--關於政府機關公文工作存在的問題與對策思考
公文是行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規範體式的文書，是依法行政和進行公務活動的主要工具。公文工作是政府工作的重要組成部分，是政府辦公廳（室）一項最經常最大量的基礎性工作，其最重要作用在於以文輔政。為認真學習實踐科學發展觀，推進我市政府系統公文辦理工作，充分發揮以文輔政作用，我們深入部分區縣對公文工作展開調研，力圖深入研究如何圍繞科學發展，做好新形勢下的公文工作，切實發揮好以文輔政作用，為全市經濟社會發展作貢獻。
形勢與挑戰對當前公文工作存在的問題的剖析
總體來看，全市政府系統公文工作圍繞中心，服務大局，充分利用公文的特有形式，在服務領導決策、促進工作落實、推動全市經濟社會發展方面發揮了重要作用；全體文秘人員加強學習、勤奮工作，圍繞以文輔政，著力智力服務，在輔助領導科學決策、正確制定政策措施方面做出了一定貢獻。但通過調研發現，隨著貫徹落實“314”總體部署、建設內陸開放高地、統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設的深入推進，隨著各級政府領導對公文工作提出的質量要高、速度要快、服務要優的新要求，同時按照科學發展觀的要求來審視，全市政府系統公文工作還存在較大差距和很多不適應的問題，公文工作本身在新的形勢下也有許多需要改進的地方，要完全達到以文輔政、服務科學發展的目標還需要作出更大努力。（一）公文數量難控制，公文應有的嚴肅性受到一定削弱。近年來，黨中央、國務院多次強調要改進作風，深入實際，精簡檔案，大力壓縮發文數量，切實解決實際問題，並於2001年下發了《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於進一步精簡會議和檔案的意見》（中辦發〔2001〕27號），市委、市政府也印發了《關於進一步改進會風文風的規定》（渝委發〔2007〕53號），對印發的檔案，從內容、形式、字數、傳送範圍等方面都作出了具體規定。這些措施取得了一定成效，但從此次調研的情況來看，市政府辦公廳和區縣政府辦公室公文數量過多的情況仍然沒有根本改變，非但沒有減少，反而每年增加，2006年、2007年、2008年連續3年的發文數量與上一年相比均呈增長之勢，增長較多的達41％，較少的也有1％。就其原因，主要是上級發文較多，需要行文貫徹；各地發展任務加重，研究的工作和措施較多，領導要求發文。發文過多過濫，既影響了公文本身的嚴肅性，又增加了基層幹部的負擔，不利於集中精力抓落實。
（二）公文辦理欠規範，公文的特有效力受到一定影響。公文辦理不規範是目前全市區縣政府辦公室較突出的一個問題，主要表現在：有的公文版頭設定不符合規定，文號位置忽左忽右、忽高忽低，檔案標題缺少發文機關，主送單位多個。有的公文中涉及黨委部門、群團組織、部隊、法院、檢察院時，未註明“經與有關方面協商”字樣，少數公文中有以政府或政府辦公廳（室）名義向下級黨委、黨委部門、法院、檢察院、部隊等提出工作要求的情況。有的公文以政府辦公廳（室）名義行文，未寫明“經市（區縣）政府同意”字樣，有的公文未經辦公廳（室）核稿，就直接送政府領導簽發；有的上報公文未經政府主要領導簽發，分管領導審簽後就列印上報。有的單位主送市政府的公文不按正常渠道報送，直接向市政府領導同志個人報送，甚至同時向幾位市政府領導同志報送同一份公文；有的上行文簽發人不符合要求，請示、報告文種不分的現象依然存在，報告夾帶請示事項和一個請示性公文反映多個事項的情況時有發生。有的市政府部門、區縣政府部門未經政府批准，擅自向下級政府行文部署任務；有的部門出台的規範性檔案，未報經政府法制部門審核登記，擅自向外公布。
（三）公文質量待提高，公文的應有作用尚未完全發揮。公文質量不高是此次調研的區縣政府辦公室工作中存在的一個薄弱環節。在部分區縣政府辦公室公文起草過程中，存在著深入研究不夠，理論與實際結合不緊密，可操作性不強，與政府公文“觀點鮮明，結構嚴謹，表述準確，文字精煉”的要求尚有一定差距。有的區縣政府辦公室還存在文種誤用、格式不正確、用印、附屬檔案及主題詞標註不規範等問題。另一方面，由於辦文人員責任心不強，沒有投入足夠的時間和精力認真研究、反覆斟酌，一些由政府部門代擬的文稿質量不高，有的內容空洞，主題不明確，要求不具體；有的文稿提不出貫徹上級檔案的具體意見，基本上是照搬照抄上級檔案內容；有的文稿語法不通、句子不順，引文不規範，甚至數據、人名、地名、單位名稱出錯。由此帶來檔案發出後指導作用不強，檔案的應有效力受到影響。
（四）參謀助手作用發揮不夠，服務科學發展的力度較弱。圍繞政府中心工作，積極提建議、當參謀、輔助領導決策不夠，智力服務欠優。主要表現在工作調研還不夠到位，調研的深度和廣度不夠，提出有特色、有份量的調研報告不多，對領導決策影響大的調研報告較少；對上級的一些決策把握不準、不全，超前服務的意識不強，一味地等待領導的想法和思路的出台；對全局工作情況掌握不細，主動謀思路、想辦法，為領導出謀劃策少；習慣於傳統的工作方式方法，參謀服務方式單一，工作缺乏創新，新思路、新舉措較少。
（五）辦公設備較單一，公文運轉的效率受到抑制。此次調研的各區縣政府辦公室雖然都配備了計算機、印表機、傳真機、複印機、一體機等辦公設備，但設備功能單一、部分設備老化是存在的一個共性問題，尤其是印刷設備的配置還處於一個較低水平，包括市政府辦公廳在內普遍缺乏數碼印刷等高技術高效率的印製設備。部分區縣政府辦公室文印設備的數量也有所欠缺，文印場地狹窄，人手緊張，不能滿足公文大量快速印發和現代化辦公的需要，難以達到提高辦文效率、減少辦文差錯、確保公文質量的要求。
對策與建議對當前政府系統公文工作的思考
各級政府辦公廳（室）處於承上啟下、聯繫左右、協調各方的關鍵位置，承擔著參與政務、處理事務、服務全市經濟社會發展的重任，職責重大，使命光榮。政府辦公廳（室）要立足“三辦”——辦文、辦會、辦事，搞好“三為”——為領導服務、為部門和基層服務、為廣大人民民眾服務。在辦文、辦會、辦事工作中，辦文是主業、是核心、居首位，是政府辦公廳（室）為領導服務的重要組成部分，與辦會一道構成為領導服務的“車之兩輪，鳥之兩翼”。如果說辦會是為領導進行公務活動的事務服務，而辦文則是為領導進行的智力服務，參謀助手作用的發揮主要體現在辦文上。公文辦理工作必須以科學發展觀為指導。科學發展觀是我們黨在深刻總結我國發展經驗教訓，準確把握世界發展趨勢，吸收人類文明進步成果的基礎上提出來的，是我們黨執政理念的一次新的飛躍。科學發展觀的精神實質是堅持以人為本，強調全面、協調、可持續發展。其內涵十分豐富，意義非常重大，既管當前，又管長遠，既是一個重大的理論問題，又是一個重大的實踐問題，是我們加快發展、推進社會主義現代化建設必須長期堅持的重要指導思想。為認真學習實踐科學發展觀，推動我市政府系統公文工作持續上新台階，提高以文輔政水平，特提出以下對策建議，供領導和同志們參考。
（一）以強化以文輔政作用為著眼點，著力增強服務科學發展的責任感。以文輔政，顧名思義，就是按照科學發展觀的要求，通過撰寫文稿、辦理公文的方式，為領導決策做好服務，充分發揮加快重慶發展“推進器”的作用。以文輔政是政府辦公廳（室）發揮參謀助手作用的重要方式，也是衡量政府辦公廳（室）工作水平的一個重要標準。當好領導的參謀助手，必須立足於出大主意、當大參謀，既要登高望遠，用政治的、全局的、戰略的眼光觀察認識問題，又要換位思考，站在領導的角度分析研究問題，做到參之有道、謀之有策，真正成為領導的“智囊”。因此，必須樹立以文輔政理念，強化以文輔政作用，切實服務科學發展，不斷提高對做好公文工作的認識。要牢固樹立以文輔政的價值觀。公文作為政府決策的最高形式和指導工作的最權威手段，在推動經濟社會發展中具有不可替代的作用，公文處理人員肩負著這一重大責任和光榮使命，在公文辦理工作中，要融入富有價值的思維成果，切實發揮公文工作以文輔政作用。同時還要牢固樹立以文輔政的全局觀。要緊密結合當前經濟社會發展實際，從發展的大局和戰略的高度充分認識以文輔政的重要性。要立足以文輔政，從領導的角度考慮問題，思考工作，參到點子上，輔到關鍵處，在服務領導決策、推進科學發展方面作出應有貢獻。
（二）以規範管理機制為關鍵點，著力加強制度建設。制度是要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則。公文工作要達到優質、高效、安全、可靠，就需要建立一套完善的機制，使各項工作有章可循、有規可依，為以文輔政提供堅實的制度保障。政府辦公廳（室）作為政府的綜合辦事機構，要做到忙而不亂、有序高效，尤其要講究規範。因此，政府辦公廳（室）工作必須健全和完善制度體系，規範管理機制，由傳統管理方式轉變到現代管理上來，實現公文工作的科學化、系統化、制度化。政府換屆後，有必要參照新的國務院工作規則，對上一屆的政府工作規則和政府辦公廳（室）工作規則進行修訂；要及時清理修訂或廢止不合適宜的規章制度，並隨著時代的發展和領導提出的新要求，不斷建立一些切合工作實際的新的規章制度。市政府辦公廳要加緊對《重慶市人民政府辦公廳工作規範彙編（2006年版）》的有關內容進行修訂完善，刪除一些過時的內容，增加一些順應形勢發展新的內容，彙編成2009年版，作為學習實踐科學發展觀的成果之一。全市政府辦公廳（室）要加強對公文運轉全過程的制度建設，加強對公文辦理工作人員管理的制度建設，加強行政決策、執行、諮詢、反饋等各個環節的制度建設，把公文工作人員履行職責過程中的效率、效益和效果有機統一起來，使政府辦公廳（室）的公文運轉更加規範協調，辦事更加公正透明，工作更加高效便捷。
（三）以強化公文辦理為根本點，著力提高公文質量。制發公文目的在於指導工作，解決問題，推動發展。公文內容是否符合實際情況，所提措施是否有力、有針對性，是發揮公文作用的重要保證。因此，必須加強公文辦理工作，確保公文質量符合要求。一是規範公文運轉程式，嚴格按照《國家行政機關公文處理辦法》中的各項規定辦理公文，規範公文流程。要嚴格按照行文規則行文。上行文不得越級上報，不得越級簽發，不得多頭報送，有主管部門的一般不得直報政府，凡是需要政府審批的事項不得直接報送領導同志個人。下行文除辦公廳（室）外，部門的內設機構，不得對外行文；未經政府同意，部門不得向下級政府行文；部門之間如有分歧意見，凡未協商一致的，不得各自向下行文；部門職權範圍內的事項，一般不要報請政府批轉或政府辦公廳（室）轉發。二是嚴格審核把關。嚴把公文政策關、內容關、格式關和文字關，在提高質量上下功夫。特別是對公文是否符合黨和國家的方針政策，是否符合有關法律法規的規定，是否與政府工作的要求相一致，要進行嚴格把守。格式是公文的一種法定或約定形式，包括公文的文頭、密級、緊急程度、文號、簽發人、標題、正文、附屬檔案、成文時間、用印、主題詞、主送、抄送、分送、計量單位等各種要素，在公文辦理中十分重要，一定要嚴格把關，做到正確無誤，符合規範。三是抓好公文的追蹤，注重公文落實的督查與綜合協調，確保公文辦理高效率、高質量。
（四）以控制發文數量為突破點，著力改進文風。要按照渝委發〔2007〕53號檔案規定，制定精簡公文的措施，對報文程式、審批程式、減少公文數量、壓縮公文篇幅、公文季度統計和監督通報制度作出規定。進一步加大精簡公文、改進文風工作力度，嚴把公文出口關，切實控制發文數量。一般不以政府或政府辦公廳（室）的名義批轉或轉發部門檔案，由職能部門自行發文或部門聯合發文。對上級檔案中有關政策已經明確、未提出具體貫徹意見的，不再發文。會上已印發的領導講話，會後一般不再發文。已登報的檔案，不另發文。同一事項原則只發一次（種）文，不要檔案、會議紀要和講話全部發。能通過辦公網路、電話、傳真等方式明確的事項，不再發紙質公文。要壓縮公文篇幅，減少公文字數，倡導清新文風，堅決反對“八股文”和行文“穿靴戴帽”，減少說理性闡述，力求簡明扼要、直奔主題，提高針對性、實效性和可操作性。要建立公文季度統計和通報制度，對發文數量和字數進行監督，促進精簡公文落到實處。
（五）以提高辦文人員水平為依託點，著力抓好公文業務培訓。科學、準確、規範地辦理公文，提高公文辦理質量，增強公文的權威性，在很大程度依託於高水平的辦文人員。針對當前區縣政府辦公室辦文人員水平參差不齊的現狀，必須強化公文培訓，制定培訓計畫，有針對性地開展相關培訓工作。採取“請進來”和“走出去”相結合的辦法，使從事公文工作的人員更多地參加專題講座、短期培訓班、以會代訓和外出考察培訓，提高業務水平，以適應工作需要。通過邀請有關專家、學者進行相關的公文寫作知識培訓，使辦文人員的水平不斷提高，公文的寫作更加規範、正確。在公文培訓過程中，要明確培訓重點、培訓人員的學習時間要求和培訓進度，確保培訓效果。公文培訓過程不僅要“泛”，還要“精”，做到全面了解和重點學習兼顧。要圍繞工作的重點環節尋找培訓的重點內容，選擇重點學習的公文類型和公文處理方式，充分體現時效性和針對性。
（六）以提供設施設備保障為支撐點，著力提高辦公自動化水平。“工欲善其事，必先利其器”。必要的硬體設施是順利推進公文辦理工作的物質保障。加大硬體投入尤其要加大對文印設施設備的投入。政府機關文印工作是政府工作的延伸，具有政治性、保密性和不可替代性，政府的公文必須由專門的文印機構印製。隨著我市經濟建設和改革發展的不斷推進，公文數量逐年增加，文印的保密要求越來越嚴、時間要求越來越緊、差錯要求越來越少、質量要求越來越高。科技飛速發展，文印設備也在不斷更新，從鉛印到膠印，從膠印到數碼印刷，印刷技術日新月異，實現了歷史性跨越。我市政府系統辦公室應緊跟時代發展節拍，隨著財力的增長應逐步配置高效快捷、技術含量高的數碼印刷設備，以適應新時期文印工作的需要。同時，為改變我市政府系統公文交換方式為人工操作、效率低、差錯率高的現狀，建議逐步在全市政府系統辦公室建立公文交換自動化系統，配置公文智慧型交換箱，使用二維條碼，改善公文交換條件，更好地發揮以文輔政作用。
（七）以開拓創新為推動點，著力增強公文工作的活力。公文工作雖然程式性、被動性強，但不等於沒有開拓創新的空間。公文工作仍然要堅持與時俱進，體現時代性、富於創新性。要以開拓創新為動力，不斷增強公文工作的活力。一是要培養創新的思維，用創新的觀念和辦法搞好公文工作。要提高思維層次和思想水平，多從實踐中發現新情況，總結新經驗，形成新辦法。要以開放的眼光，學習其他地區的做法，聽取方方面面的建議，引導公文工作思路創新、舉措創新。二是由一般的公文服務轉變為領導的參謀服務上來。參謀服務是政府辦公廳（室）工作的重中之重。參謀服務的水平直接體現政府辦公廳（室）的工作水平。全市政府辦公廳（室）要把參謀服務放在各項工作的首位，“想領導之未想，謀領導之未謀”，努力圍繞參謀服務拓展視野、提升水平，當好參謀助手，服務科學發展。三是由一般的提建議轉變到深入調查研究上來。調查研究是謀事之基、成事之道。在新形勢下，調研工作更要切實加強。要增強調研工作的前瞻性，緊緊圍繞改革發展、穩定大局等熱點難點問題，為政府出主意、當參謀。要進一步改進調研方式方法，通過召開座談會、發放問卷、現場調研、討論等多種形式，提高調研質量。要重在“研究”上下功夫，力爭有更多的調研建議進入政府決策，轉化為以文輔政、推動科學發展的實際成果。
