五、關於政治體制改革
經濟體制改革的展開和深入，對政治體制改革提出了愈益緊迫的要求。發展社會主義商品經濟的過程，應該是建設社會主義民主政治的過程。不進行政治體制改革，經濟體制改革不可能最終取得成功。黨中央認為，把政治體制改革提上全黨日程的時機已經成熟。鄧小平同志一九八○年八月在中央政治局擴大會議上所作的《黨和國家領導制度的改革》的講話，是進行政治體制改革的指導性檔案。政治體制和經濟體制改革的目的，都是為了在黨的領導下和社會主義制度下更好地發展社會生產力，充分發揮社會主義的優越性。也就是說，我們最終要在經濟上趕上發達的資本主義國家，在政治上創造比這些國家更高更切實的民主，並且造就比這些國家更多更優秀的人才。要用這些要求來檢驗改革的成效。我國是人民民主專政的社會主義國家，基本政治制度是好的。但在具體的領導制度、組織形式和工作方式上，存在著一些重大缺陷，主要表現為權力過分集中，官僚主義嚴重，封建主義影響遠未肅清。進行政治體制改革，就是要興利除弊，建設有中國特色的社會主義民主政治。改革的長遠目標，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。這是需要長期努力才能實現的。
建設社會主義民主政治同發展社會主義商品經濟一樣，是一個逐步積累的漸進過程。我們的現代化建設面臨著複雜的社會矛盾，需要安定的社會政治環境，決不能搞破壞國家法制和社會安定的“大民主”。人民代表大會制度，共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，按照民主集中制的原則辦事，是我們的特點和優勢，決不能丟掉這些特點和優勢，照搬西方的“三權分立”和多黨輪流執政。政治體制的改革，必須逐步健全社會主義民主，完善社會主義法制，努力克服官僚主義現象和封建主義影響，促進經濟體制改革和對內對外開放。改革的近期目標，是建立有利於提高效率、增強活力和調動各方面積極性的領導體制。各項改革措施，都要緊緊圍繞這個目標，從解決業已成熟的問題著手。
（一）實行黨政分開
中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心。在新的形勢下，只有改善黨的領導制度、領導方式和領導作風，才能加強黨的領導作用。近幾年來，我們在改善黨的領導方面做了不少工作，取得了一定成效，但長期形成的黨政不分、以黨代政問題還沒有從根本上解決。這個問題不解決，黨的領導無法真正加強，其他改革措施也難以順利實施。因此，政治體制改革的關鍵首先是黨政分開。
黨政分開即黨政職能分開。黨領導人民制定了憲法和法律，黨應當在憲法和法律的範圍內活動。黨領導人民建立了國家政權、民眾團體和各種經濟文化組織，黨應當保證政權組織充分發揮職能，應當充分尊重而不是包辦民眾團體以及企事業單位的工作。黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要幹部。黨對國家事務實行政治領導的主要方式是：使黨的主張經過法定程式變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模範作用帶動廣大人民民眾，實現黨的路線、方針、政策。黨和國家政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。應當改革黨的領導制度，劃清黨組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、民眾團體、企事業單位和其他各種社會組織之間的關係，做到各司其職，並且逐步走向制度化。
中央、地方、基層的情況不同，實行黨政分開的具體方式也應有所不同。黨中央應就內政、外交、經濟、國防等各個方面的重大問題提出決策，推薦人員出任最高國家政權機關領導職務，對各方面工作實行政治領導。省、市、縣地方黨委，應在執行中央路線和保證全國政令統一的前提下，對本地區的工作實行政治領導。它們的主要職責是：貫徹執行中央和上級黨組織的指示；保證國務院和上級政府指示在本地區的實施；對地方性的重大問題提出決策；向地方政權機關推薦重要幹部；協調本地區各種組織的活動。它們與同級地方政權機關的關係，應在實踐中探索，逐步形成規範和制度。鄉、鎮一級的黨政分開，可以在縣一級關係理順後再解決。企業黨組織的作用是保證監督，不再對本單位實行“一元化”領導，而應支持廠長、經理負起全面領導責任。事業單位中的黨組織，也要隨著行政首長負責制的推行，逐步轉變為起保證監督作用。
為了適應黨的領導方式和活動方式的轉變，必須調整黨的組織形式和工作機構。今後，各級黨委不再設立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委。黨委辦事機構要少而精，與政府機構重疊對口的部門應當撤銷，它們現在管理的行政事務應轉由政府有關部門管理。政府各部門現有的黨組各自向批准它成立的黨委負責，不利於政府工作的統一和效能，要逐步撤銷。黨的紀律檢查委員會不處理法紀和政紀案件，應當集中力量管好黨紀，協助黨委管好黨風。現在由上級行政部門黨組織垂直領導的企事業單位的黨組織，要逐步改由所在地方黨委領導。從黨政不分到黨政分開，是我們黨的領導制度的一項重大改革。必須指出，黨政不分實際上降低了黨的領導地位，削弱了黨的領導作用，黨政分開才能更好地實現黨的領導作用，提高黨的領導水平；黨政不分使黨顧不上抓自身的建設，黨政分開才能保證做到“黨要管黨”；黨政不分使黨處於行政工作第一線，容易成為矛盾的一個方面甚至處在矛盾的焦點上，黨政分開才能使黨駕馭矛盾，總攬全局，真正發揮協調各方的作用；黨政不分使黨處在直接執行者的地位，黨政分開才能使黨組織較好地行使監督職能，有效地防止和克服官僚主義。全黨同志都應該自覺地、積極地、高高興興地投入這場改革，實現這一歷史性的轉變。
（二）進一步下放權力。
權力過分集中的現象，不僅表現為行政、經濟、文化組織和民眾團體的權力過分集中於黨委領導機關，還表現為基層的權力過分集中於上級領導機關。一方面，領導機關管了許多不該管、管不好、管不了的事，陷於事務主義而不能自拔；另一方面，基層缺乏自主權，人民民眾的積極性難以充分調動。克服這一弊端的有效途徑是下放權力，這一點已為農村改革所證明，應當在其他方面進一步實行。
凡是適宜於下面辦的事情，都應由下面決定和執行，這是一個總的原則。在中央和地方的關係上，要在保證全國政令統一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責，做到地方的事情地方管，中央的責任是提出大政方針和進行監督。在政府同企事業單位的關係上，要按照自主經營、自主管理的原則，將經營管理權下放到企事業單位，逐步做到各單位的事情由各單位自已管，政府的責任是按照法規政策為企業服務並進行監督。在黨和政府同民眾組織的關係上，要充分發揮民眾團體和基層民眾性自治組織的作用，逐步做到民眾的事情由民眾自己依法去辦。地方、部門和單位，都要樹立全局觀念，嚴格依照法規和政策辦事。為了使企業具有充分活力，為了更好地發揮城市在發展社會主義商品經濟中的作用，下放權力必須以擴大中心城市和企事業單位的權力為重點。凡是規定下放到城市和企事業的權力，各中間層次一律不得截留。這是打破條塊分割的重要措施。
下放權力涉及到許多規章制度的改革，各級各部門都要結合轉變職能和改革機構，進行調查研究，認真聽取基層的意見，逐項做出具體規定。
（三）改革政府工作機構。
官僚主義現象在我們黨和國家的政治生活中依然嚴重地存在著。由於經濟的、文化的和社會歷史的原因，我們同官僚主義的鬥爭，將是長期的。實行黨政分開，進一步下放權力，發揚社會主義民主，都將有利於克服官僚主義。應該看到，政府機構龐大臃腫，層次過多，職責不清，互相扯皮，也是形成官僚主義的重要原因。因此，必須下決心對政府工作機構自上而下地進行改革。建議國務院立即著手制定改革中央政府機構的方案，提請七屆全國人大第一次會議審查批准後付諸實施。
為了避免重走過去“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的老路，這次機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵。要按照經濟體制改革和政企分開的要求，合併裁減專業管理部門和綜合部門內部的專業機構，使政府對企業由直接管理為主轉變到間接管理為主。要從機構配置的科學性和整體性出發，適當加強決策諮詢和調節、監督、審計、信息部門，轉變綜合部門的工作方式，提高政府對巨觀經濟活動的調節控制能力。要貫徹精簡、統一、效能的原則，清理整頓所有行政性公司和近幾年升格的機構，撤銷因人設事的機構，裁減人浮於事部門的人員。
為了保證機構改革順利進行，必須認真做好機構變動中的人員調整。要做到工作能正常運轉，人員有妥善安排。從總體上說，這次機構改革在人員問題上要解決的，主要是調整結構，提高素質。要把人員的調整和培訓密切結合起來，有計畫分步驟地將一部分人員調整到需要加強的國家機關以及經濟、文化組織。
為了鞏固機構改革的成果並使行政管理走上法制化的道路，必須加強行政立法，為行政活動提供基本的規範和程式。要完善行政機關組織法，制定行政機關編制法，用法律手段和預算手段控制機構設定和人員編制。要層層建立行政責任制，提高工作質量和工作效率。要制定行政訴訟法，加強對行政工作和行政人員的監察，追究一切行政人員的失職、瀆職和其他違法違紀行為。
（四）改革幹部人事制度。
活力、效率、積極性的提高，離不開幹部人事制度的改革。近年來，我們在幹部人事制度改革方面採取了一些重大措施，積累了有益的經驗。但是，現行幹部人事制度仍然存在一些重大缺陷，主要是：“國家幹部”這個概念過於籠統，缺乏科學分類；管理許可權過分集中，管人與管事脫節；管理方式陳舊單一，阻礙人才成長；管理制度不健全，用人缺乏法治。這使我們長期面臨兩大問題：一是年輕優秀的人才難以脫穎而出，二是用人問題上的不正之風難以避免。進行幹部人事制度的改革，就是要對“國家幹部”進行合理分解，改變集中統一管理的現狀，建立科學的分類管理體制；改變用黨政幹部的單一模式管理所有人員的現狀，形成各具特色的管理制度；改變缺乏民主法制的現狀，實現幹部人事的依法管理和公開監督。
當前幹部人事制度改革的重點，是建立國家公務員制度，即制定法律和規章，對政府中行使國家行政權力、執行國家公務的人員，依法進行科學管理。國家公務員分為政務和業務兩類。政務類公務員，必須嚴格依照憲法和組織法進行管理，實行任期制，並接受社會的公開監督。黨中央和地方各級黨委，依照法定程式向人大推薦各級政務類公務員的候選人，監督管理政務類公務員中的共產黨員。業務類公務員按照國家公務員法進行管理，實行常任制。凡進入業務類公務員隊伍，應當通過法定考試，公開競爭；他們的崗位職責有明確規範，對他們的考核依法定的標準和程式進行，他們的升降獎懲應以工作實績為主要依據；他們的訓練、工資、福利和退休的權利由法律保障。實行國家公務員制度，有利於加強和改善黨對人事工作的領導，有利於造就德才兼備的政務活動家和行政管理家，有利於提高政府的工作效率和國家行政管理的穩定性。建立和完善這樣一種制度，需要相當長的過程。當前要抓緊制定國家公務員條例及相應的配套措施，組建國家公務員管理機構，籌辦國家行政學院。
在建立國家公務員制度的同時，還要按照黨政分開、政企分開和管人與管事既緊密結合又合理制約的原則，對各類人員實行分類管理。主要有：黨組織的領導人員和機關工作人員，由各級黨委管理；國家權力機關、審判機關和檢察機關的領導人員和工作人員，建立類似國家公務員的制度進行管理；民眾團體的領導人員和工作人員、企事業單位的管理人員，原則上由所在組織或單位依照各自的章程或條例進行管理。
無論實行哪種管理制度，都要貫徹和體現注重實績、鼓勵競爭、民主監督、公開監督的原則。競爭機制引入企業管理，為優秀企業家和各種專門人才的脫穎而出創造了前所未有的條件，已經並將繼續引起企業人事制度的一系列變化。應當適應這種形勢，不斷總結實踐經驗，使新的企業人事制度建立和完善起來。競爭機制還應當引入對其他專業人員的管理。各行各業，都要按照各種人才成長的不同規律，形成各具特色的管理方式和制度，使各種專門家和事業家能夠成批湧現並且迅速成長為各方面的骨幹和中堅。黨內黨外，都要創造人員能合理流動、職業有選擇餘地的社會條件，破除論資排輩等壓抑進取心和創造性的陳腐觀念。這樣，人盡其才，各展所長，大家都有奔頭，增強黨和國家機關以及全社會的生機和活力就有了希望。
（五）建立社會協商對話制度。
正確處理和協調各種不同的社會利益和矛盾，是社會主義條件下的一個重大課題。各級領導機關的工作，只有建立在傾聽民眾意見的基礎上，才能切合實際，避免失誤。領導機關的活動和面臨的困難，也只有為民眾所了解，才能被民眾所理解。民眾的要求和呼聲，必須有渠道經常地順暢地反映上來，建議有地方提，委屈有地方說。這部分民眾同那部分民眾之間，具體利益和具體意見不盡相同，也需要有互相溝通的機會和渠道。因此，必須使社會協商對話形成制度，及時地、暢通地、準確地做到下情上達，上情下達，彼此溝通，互相理解。
建立社會協商對話制度的基本原則，是發揚“從民眾中來、到民眾中去”的優良傳統，提高領導機關活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論。當前首先要制定關於社會協商對話制度的若干規定，明確哪些問題必須由哪些單位、哪些團體通過協商對話解決。對全國性的、地方性的、基層單位內部的重大問題的協商對話，應分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開。各級領導機關必須把它作為領導工作中的一件大事去做。要進一步發揮現有協商對話渠道的作用，注意開闢新的渠道。要通過各種現代化的新聞和宣傳工具，增加對政務和黨務活動的報導，發揮輿論監督的作用，支持民眾批評工作中的缺點錯誤，反對官僚主義，同各種不正之風作鬥爭。
（六）完善社會主義民主政治的若干制度。
社會主義民主政治的本質和核心，是人民當家作主，真正享有各項公民權利，享有管理國家和企事業的權力。現階段社會主義民主政治的建設，必須著眼於實效，著眼於調動基層和民眾的積極性，要從辦得到的事情做起，致力於基本制度的完善。
人民代表大會制度是我國根本的政治制度。近年來，各級人大的工作取得了很大進展，今後應繼續完善人大及其常委會的各項職能，加強立法工作和法律監督。要進一步密切各級人大與民眾的聯繫，使人大能夠更好地代表人民，並受到人民的監督。要加強全國人大特別是它的常委會的組織建設，在逐步實現委員比較年輕化的同時，逐步實現委員的專職化。要完善全國人大常委會和各專門委員會的議事規則和工作程式，加強制度建設。
人民政協是包括各民主黨派、各人民團體和社會各方面代表的愛國統一戰線組織。要加強政協自身的組織建設，逐步使國家大政方針和民眾生活重大問題的政治協商和民主監督經常化。要堅持“長期共存、互相監督，肝膽相照、榮辱與共”的方針，完善共產黨領導下的多黨合作和協商制度，進一步發揮民主黨派和無黨派愛國人士在國家政治生活中的作用。
工會、共青團、婦聯等民眾團體歷來是黨和政府聯繫工人階級和人民民眾的橋樑和紐帶，在社會主義民主生活中具有重要作用。要理順黨和行政組織同民眾團體的關係，使各種民眾團體能夠按照各自的特點獨立自主地開展工作，能夠在維護全國人民總體利益的同時，（⑶⑷）更好地表達和維護各自所代表的民眾的具體利益。民眾團體也要改革組織制度，轉變活動方式，積極參與社會協商對話、民主管理和民主監督，把工作重點放在基層，克服“官”氣和行政化傾向，贏得民眾特別是基層民眾的信任。
近年來，我國選舉的民主程度正在不斷提高。但是，選舉制度還不夠健全，已有的制度也還沒有全面有效地貫徹。今後應當更充分地尊重選舉人的意志，保證選舉人有選擇的餘地。要繼續依法堅持差額選舉制度，改進候選人的提名方式，完善候選人的介紹辦法。實踐證明，在選舉各種代表大會的代表時，硬性規定候選人的結構比例，不利於體現選舉人的意志。為了使候選人具有較為廣泛的代表性，今後除繼續堅持按地區選舉的制度外，可以輔之以按界別選舉和其他方式產生部分代表的辦法。
基層民主生活的制度化，是保證工人階級和廣大民眾當家作主，調動各方面積極性，維護全社會安定團結的基礎。目前，侵犯民眾權利的現象仍時有發生。因此，必須抓緊制定新聞出版、結社、集會、遊行等法律，建立人民申訴制度，使憲法規定的公民權利和自由得到保障，同時依法制止濫用權利和自由的行為。必須指出，在一些部門和基層單位中，封建家長式的領導仍然存在。為了破除這種狀況賴以存在的條件，應當制定促進人員合理流動的法規，建立勞動仲裁制度，積極推進公共福利事業的社會化。
我國是個多民族的國家。維護祖國統一，堅持民族平等、民族團結和促進各民族的共同繁榮，是關係到國家命運的重大問題。要進一步完善民族區域自治制度，大力培養少數民族幹部。要繼續鞏固和加強各民族的大團結，發展平等、團結、互助的社會主義民族關係，教育全黨認真執行黨的民族政策，努力做好民族工作。
（七）加強社會主義法制建設。
社會主義民主和社會主義法制不可分割。沒有全社會的安定團結，經濟建設搞不成，經濟體制改革和政治體制改革也搞不成。國家的政治生活、經濟生活和社會生活的各個方面，民主和專政的各個環節，都應做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。
我們必須一手抓建設和改革，一手抓法制。法制建設必須貫串於改革的全過程。一方面，應當加強立法工作，改善執法活動，保障司法機關依法獨立行使職權，提高公民的法律意識；另一方面，法制建設又必須保障建設和改革的秩序，使改革的成果得以鞏固。應興應革的事情，要儘可能用法律或制度的形式加以明確。這樣才能形成政治、經濟和社會生活的新規範，逐步做到：黨、政權組織同其他社會組織的關係制度化，國家政權組織內部活動制度化，中央、地方、基層之間的關係制度化，人員的培養、選拔、使用和淘汰制度化，基層民主生活制度化，社會協商對話制度化。總之，應當通過改革，使我國社會主義民主政治一步一步走向制度化、法律化。這是防止“文化大革命”重演，實現國家長治久安的根本保證。
我國現行的政治體制，是脫胎於革命戰爭年代而在社會主義改造時期基本確立的，是在大規模民眾運動和不斷強化指令性計畫的過程中發展起來的。它不適應在和平條件下進行經濟、政治、文化等多方面的現代化建設，不適應發展社會主義商品經濟。對這種狀況，要做歷史的分析。這種體制，是過去歷史條件下的產物。現在形勢發展了，黨的事業前進了，必須對這種體制進行改革。這是一項艱巨複雜的任務，必須採取堅決、審慎的方針，有領導有秩序地逐步展開，儘可能平穩地推進。在新舊體制交替期間，特別要注意防止工作上的脫節和磨擦。各項改革都要注重試驗，鼓勵探索，注意找到切實的過渡措施和辦法，做到循序漸進。各地條件和情況不同，改革不能“一刀切”。少數民族自治地方和邊遠地區的改革，應當採取更為穩妥的切合當地實際的步驟。經濟特區的改革，可以有更大的靈活性。軍隊的改革已取得重大成效。軍隊情況與地方不同，改革部署由中央軍委另行研究和決定。
政治體制改革的近期目標是有限的。但是，達到了這個目標，就能為社會主義民主政治奠定良好的基礎，進而逐步實現我們的長遠目標。這是一項宏偉的事業。全黨同志都應以積極的姿態，投身到這場改革中去。黨的各級組織，都要加強對改革的領導，並且以自身的改革在政治體制改革中帶個好頭。
