重點方向
1、城市低保制度基本實現應保盡保
低保證均補助差額為76元。應當說，經過十多年的努力，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮居民，符合條件的城鎮困難民眾基本得到了應有的保障。
2、農村低保制度建設取得重大進展
中國對農村低保制度的探索，實際上還早於城市。只不過受傳統農村集體福利思維定式的束縛和農村稅費改革的影響，此項制度建設一直進展緩慢。2003年，在城市低保制度取得重大突破後，民政部開始重新部署農村低保制度的建設工作。其中一項重要舉措是，在全面摸清農村特困戶底數的基礎上，決定在未開展農村低保制度的地區建立農村特困戶救助制度，由此在中國廣大的農村地區形成了農村低保制度和農村特困戶救助制度“雙軌並行”的局面。也正是因為這一創新性的制度安排，為順利實現“全民低保”目標奠定了堅實的基礎。
黨的十六大以來，尤其是確立了構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村兩大戰略目標後，地方政府的積極性普遍被調動起來，農村低保制度的建設步伐明顯加快。2004年以前，全面建立農村低保制度的僅有北京、天津、上海3個直轄市和浙江、廣東2省，且維持了較長時間。2004年以後，發展態勢有了明顯變化。當年，福建、遼寧、江蘇3省出台了相關檔案，建立農村低保制度的縣（市、區）達到了1206個；2005年，新增了吉林、四川、河北、陝西、海南5省，建立此項制度的縣（市、區）總數增加至1534個；2006年前11個月，又有內蒙古、黑龍江、山西、河南、江西、甘肅、湖南、山東、重慶9省（自治區、直轄市）加入了“已建”行列，建立農村低保制度的縣（市、區）數則達到了1791個。目前，中國已有22個省、自治區、直轄市出台了全面建立和實施農村低保制度的政策檔案，享受農村低保待遇的人數達1262餘萬人，月人均保障標準70餘元，1至9月份人均補助差額41元，1至10月份農村低保支出達到28.5億元。
3、中西部地區是未來農村低保制度建設的主戰場
目前，中國未全面建立農村低保制度的省（自治區）有11個，全部處於中西部地區；未建立或全部建立農村低保制度的縣（市、區）有1401個，85%在中西部地區。可見，中西部地區將成為未來農村低保制度建設的主戰場。
特別需要指出的是：在中西部地區全面建立農村低保制度，並不是平地起高樓。事實上，中西部地區所有縣（市、區）已全部建立了農村特困戶救助制度。只要把上述地區現行的農村特困戶救助制度平穩過渡為農村低保制度，中國“全民低保”的目標就基本實現。
資金籌措
1、新增低保資金缺乏保障是中西部地方政府不敢作為的主要制約因素
低保證2、中央財政尚未安排農村低保資金是制度建設難以實質突破的關鍵所在
建立國家與地方財政共同分擔機制，無疑是實現農村低保制度財政可持續的制度保障。然而實際情況是，現行的農村低保制度主要採取市、縣財政分擔，省財政給予適當補助的籌資模式，中央財政至今未安排農村低保資金。經濟條件尚好的東部沿海地區問題不大，但經濟欠發達的中西地區尤其是國家級、省級貧困縣的財政壓力很大。正因如此，在社會普遍關注和政府意志明顯增強的形勢下，中西部地區各級政府仍不敢冒然推進農村低保工作，致使這些地區的農村低保制度建設難有實質的突破。
3、全面建立農村低保制度新增資金量的初步估計
首先，根據農村低保人數和保障水平，可計算出全面建立農村低保制度所需的資金量。從已施行農村社會救助的國家和地區看，其保障面一般維持在3%-5%之間。若以此推算，中國7.5億農村常住人口中，可能需要救助的貧困人口約為2250-3750萬。大量的實證研究表明，在中國農村地區，較為適度的保障水平大體在每人每月30-40元之間。由此，可獲得兩組全面建立農村低保制度所需資金量，即：如果按平均每人每月30元計算，2250萬農村貧困人口年需資金81億元，3750萬農村貧困人口年需資金135億元；如果按平均每人每月40元計算，2250萬農村貧困人口年需資金108億元，3750萬農村貧困人口年需資金180億元。其次，根據民政部最新公布的數據，可知悉2006年中國農村低保和農村特困救濟的實際支出。資料顯示，2006年1-10月，中國農村低保支出為28.5億元，農村特困救濟支出10.6億元，兩者合計39.1億元。預計到2006年底，中國農村低保和農村特困救濟支出可能超過40億元。最後，把全面建立農村低保制度所需的資金量減去實際支出量，就是當年新增農村低保資金量。以2006年為基準推算的結果是：如果按每人每月30元計，2250萬農村貧困人口年需增加資金41億元，3750萬農村貧困人口年需增加資金95億元；如果按每人每月40元計，2250萬農村貧困人口年需增加資金68億元，3750萬農村貧困人口年需增加資金140億元。換言之，中央財政若投入41億元和95億元，可分別使2250和3750萬農村貧困人口每人每月獲得30元低保金；中央財政若投入68億元和140億元，可分別使2250和3750萬農村貧困人口每人每月獲得40元低保金。
政策制度
低保證1、中央政府應儘快出台建立農村低保制度的權威性檔案
中國農村低保制度建設，亟需國務院出台一個類似於《國務院關於在中國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發〔1997〕29號）的權威性檔案，從中央政府的角度肯定農村低保制度，並對這項制度的大致框架作出原則性規定。鑒於農村情況比城市複雜，建議將農村地區劃分為富裕、中等和欠發達三大類。至於具體規定，則應考慮各地區特殊的社會經濟狀況及實際需要，有針對性地制定相應政策。
2、省以上財政尤其是中央財政應進一步加大轉移支付力度
仍未建立或全部建立農村低保制度的縣（市、區），絕大部分屬於中西部地區。對這些地區的保障型社會政策，省以上財政尤其是中央財政給予必要的轉移支付，是實現公共財政的應有之義。其次，為確保農村困難民眾的基本生活，中西部地方政府尤其是市、縣政府多已竭盡財力。若要在發展經濟的同時，要求中西部地區大幅度新增農村低保資金投入，既不現實也無可能。更何況，建立農村低保制度，也是一種有效的人力資源投資。據統計，目前已享受農村低保和特困戶救助待遇的人員中，近三分之一的是老年人、殘疾人、未成年人。
具體建議是，中央財政應儘早安排農村低保資金，重點支持中西部地區，適當兼顧東部部分困難地區。省財政應進一步提高農村低保專項補助資金比例，主要投向區域內財政困難市、縣。鑒於國外經驗和中國城市低保制度的實踐，為確保農村低保制度順利實施，農村低保資金的籌措應以省以上財政投入為主，市縣財政配套為輔。省以上財政投入以不低於資金總量的70%為宜。
3、國家應對農村低保工作機構、人員、經費等問題提出明確要求
農村低保制度的實施需要一個有效率的組織機構作保證。鑒於城市低保制度建設經驗，為確保農村低保工作的順利開展，在制度初期階段，國家應就農村低保工作機構、人員、經費等問題明確提出要求。首先，督促各級民政部門建立專門的低保管理機構。該機構不分城市和農村，兩項業務歸口，統一管理。其次，適當增加低保工作人員。在對現有公職人員進行調劑的基礎上，根據業務量大小適度增加人員編制。理想的設計是：省級11-13人，市級4-6人，縣（市、區）級3-5人，鄉鎮2-3人。再次，農村低保工作經費按農村低保資金總量的3-5%比例列入預算安排，並將此寫入擬出台的檔案中。
