背景
南海問題始於上世紀70年代，其時東南亞各國爭相搶占南海島礁，進入21世紀後，這一問題逐漸升級。南海問題雖然涉及到南海資源的開發和爭奪，也涉及到美國等大國利用南海問題遏制中國，然而究其本質，南海問題在根本上事關中國與南海周邊國家之間的權力分配，特別是中國的主權完整和國家戰略利益。當前的南海僵局，存在三個難以解決的困境，這三個困境如何解決、以何種方式解決，將決定南海問題的未來走向。
首先，多邊解決與雙邊解決之間的爭論。中國政府主張南海的領土糾紛是雙邊關係的範疇，因而解決途徑也需要遵從雙邊的框架。而越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊等國則認為南海問題是一個多邊問題，堅持在東協的框架之下解決。這些國家的如意算盤無非如此：堅持多框線架無疑會束縛中國這一巨人的手腳。站在這些國家的立場思考這一問題：一來這些國家獨自無力抵抗強大的中國，結成統一戰線能夠增加與中國談判的砝碼；二來自2003年加入《東南亞友好合作條約》後，中國努力推動與東協建立“面向和平繁榮的戰略夥伴關係”，引入東協與中國相抗衡，這可以使中國遵從東協主導的議程和規則，也可以以其他利益威脅中國，逼迫中國就範。
其次，地區內部力量與地區外部強權之間的角力。隨著中國在東南亞影響力的提升，中國崛起逐漸改變了南海地區的地緣政治，美國等地區外強國也逐漸耐不住寂寞，謀求重返東南亞。2009年7月22日，美國國務卿希拉蕊·柯林頓代表美國政府簽署《東南亞友好合作條約》，這意味著美國開始重返東南亞。一年之後，在河內舉行的東協地區論壇外長會上，希拉蕊聲稱“南海問題關係到美國的國家利益”，這表明，美國正在逐漸介入到南海問題中，並推動南海問題的國際化。加之越南等國通過引進外資開發油氣資源，逐漸讓南海問題事實上國際化。美國積極介入南海問題的殘酷現實意味著，美國在謀求通過南海問題掣肘中國的快速崛起。地區內部力量和地區外部強權之間的博弈逐漸成為推動南海問題升級的外部動力，也成為破解南海僵局不可迴避的問題。儘管我們不願意承認這個現實，但是南海問題的解決，美國因素已經不可迴避。
再次，擱置爭議的提議與實際占有的現實之間的矛盾。1984年，鄧小平提出了“擱置爭議、共同開發”的構想。2002年11月4日，中國與東協各國簽署《南海各方行為宣言》，各方宣稱：“在全面和永久解決爭議之前，有關各方可探討或開展合作。”然而，越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊等國卻以“擱置爭議、共同開發”之名，行“實際占有、外資開發”之實，全然不顧中國的利益和感情。中國在南海問題上的最大劣勢就在於中國缺少對相關島礁的實際控制，因而越南等國可以全然不理中國的呼籲而我行我素。目前“擱置爭議、共同開發”的提議已然成為一句空話，相關國家逐漸掏空了中國的南海政策，“擱置爭議”與“實際占有”之間的衝突在所難免。
反思
今天回頭審視南海政策，中國當初提出的“擱置爭議、共同開發”的主張並未落到實處。越南等東南亞國家已經占得先機，不願意吐出已經在嘴的肥肉。中國自身的原因，則是缺少執行這一政策的實力和決心。時過境遷，當前南海問題的嚴峻性與複雜性都遠非上世紀80年代可以比擬。近30年的時間給中國增添了很多不利的國際因素，但是也給中國實力成長提供了歷史機遇。時至今日，有必要全面重新考察中國的南海政策。
“擱置爭議、共同開發”的政策需要調整。中國缺少穩定的、切實可行的南海戰略，這是目前最大的隱患。“擱置爭議、共同開發”在當時的歷史情勢之下，具有積極的作用，但是現在已經形同虛設，很難勝任解決南海問題的重任。中國到了必須正視南海爭議的時候了，只有勇於正視中國與南海周邊國家之間的爭議，才能規劃出切實可行的新南海政策。從當前的實力地位來看，現在的中國已經不同往日，經濟、軍事實力增長迅速，中國具備了解決這一問題的能力。從長遠來看，隨著中國崛起逐漸深入，外部強權介入南海問題的程度相應加深，所以拖的時間越長，對中國在解決南海問題過程中的地位越不利。中國缺少穩定的、切實可行的南海政策，其結果就是完全處於被動的地位，被越南等國家牽著鼻子走。
多邊機制需要正視。儘管中國政府堅持南海問題通過雙邊來解決，但現實是，中國與相關政府很難通過雙邊來解決。這些國家推動彼此一致行動，多邊機制已然成為探討南海問題未來的現實存在。其結果就是中國堅持雙邊談判解決而不得，往往被強迫綁架到多邊機制中去。堅持雙邊解決必須要避免口號化，具體化雙邊談判的議程，並推動這些議程的操作。同時，多邊機制需要正視，中國可以有選擇地參與多邊解決南海問題的機制，一則多邊機制的存在是個現實，二則多邊機制對中國來說未必就一定是有害的。不可否認的是，參與多邊機制意味著南海問題國際化的風險加大，但是解決南海問題的關鍵不在於是通過多邊機制還是通過雙邊談判，而是在於解決南海問題的議程和規則由誰主導。
高調“亮劍”需要謹慎。中國今年在南海問題上高調“亮劍”，並將南海視為中國的核心利益，南海升級為與台灣、西藏和新疆同等重要的地位。然而，在中國高調“亮劍”之後，越南等東南亞國家極力拉攏美國，美國也頻頻出招，中國與這些國家之間的張力驟增。中國“韜光養晦”的外交政策是否過時？從歷史來看，快速崛起中的國家需要避免兩個危險：一個是崛起過程中對自我實力的誤判，避免制定與國家實力和地位不匹配的外交政策。在南海問題上，目前中國仍缺少“亮劍”的實力，仍需要低調行事、韜光養晦。另一個危險是所謂的“民意”綁架國家戰略。南海問題的解決並非一朝一夕之事，南海政策應該避免被網路“民意”綁架。
中國的戰略選擇
將南海問題作為中國崛起過程中的一個代表性問題加以解決，中國需要站在戰略的高度，將其置之於中國崛起的維度統籌思考。中國崛起的速度之快、範圍之廣，已經全面衝擊東亞地緣政治的格局，各種問題和矛盾應運而生，令人眼花繚亂。越是在此喧囂的境地之中，越需要國家秉持冷靜的戰略思維，避免被其他因素扭曲。
中國需要重新規劃南海戰略，形成解決南海問題的獨立思路。中國作為一個大國，需要形成自己的戰略思維，在南海問題上，尤為如此。中國在南海問題上的目標簡單明了，即維護國家主權不受侵犯，同時最大程度保證中國在這一地區的戰略利益和經濟利益。為了實現這一目標，破解當前的南海僵局，必須儘快重新規劃解決南海問題的進程安排。這一戰略安排，要具備以下特點：在特定時期設定特定的目標，通過漸進的方式破解南海僵局；戰略安排必須具備可操作性；避免被其他國家和國際組織束縛手腳，可以根據戰略執行的情況靈活運用各種手段。形成南海戰略固然重要，更為重要的是，中國必須要有執行這一戰略的決心和意願，做到言行合一，避免傳遞錯誤信息。
主導解決南海問題的議程設定。議程設定的主導權歷來是國際政治中博弈的重點，缺少主導權則將讓國家處於不利地位。中國當前處於被動地位的一個重要原因就是，中國無法主導南海問題的議程設定。對中國來說，重新設立議程和改造已有的議程同等重要，唯有在議程設定中占據主導地位，才能有充分的話語權。從多邊機制和雙邊談判的分歧來看，多邊還是雙邊並不重要，重要的是議程由誰設定、由誰主導。只要中國主導了南海問題的設定議程，多邊和雙邊都可以幫助中國解決南海問題。誠然，主導南海問題的議程設定並非易事，但並非不可為之。議程的設定可以置於中國的南海戰略之下，通過國家戰略框定議程設定的具體原則，而議程設定又可以具體操作國家戰略。
增強南海地區的軍事實力。國家實力作為國際政治中的“硬通貨”，是執行國家戰略的堅實後盾。南海僵局的出現，歸根結底是因為中國無法在南海保護國家主權。單靠軟力量無法破解南海僵局，南海問題解決到何種程度，最根本也取決於中國在南海地區軍事力量的強弱。對中國來說，提升南海地區的海軍力量和空軍力量刻不容緩，這就要加快軍事現代化的進程，增添先進戰艦和戰機，同時實現軍事思想的轉變。縱觀南海周邊，軍事競爭已趨白熱化，各國不惜重金購進先進武器，劍指南海。同時，區域外強權對南海地區也是虎視眈眈，逐漸加強在這一地區的軍事存在。面對如此僵局，中國唯有以軍事自強應對這一局勢，才能在解決南海問題上占據有利地位。
