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中華人民共和國交通運輸部令
2015年第3號
《公路建設項目代建管理辦法》已於2015年5月4日經第5次部務會議通過，現予公布，自2015年7月1日起施行。
部長 楊傳堂
2015年5月7日
政策全文
公路建設項目代建管理辦法
第一章 總 則
第一條 為提高公路建設項目專業化管理水平，推進現代工程管理，根據《公路法》等有關法律、行政法規，制定本辦法。
第二條 公路建設項目的代建活動，適用本辦法。
本辦法所稱代建，是指受公路建設項目的項目法人（以下簡稱“項目法人”）委託，由專業化的項目管理單位（以下簡稱“代建單位”）承擔項目建設管理及相關工作的建設管理模式。
第三條 交通運輸部負責指導全國公路代建工作並對公路代建市場進行監督管理。
省級交通運輸主管部門負責本行政區域內公路代建工作和代建市場的監督管理。
第四條 項目法人具備交通運輸主管部門規定的能力要求的，可以自行進行項目建設管理。項目法人不具備規定的相應項目建設管理能力的，應當按照本辦法規定，委託符合要求的代建單位進行項目建設管理。
代建單位依契約承擔項目質量、安全、投資及工期等管理責任。
第五條 公路建設項目代建可以從施工階段開始，也可以從初步設計或者施工圖設計階段開始。
第六條 公路建設項目代建應當遵循擇優選擇，責權一致，界面清晰，目標管理的原則。
第七條 各級交通運輸主管部門應當依法加強代建市場管理，將代建單位和代建管理人員納入公路建設市場信用體系，促進代建市場健康發展。
第二章 代建單位選擇及代建契約
第八條 高速公路、一級公路及獨立橋樑、隧道建設項目的項目法人，需要委託代建時，應當選擇滿足以下要求的項目管理單位為代建單位：
（一）具有法人資格，有滿足公路工程項目建設需要的組織機構和質量、安全、環境保護等方面的管理制度；
（二）承擔過5個以上高速公路、一級公路或者獨立橋樑、隧道工程的建設項目管理相關工作，具有良好的履約評價和市場信譽；
（三）擁有專業齊全、結構合理的專業技術人才隊伍，工程技術系列中級以上職稱人員不少於50人，其中具有高級職稱人員不少於15人。
高速公路、一級公路及獨立橋樑、隧道以外的其他公路建設項目，其代建單位的選擇，可由省級交通運輸主管部門根據本地區的實際進行規範。
項目法人選擇代建單位時，應當從符合要求的代建單位中，優先選擇業績和信用良好、管理能力強的代建單位。
省級交通運輸主管部門可以根據本地公路建設的具體需要，細化代建單位的要求。鼓勵符合代建條件的公路建設管理單位及公路工程監理企業、勘察設計企業進入代建市場，開展代建工作。
第九條 代建單位派駐工程現場的建設管理機構、專職管理人員應當滿足項目建設管理工作需要。代建項目現場負責人、技術負責人、工程管理部門負責人應當在代建單位工作3年以上，且具有10年以上的公路建設行業從業經驗、高級以上專業技術職稱，以及至少2個同類項目建設管理經歷。
代建單位派駐現場的管理人員和技術人員不得在其他公路建設項目中兼職。
第十條 代建單位應當依法通過招標等方式選擇。採用招標方式的，應當使用交通運輸部統一制定的標準招標檔案。
代建單位在遞交投標檔案時，應當按照要求列明本單位在資格、能力、業績、信譽等方面的情況以及擬任現場管理人員、技術人員及備選人員的情況。
評標可以採用固定標價評分法、技術評分合理標價法、綜合評標法以及法律、法規允許的其他評標方法，並應當重點評價代建單位的建設管理能力。
第十一條 項目法人應當與所選擇的代建單位簽訂代建契約。
代建契約應當包括以下內容：
（一）代建工作內容；
（二）項目法人和代建單位的職責、權利與義務；
（三）對其他參建單位的管理方式；
（四）代建管理目標；
（五）代建工作條件；
（六）代建組織機構；
（七）代建單位服務標準；
（八）代建服務費及支付方式；
（九）履約擔保要求及方式、利益分享辦法；
（十）績效考核辦法及獎勵辦法、違約責任、契約爭議的解決方式等。
第十二條 代建服務費應當根據代建工作內容、代建單位投入、項目特點及風險分擔等因素合理約定。
第十三條 代建項目實行目標管理。代建單位依據代建契約及其他參建單位簽訂的契約中約定的管理目標，細化、分解工程質量、安全、進度、投資、環保等目標責任，開展建設管理工作，制定代建管理的各項制度，確保目標實現。
第十四條 項目法人依據代建契約對代建單位的管理和目標控制進行考核和獎懲，督促代建單位嚴格履行契約。代建服務費宜按照工程進度和目標考核情況分期支付。
第十五條 由於征地拆遷或者資金到位不及時等非代建單位原因造成工期延誤等管理目標無法實現的，項目法人和代建單位應當依據契約約定，合理調整代建管理目標。
第三章 代建管理
第十六條 項目法人依據代建契約對項目實施過程進行監督。
項目法人的主要職責包括：
（一）依法承擔公路建設項目的工程質量和安全等管理責任；
（二）嚴格執行國家基本建設程式和有關規定，依法組織辦理相關審批手續，督促相關參建單位落實相關要求；
（三）審定代建單位工作方案、項目管理目標和主要工作計畫，定期組織檢查與考核；
（四）可以授權代建單位依法選定勘察設計、施工、材料設備供應等單位，代表項目法人與上述單位簽訂契約，明確項目法人、代建單位與上述單位的權利義務。項目法人直接與勘察設計、施工、材料設備供應等單位簽訂契約的，應當在契約中明確代建單位對上述單位的管理職責；
（五）配合地方人民政府和有關部門完成征地拆遷工作；
（六）籌措建設資金，及時支付工程建設各項費用；
（七）檢查項目質量、安全管理及強制性標準執行等情況，審核代建單位報送的一般、較大及重大設計變更方案，依法辦理相關變更手續，督促代建單位依據概算嚴格控制工程投資；
（八）組織項目交工驗收、竣工決算並做好竣工驗收準備工作；
（九）其他法定職責。
第十七條 訂立、變更、終止代建契約，項目法人應當向省級交通運輸主管部門備案。
項目法人發現代建單位在建設管理中存在過失或者偏差行為，可能造成重大損失或者嚴重影響代建管理目標實現的，應當對代建單位法人代表進行約談，必要時可以依據代建契約的約定終止代建契約。
第十八條 項目法人不得有以下行為：
（一）干預代建單位正常的建設管理行為；
（二）無故拖欠工程款和代建服務費；
（三）違反契約約定要求代建單位和施工單位指定分包或者指定材料、設備供應商；
（四）擅自調整工期、質量、投資等代建管理目標；
（五）國家規定和契約約定的其他禁止性行為。
第十九條 代建單位依據契約開展代建工作。主要職責包括：
（一）嚴格執行國家基本建設程式和有關規定，協助項目法人辦理相關審批手續並落實相關要求，配合國家有關部門依法組織檢查、考核等，負責落實整改；
（二）協助項目法人或者受項目法人委託，組織編制招標檔案，完成勘察設計、施工、監理、材料設備供應等招標工作；
（三）對勘察設計、施工、監理、材料設備供應、技術諮詢等單位進行契約管理，根據契約約定，細化、分解項目管理目標，落實目標責任；
（四）依據相關法規和契約，履行工程質量、安全、進度、計量、資金支付、環境保護等相關責任，審核、簽發項目建設管理有關檔案；
（五）依據契約協助完成征地拆遷工作；
（六）擬定項目進度計畫、資金使用計畫、工程質量和安全保障措施等，並報經項目法人同意；
（七）審定一般設計變更並報送項目法人，協助項目法人辦理較大及重大設計變更報批手續；
（八）組織中間驗收，協助項目法人組織交工驗收；
（九）承擔項目檔案及有關技術資料的收集、整理、歸檔等工作，組織有關單位編制竣工檔案；
（十）負責質量缺陷責任期內的缺陷維修工作管理，配合項目法人準備竣工驗收相關工作；
（十一）代建契約約定的其他職責。
第二十條 代建單位不得有以下行為：
（一）以圍標、串標等非法行為謀取中標；
（二）將代建管理業務轉包或者分包；
（三）在所代建的項目中同時承擔勘察設計、施工、供應材料設備，或者與以上單位有隸屬關係及其他直接利益關係；
（四）擅自調整建設內容、建設規模、建設標準及代建管理目標；
（五）與勘察設計、施工、材料設備供應單位等串通，謀取不正當利益或者降低工程質量和標準，損害項目法人的利益；
（六）國家規定和契約約定的其他禁止性行為。
第二十一條 代建單位應當依法接受交通運輸主管部門及其他有關部門的監督、檢查和審計部門的審計。
第二十二條 代建單位具有監理能力的,其代建項目的工程監理可以由代建單位負責，承擔監理相應責任。代建單位相關人員應當依法具備監理資格要求和相應工作經驗。代建單位不具備監理能力的，應當依法招標選擇監理單位。
第二十三條 勘察設計、施工、監理、材料設備供應等單位應當按照相關法規和契約約定，接受代建單位管理，依法承擔相應職責和工程質量終身責任。
第二十四條 各級交通運輸主管部門及所屬監督機構應當依法加強公路代建項目的監督管理，重點對國家法律、法規、政策落實情況，基本建設程式及強制性標準執行情況，代建契約履約情況等進行監督檢查，發現問題及時通知項目法人和代建單位進行整改。
第二十五條 交通運輸部建立公路建設項目代建單位信用評估制度，在全國統一的公路建設市場信用信息平台上及時發布代建單位的信用信息。對違法違規、擾亂代建市場秩序或者違反本辦法第二十條規定的代建單位，列入黑名單。
省級交通運輸主管部門應當及時收集並記錄代建單位的信用情況，建立代建單位信用等級評估機制。
第二十六條 項目法人和代建單位違反本辦法及相關法規，由交通運輸主管部門或者其他相關部門依法給予相應處罰。
第四章 附 則
第二十七條 本辦法自2015年7月1日起施行。
內容解讀
5月21日，交通運輸部印發《公路建設項目代建管理辦法》（簡稱《辦法》），要求提高公路建設項目專業化管理水平，推進現代工程管理，深化公路建設管理體制改革。《辦法》出台有何背景？主要從哪些方面規範公路建設項目代建管理？中國交通新聞網邀請交通運輸部公路局副局長張德華，對《辦法》進行深入解讀。
代建需求擴大 亟待統一規範
當前，公路建設投資不斷增長，投資渠道日趨多元化。同時，資金、環保、土地等約束因素越來越強，建設管理難度越來越大；不同地區、不同項目的建設人力資源分布不均，管理水平也參差不齊。“公路代建作為現代公路建設管理的一種新模式，可以充分發揮市場機制的作用，提升項目管理專業化水平，有效地保證工程質量、安全、工期、投資等建設目標的實現，是交通建設管理體制改革的重要內容。”張德華表示。
2004年，國務院頒布《關於投資體制改革的決定》，明確提出“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’”。全國各地區、各行業開始陸續推行政府投資工程代建制試點工作，公路建設領域代建範圍也由最初的政府投資項目擴大到各類項目，取得了顯著成效。隨著各地公路代建需求的擴大，代建市場逐步形成，亟待出台規章進行規範，特別是代建單位與項目法人的關係、代建單位的能力要求、代建管理中各方職責及權利義務、信用與風險防控機制的建立等方面，均需要進行統一引導和規範。
張德華介紹，近年來，交通運輸部在公路建設領域推行現代工程管理，大力倡導項目管理專業化，代建製作為提升專業化管理水平的項目管理模式，受到更加廣泛的關注。東中西部不同公路建設階段與建設管理人才的差異，也為代建制的推廣提供了堅實的基礎。自2011年起，交通運輸部組織東中部地區交通運輸部門和有關單位，以代建制方式支援新疆維吾爾自治區公路建設，共有12個省份的16家單位參與了22個項目的代建工作。為規範代建管理，部公路局委託新疆維吾爾自治區交通運輸廳和深圳高速公路工程顧問有限公司開展相關課題研究工作，起草《辦法》初稿；在廣泛聽取行業內相關單位、專家意見後，對《辦法》進行了修改。部法制司按照立法程式向社會公開徵求了意見，同時進行了合法性、合理性及立法技術的審核和修改完善。
以市場為導向 提供專業服務
代建的特點主要體現在兩個方面，一是充分體現了項目管理專業化的本質要求，解決了臨時組建的項目管理機構專業性不強、局部地區建設管理力量不足的問題，能夠不斷積累和傳承建設經驗；二是利用市場機制配置建設管理資源，促進人才和技術合理流動，解決投資建設規模波動導致的人才緊缺、人才安置等問題，並通過優勝劣汰，培育高水平代建單位。
張德華介紹，新疆公路代建工作的成功實踐，已經充分驗證了代建的優越性。從目前建設形勢看，代建市場有廣闊的前景，特別是西部地區建設規模越來越大，建設條件越來越複雜，技術難度越來越高，部分地區只靠自身力量難以完成複雜艱巨的建設任務，更應打開市場，以開闊的眼界，吸收先進管理經驗，提高項目管理水平。
“代建的定位主要體現在三個方面：一是與項目法人的工作界面劃分，項目法人負責投資、建設管理決策，代建單位負責決策前的支持與輔助、決策後的過程執行與落實，主要包括專業性、技術性和事務性工作；二是與工程監理的融合，推進建設管理和工程監理的逐步融合，最佳化資源配置，減少管理環節，促進目標控制和過程管理的有效結合；三是與現行法律法規的關係，融入現行的建設管理體系，不改變現行的工程基本建設程式，代建是公路項目建設管理的一種模式。”張德華說。
《交通運輸部關於深化公路建設管理體制改革的若干意見》明確指出公路建設項目可以採用代建制，即“由出資人或項目建設管理法人通過招標等方式選擇符合項目建設管理要求的代建單位承擔項目建設管理工作。代建單位依據代建契約開展工作，履行契約規定的職權，承擔相應的責任。”
明確代建範圍和代建單位要求
針對公路建設項目實行代建管理的範圍和代建單位，《辦法》第四條規定，項目法人具備規定能力要求的，可以自行進行建設管理；不具備建設管理能力的，按照本辦法規定實行代建。《辦法》第八條、第九條對承擔代建單位的條件和代建管理人員作出了要求。張德華表示，代建制是項目管理的一種方式，在發展方向上鼓勵具備條件的項目實行代建，但也不宜一刀切地對全部公路建設項目都實行代建。
公路是社會基礎設施，具有公共產品的性質。代建單位負責項目建設管理工作，比傳統意義上的監理職責更廣泛、更深入，對項目建設目標的實現至關重要。“因此，有必要對項目法人選擇代建單位提出明確要求。”張德華表示。所謂項目法人的“規定的能力”，在交通運輸部2011年發布的《關於進一步加強公路項目建設單位管理的若干意見》有相應規定，近期發布的《交通運輸部關於深化公路建設管理體制改革的若干意見》中也明確，地方交通運輸主管部門應結合本地區實際及具體項目情況，制定針對項目的建設管理能力要求。
目前代建市場發育不足，專業化代建管理單位數量少，《辦法》明確了代建單位的產生和選擇，鼓勵符合代建條件的公路建設管理單位及公路工程監理企業、勘察設計企業進入代建市場，開展代建工作。在代建單位的選擇上，原則上通過招標方式選擇。
張德華表示，雖然《招標投標法》的適用範圍是指工程勘察、設計、施工、監理單位，並沒有包括代建，但考慮到國務院《關於投資體制改革的決定》中規定通過招標等方式選擇專業化的項目管理單位負責建設管理，代建可以作為工程諮詢服務適用《招標投標法》。因此，《辦法》第四條明確代建單位通過招標等方式選擇。但招標並不是唯一的方式。
運用市場機制落實責任義務和目標獎懲
《辦法》還明確了代建單位與勘察設計企業、施工企業、監理企業之間的關係。《辦法》第二十條規定，代建單位不得在所代建的項目中同時承擔勘察設計、施工和材料設備供應，不得與以上單位有隸屬關係及其他直接利益關係。這主要是考慮，代建單位如果在同一個公路建設項目中既承擔代建管理職責，又承擔具體的勘察設計或施工，則會出現代建單位既當“裁判員”又當“運動員”的情形，不利於公路建設項目的質量與安全管理。
《辦法》第二十二條規定，具有監理能力的代建單位可以承擔監理職責。“這是因為，從工作性質講，工程監理可視為建設管理的組成部分。為最佳化資源配置，減少管理環節，促進目標控制和過程管理的有效結合，公路項目代建有必要推進建設管理和工程監理的逐步融合。”張德華說。
《辦法》明確了項目法人、代建單位的主要職責及禁止行為，以及勘察設計、施工、監理、材料設備供應等單位在代建管理中的義務。代建作為高度專業化、市場化的項目管理模式，必須實行目標管理和考核獎懲，將工程質量、安全、進度、投資、環保等管理目標通過契約的形式，以市場化的方式約定下來並加以細化，嚴格按契約辦事，最大限度減少或避免人為因素的干擾。張德華介紹，為增強操作性，《辦法》規定當由於外在原因導致建設管理目標無法實現的，應合理調整管理目標；項目法人發現代建管理存在重大偏差時應採取必要的措施。
《辦法》要求各級交通運輸主管部門和所屬監督機構依法加強代建管理，交通運輸部將建立代建單位信用評價制度和黑名單制度，並將組織制定公路代建標準招標檔案。
