段化解行政爭議，在查明事實、分清是非，不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益的前提下，在雙方當事人自願的基礎上，爭取以和解、調解的方式解決行政爭議，努力做到定紛止爭、案結事了，實現法律效果與社會效果的統一。認真執行《人民調解法》，積極指導、支持和保障居民委員會、村民委員會等基層組織開展人民調解工作。推動建立行政調解與人民調解、司法調解相銜接的大調解聯動機制，實現各類調解主體的有效互動，形成調解工作合力。加快仲裁工作的發展，更好地發揮仲裁在解決民間糾紛中的作用。
26、充分發揮行政複議在解決矛盾糾紛中的主渠道作用。按照《意見》的要求和《周口市人民政府關於進一步加強行政複議工作的意見》的有關規定，建立健全適應複議工作特點的激勵機制和經費裝備保障機制；開展相對集中行政複議審理和行政複議委員會試點；先行先試，積極穩妥地開展行政複議委員會試點，建立政府主導、社會參與的行政複議工作機制和科學合理的運行機制，在化解行政爭議方面進行體制機制創新。改進行政複議案件審理方式，提高複議案件質量和社會公信力，要充分發揮行政複議便捷、高效、低成本解決行政爭議的特點。對事實清楚、爭議不大的案件，可以簡易程式，快審速結；對案情複雜、社會關注的案件，可以採取公開聽證、當面審理等方式，讓當事人進行質證，提高當事人的參與度和審理活動的透明度。同時要完善行政複議與信訪的銜接機制。
27、認真做好行政應訴工作。完善行政應訴制度，研究出台行政機關行政應訴規範。各級行政機關在行政應訴過程中應樹立有錯必糾的觀念，在依法應訴的同時，主動自查被訴具體行政行為在執法主體、執法許可權、事實認定、適用依據、執法程式等方面是否存在問題。發現被訴具體行政行為違法或不當的，行政機關應積極採取變更、撤銷原具體行政行為等措施予以糾正，並做好善後工作。完善行政機關負責人出庭應訴制度，對於重大行政應訴案件行政機關負責人應當親自出庭應訴。行政機關負責人應通過出庭應訴充分了解掌握本單位執法狀況，總結經驗教訓，不斷改進提高行政執法水平。要把行政機關負責人出庭應訴工作納入市政府工作部門依法行政績效考核指標體系。自覺接受司法監督，認真履行法院的生效判決和裁定，落實司法建議。要把辦理個案與完善執法有機結合起來，對於案件中暴露出的問題，應總結經驗，吸取教訓，舉一反三，及時採取切實可行的改進措施，避免類似問題重複發生。?
九、強化組織領導和督促檢查，建立法治政府建設的保障機制
28、健全推進依法行政的領導體制和機制。各級政府、政府各部門要加強推進依法行政工作的組織領導，更好發揮本地區、本部門推進依法行政領導機構的組織、協調和督促作用。市、縣（市、區）政府常務會議每年要至少聽取2次依法行政工作的匯報，及時解決依法行政中存在的突出問題，研究部署推進依法行政的具體任務和措施。開展依法行政示範活動，宣傳依法行政先進典型，及時總結推廣好的經驗和做法，對成績突出的單位和個人給予表彰獎勵，對工作不力的予以通報批評。加強對依法行政工作的績效考核，科學設定考核指標，將考核結果作為對各級政府、政府各部門領導班子和領導幹部綜合考核評價的重要內容。
29、各級政府及政府部門的主要領導是法治政府建設的第一責任人。各級政府、政府各部門要把推進依法行政、建設法治政府工作擺在更加突出的位置，主要領導要切實承擔起第一責任人的責任，將依法行政任務與改革發展穩定任務一起部署、一起落實、一起考核。繼續堅持和完善依法行政工作報告制度。市、縣（市、區）人民政府每年要向同級黨委、人大常委會和上一級人民政府報告推進依法行政情況，政府各部門每年要向本級人民政府和上一級人民政府有關部門報告依法行政情況。?
30、加強法制機構和隊伍建設。各級政府、政府各部門要充分發揮法制機構在深入貫徹落實《綱要》、《決定》、《意見》和推進依法行政方面的組織協調和督促指導作用。要結合政府機構改革，切實加強法制力量建設，使法制機構的規格、編制等與其承擔的職責和任務相適應。要加大對法制幹部的培養、使用和交流力度，重視提拔政治素質高、法律素養好、工作能力強的法制幹部。政府法制機構及其工作人員要大力提高新形勢下做好政府法制工作的能力和水平，努力當好政府或者部門領導在依法行政方面的參謀、助手和顧問。
31、營造學法尊法守法的良好社會氛圍。各級政府及其部門要採取各種有效形式深入開展法治宣傳教育，精心組織實施普法活動，特別要加強與人民民眾生產生活密切相關的法律法規宣傳，大力弘揚社會主義法治精神，切實增強公民、法人和其他組織依法維護權利、自覺履行義務的意識，努力推進我市法治社會建設。各級政府及其部門要以貫徹落實本意見為契機，進一步強化《綱要》、《決定》和《意見》的實施力度，根據各自實際，認真研究制定今後一個時期加強法治政府建設的工作計畫和規劃，有目標有計畫分步驟，創造性地、扎紮實實推進法治政府建設，務求各項工作不斷取得新突破，實現新成效。
周口市人民政府
二○一一年七月二十八日
