（湘發〔１９９５〕６號）
根據中央有關精神和我省農村的實際，省委、省政府決定，今年在全省農村開展以撤區並鄉建鎮、簡政放權為重要內容的鄉鎮體制改革。為把這項工作搞好，現提出以下意見，望各地結合實際認真研究，貫徹執行。
一、充分認識開展撤區並鄉建鎮、簡政放權工作的重要性、緊迫性
我省現有鄉鎮３４１２個，還有４８個縣市保留有３９５個縣轄區公所，平均每個鄉鎮人口不到１５０００人，面積不足６０平方公里。這種狀況是在計畫經濟體制的條件下形成的，在歷史上曾對農村經濟發展、社會穩定起過一定的積極作用。隨著十多年來農村改革的深入和經濟的發展，農村情況發生了很大變化，特別是農村市場經濟的發展，要求鄉鎮政府提供多方面的服務。但現行體制已越來越不適應形勢的發展，突出的弊端，一是鄉鎮政權職能不全，責權利不統一，責大權小，無法對本區域內的政治經濟社會發展全面負責；二是一部分鄉鎮規模偏小，人力物力財力分散，辦不了大事。這種狀況影響到基層政權的鞏固，嚴重製約農村市場經濟的發展。因此，我們必須統一認識，下決心抓好撤區並鄉建鎮、簡政放權工作。這件事抓好了，將有利於完善鄉鎮政權職能，提高行政效率，增強其對農村社會經濟事務的管理調控能力；有利於鄉鎮集中人力、物力、財力，加快水、電、路、市場、通訊等基礎設施的建設，擴大和完善小城鎮整體功能，最佳化生產力配置，加速區域經濟的發展；有利於文化、教育、衛生等社會事業的發展，促進精神文明建設，保持農村社會的長治久安；有利於最佳化鄉鎮領導班子結構，提高戰鬥力，更好地為基層、為民眾服務。各級黨委、政府必須站在加強基層政權建設，促進農村兩個文明建設的戰略高度，把這項工作擺上重要的議事日程，切實抓緊抓好。
二、明確撤區並鄉建鎮、簡政放權工作的指導思想，主要任務和實施步驟
指導思想：遵照中央關於機構改革的指示精神，以建立適應社會主義市場經濟的農村政權體制為目標，從實際出發，順應生產力發展的要求，遵循區域經濟發展規律，合理確定鄉鎮的行政區劃，強化鄉鎮政權職能，理順縣市與鄉鎮的關係，逐步建立起責權利相統一的，靈活高效的鄉鎮管理體制，更好地為農民民眾服務，促進農村市場經濟和各項事業的繁榮。
主要任務：
（一）撤銷所有的區公所，撤區的同時合併一批規模較小的鄉鎮，具備建鎮條件的同時建鎮。
（二）將縣市直屬部門應該下放給鄉鎮的權力充分下放，建立鄉鎮新的財稅體制，理順縣、鄉之間的關係。
（三）按照德才條件，擇優配備好新的鄉鎮領導班子。
（四）合理確定鄉鎮內設機構、人員編制，理順鄉鎮內部的管理體制。
（五）進一步建立健全農村社會化服務體系，配套進行農村教育、衛生、科技等領域的改革。
（六）因地制宜地搞好國有農場體制的改革。
實施步驟：這次撤區並鄉建鎮、簡政放權工作，設了區的縣要求在１９９５年完成。具體到一個縣，實施時時間要相對集中，可以在上半年搞完，也可在下半年進行，還可以以地市州為單位，上半年搞一個縣，下半年全面完成。個別縣、市今年搞完確有特殊困難的，經報請省委、省政府撤區並鄉建鎮、簡政放權領導小組同意後，可適當延期進行。未設區的縣，何時進行並鄉建鎮、簡政放權工作，由各地、市、州處定。各縣市具體實施時，一般可分三個階段進行：
第一階段：醞釀準備。要做好的主要工作有：１、搞好思想發動，統一認識，研究制訂改革的總體方案；２、按照區劃調整原則，合理制訂新的鄉鎮行政區劃設定方案；３、組織對現有區、鄉、鎮班子進行考察，確定撤區並鄉後新的鄉鎮班子的組成方案，一時不能召開黨代會和人代會的，可先成立鄉鎮黨的工作委員會，臨時行使鄉鎮黨委和政府的職權；４、組織力量對區、鄉、鎮現有國有、集體財產進行清產核資、造冊登記，明確管理責任人，以防財產流失。
第二階段：方案實施。要在充分準備的基礎上，認真做好以下幾項工作：１、宣布區劃調整和班子組建的決定，限期到位；２、搞好財產核實和移交的工作；３、出台縣直部門對鄉鎮的放權方案。可用縣（市）黨委、政府決定的形式或縣直部門與鄉鎮協定的形式予以確認。４、確定鄉鎮新的內設機構和人員編制，初步進行人員分流。５、建立鄉鎮新的財稅體制。
第三階段：鞏固完善。要按照黨章和法律規定開好鄉鎮黨代會、人代會，選舉產生新的鄉鎮領導班子。進一步搞好人員分流工作，制定鄉鎮經濟社會發展規劃和小城鎮建設規劃，逐步開展農村教育、衛生、科技體制等方面的改革，建立健全各項規章制度，使整個工作走向正規化。
三、切實把握好撤區並鄉建鎮、簡政放權工作中的幾個問題
（一）關於確保人心安定、社會穩定的問題。
各地、市、州、縣黨委、政府，要採取有效途徑，向廣大基層幹部民眾講清作好這項工作的重大意義、目的、要求。同時，要明確宣布“五個不變”以安定人心：１、包括農村生產責任制在內的黨在農村的各項現行政策不變；２、所在依法形成的經濟關係不變；３、現有國家、集體、個人財產（包括山林、礦產、水資源等）性質不變，區劃變動時，所有企事業單位一律按屬地原則成整體地轉移歸屬關係，凡單位、個人集資興辦的工商企業、股份合作企業、公益設施形成的關係受法律保護；４、現有區、鄉、鎮幹部、職工的性質、職級、工資待遇不變（除人員分流時按政策辦理手續外）；５、村的區劃不變。為保持穩定，撤區並鄉的地方，要暫停森林砍伐、企業破產、國有集體資產拍賣的審批。暫停工商企業的紅利分配、鄉鎮以及縣直部門的招工招乾等工作，以免增加人、財、物管理的難度，造成不必要的混亂。要加強法制宣傳，依法依紀嚴肅處理一切借改革之機浪費、私分、侵吞、損壞國家、集體和公民財產，擾亂正常工作秩序的違紀違法行為。
撤區並鄉建鎮工作，要緊緊圍繞經濟工作這箇中心展開，以不影響農業生產為前提。今年全省經濟工作任務十分繁重，困難不少，必須從年初一開始就要抓得很緊。尤其是防汛救災和財稅工作，不得因為體制的變動而放鬆。只有把改革與經濟發展緊密結合起來，才能從根本上維護社會穩定這個大局。
（二）關於合理確定鄉鎮區劃的問題。
根據兄弟省市和試點縣的經驗以及我省政治、經濟、社會和自然地理等方面的情況，新設鄉鎮一般以人口３－５萬，面積１００－１５０平方公里為宜，但具體到一個地方，又可因情而定，山丘區與湖區，經濟發達區與不發達區，近城區和邊遠區應有所區別。行政區劃確定的原則要著重考慮有利於經濟發展這一因素，如原有鄉鎮的經濟發展水平、經濟流向、產業結構、資源分布狀況，以及交通、水利、郵電通訊等基礎設施狀況等，儘可能做到每個新設鄉鎮應有一、二項主導產業和一個有發展前景的集鎮，使行政區劃與經濟區劃儘可能一致。同時，也要根據行政區劃設定的一般原則，即考慮山系、水系的完整和行政區劃的歷史演變、民眾風俗習慣等因素，以便於管理、方便民眾，使區劃設定與民眾歷史習慣、感情、心理需求相吻合。還必須明確，鄉鎮區劃調整，應成建制撤併，非特殊原因，不得拆散分割。有邊界糾紛的地方，應儘可能在這次撤區並鄉建鎮工作中一併解決好。涉及民族鄉的合併問題，要堅持自願的原則，並要徵求省民委的意見。
（三）關於給鄉鎮下放權力的問題。
簡政放權，是這次鄉鎮體制改革的關鍵問題。各地、市、州、縣黨委、政府和省、地、市、州、縣直有關部門一定要從大局出發，把該放給鄉鎮一級的權力放下去。根據中央精神和雙峰、華容、臨湘等地的經驗，我省縣直部門伸到鄉鎮的機構擬分三種情況對待：１、人、財、物、事四權全部下放給鄉鎮，縣直部門進行業務指導和依法監督的有：財政、教育、民政、國土、交通管理、文化、廣播、衛生、司法和農口各站、所、中心等。２、人、財、物、事以上級部門管理為主，鄉鎮參與工作指揮和幹部管理，黨團關係由鄉鎮管理的有：公安、法庭、國稅、地稅、工商、郵電、農電、銀行等。３、作企業對待，黨團、戶口關係屬地管理，政策上、法律上接受鄉鎮監督與領導的有：供銷社、糧站、食品站、信用社、商業保險等。鄉鎮黨委政府的內設機構一般可設４－５個，有的也可以不設。鄉鎮人武部接受同級黨委和上級軍事部門雙重領導，機構單設，並按規定配足專職人員。
鄉鎮政府應有一級財權，建立一級財政，並設金庫。撤區並鄉後，全省每個鄉鎮都要設立鄉鎮財政所、地方稅務所。在經濟發達的大鄉大鎮，財政所、地方稅務所機構分設。一般鄉鎮，在做好工作的基礎上，兩所合署辦公，兩塊牌子，一套人馬。
（四）關於人員分流問題。
人員分流，一方面要堅決消腫，確保機構人員精幹。另一方面也要尊重歷史，安定人心，調動積極因素，以利於改革順利進行。總的原則是：“統一接納，逐步分流”，即合併時，區、鄉、鎮原有幹部職工一律由新的鄉鎮黨委統一接納下來，然後逐步做好分流工作。除了鄉鎮機關留用的外，可分多種去向：１、安排到新設的鄉鎮部門機構。縣、鄉部門在鄉鎮新設機構所缺工作人員，首先從現有鄉鎮幹部中選用。２、領辦、承辦鄉鎮企業，允許鄉鎮黨政幹部在企業兼職。３、轉移到鄉鎮舉辦的各種服務機構、經濟實體中去。４、選派優秀中、青年幹部下村任支部書記。５、鼓勵內退，允許留職停薪辦實業。６、屬農村臨時聘用人員的，除優秀且又確實因工作需要的繼續留用外，其餘給予一次性補貼辭退回村。
（五）關於在改革中堅持依法辦事的問題。
撤區並鄉建鎮、簡政放權，有不少工作涉及到法律、法規和現行政策，必須把從實際出發和嚴格依法辦事結合起來。要特彆強調，區劃的變動必須嚴格按照法律法規規定的許可權和程式報批。考慮到這一階段工作量很大，省和地、市、州、縣的民政部門要組織力量集中辦公，現場辦公。各縣市的鄉鎮區劃變動方案，由各地、市、州黨委、政府把關，省民政廳及時辦理審批手續。黨代會和人代會的召開要嚴格按黨章和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定辦事。鄉鎮撤併後，在新的人代會召開之前，原依法選舉產生的各級人民代表的權利、職責、義務不變。
四、大力加強對撤區並鄉建鎮、簡政放權工作的領導
撤區並鄉建鎮、簡政放權工作，事關重大，各級黨委政府必須切實加強領導。在省委、省政府統一領導下，成立由儲波、胡彪、王克英、龐道沐同志和省委政策研究室、省委組織部、省民政廳、省人事廳（省編制辦）、省體改委、省農辦和省財政廳等部門的負責同志參加的領導小組，具體負責日常工作，督促檢查。各地、市、州要根據中央和省委的有關精神，把這項工作列入重要議事日程，成立相應的領導班子，認真做好發動、指導、督促和方案把關工作。各縣市黨委、政府是這項改革直接的領導層和操作層。黨政一把手要親自掛帥，黨委、人大、政府、政協的領導成員要全體動員。要抽調專門力量組成強有力的班子制定方案、組織實施。實施過程中，要很好地把握區劃調整、班子組建、部門放權這三大重點，特別是部門放權這個關鍵。省和地、市、州、縣各有關部門要熱情支持這項改革，自覺主動地按照地方黨委、政府的統一部署，把該放的權力放下去，並下達放權的檔案。各級紀檢、監察部門，要配合改革及時宣布有關紀律，嚴格執行，以確保改革的順利進行。
１９９５年３月１０日
