政策全文
中共中央 國務院關於深化投融資體制改革的意見
（2016年7月5日）
黨的十八大以來，黨中央、國務院大力推進簡政放權、放管結合、最佳化服務改革，投融資體制改革取得新的突破，投資項目審批範圍大幅度縮減，投資管理工作重心逐步從事前審批轉向過程服務和事中事後監管，企業投資自主權進一步落實，調動了社會資本積極性。同時也要看到，與政府職能轉變和經濟社會發展要求相比，投融資管理體制仍然存在一些問題，主要是：簡政放權不協同、不到位，企業投資主體地位有待進一步確立；投資項目融資難融資貴問題較為突出，融資渠道需要進一步暢通；政府投資管理亟需創新，引導和帶動作用有待進一步發揮；權力下放與配套制度建設不同步，事中事後監管和過程服務仍需加強；投資法制建設滯後，投資監管法治化水平亟待提高。為深化投融資體制改革，充分發揮投資對穩增長、調結構、惠民生的關鍵作用，現提出以下意見。
一、總體要求
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，著力推進結構性改革尤其是供給側結構性改革，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。進一步轉變政府職能，深入推進簡政放權、放管結合、最佳化服務改革，建立完善企業自主決策、融資渠道暢通，職能轉變到位、政府行為規範，巨觀調控有效、法治保障健全的新型投融資體制。
——企業為主，政府引導。科學界定並嚴格控制政府投資範圍，平等對待各類投資主體，確立企業投資主體地位，放寬放活社會投資，激發民間投資潛力和創新活力。充分發揮政府投資的引導作用和放大效應，完善政府和社會資本合作模式。
——放管結合，最佳化服務。將投資管理工作的立足點放到為企業投資活動做好服務上，在服務中實施管理，在管理中實現服務。更加注重事前政策引導、事中事後監管約束和過程服務，創新服務方式，簡化服務流程，提高綜合服務能力。
——創新機制，暢通渠道。打通投融資渠道，拓寬投資項目資金來源，充分挖掘社會資金潛力，讓更多儲蓄轉化為有效投資，有效緩解投資項目融資難融資貴問題。
——統籌兼顧，協同推進。投融資體制改革要與供給側結構性改革以及財稅、金融、國有企業等領域改革有機銜接、整體推進，建立上下聯動、橫向協同工作機制，形成改革合力。
二、改善企業投資管理，充分激發社會投資動力和活力
（一）確立企業投資主體地位。堅持企業投資核准範圍最小化，原則上由企業依法依規自主決策投資行為。在一定領域、區域內先行試點企業投資項目承諾制，探索創新以政策性條件引導、企業信用承諾、監管有效約束為核心的管理模式。對極少數關係國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目，政府從維護社會公共利益角度確需依法進行審查把關的，應將相關事項以清單方式列明，最大限度縮減核准事項。
（二）建立投資項目“三個清單”管理制度。及時修訂並公布政府核准的投資項目目錄，實行企業投資項目管理負面清單制度，除目錄範圍內的項目外，一律實行備案制，由企業按照有關規定向備案機關備案。建立企業投資項目管理權力清單制度，將各級政府部門行使的企業投資項目管理職權以清單形式明確下來，嚴格遵循職權法定原則，規範職權行使，最佳化管理流程。建立企業投資項目管理責任清單制度，釐清各級政府部門企業投資項目管理職權所對應的責任事項，明確責任主體，健全問責機制。建立健全“三個清單”動態管理機制，根據情況變化適時調整。清單應及時向社會公布，接受社會監督，做到依法、公開、透明。
（三）最佳化管理流程。實行備案制的投資項目，備案機關要通過投資項目線上審批監管平台或政務服務大廳，提供快捷備案服務，不得設定任何前置條件。實行核准制的投資項目，政府部門要依託投資項目線上審批監管平台或政務服務大廳實行並聯核准。精簡投資項目準入階段的相關手續，只保留選址意見、用地（用海）預審以及重特大項目的環評審批作為前置條件；按照並聯辦理、聯合評審的要求，相關部門要協同下放審批許可權，探索建立多評合一、統一評審的新模式。加快推進中介服務市場化進程，打破行業、地區壁壘和部門壟斷，切斷中介服務機構與政府部門間的利益關聯，建立公開透明的中介服務市場。進一步簡化、整合投資項目報建手續，取消投資項目報建階段技術審查類的相關審批手續，探索實行先建後驗的管理模式。
（四）規範企業投資行為。各類企業要嚴格遵守城鄉規劃、土地管理、環境保護、安全生產等方面的法律法規，認真執行相關政策和標準規定，依法落實項目法人責任制、招標投標制、工程監理制和契約管理制，切實加強信用體系建設，自覺規範投資行為。對於以不正當手段取得核准或備案手續以及未按照核准內容進行建設的項目，核准、備案機關應當根據情節輕重依法給予警告、責令停止建設、責令停產等處罰；對於未依法辦理其他相關手續擅自開工建設，以及建設過程中違反城鄉規劃、土地管理、環境保護、安全生產等方面的法律法規的項目，相關部門應依法予以處罰。相關責任人員涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。各類投資中介服務機構要堅持誠信原則，加強自我約束，增強服務意識和社會責任意識，塑造誠信高效、社會信賴的行業形象。有關行業協會要加強行業自律，健全行業規範和標準，提高服務質量，不得變相審批。
三、完善政府投資體制，發揮好政府投資的引導和帶動作用
（五）進一步明確政府投資範圍。政府投資資金只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主，原則上不支持經營性項目。建立政府投資範圍定期評估調整機制，不斷最佳化投資方向和結構，提高投資效率。
（六）最佳化政府投資安排方式。政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主。對確需支持的經營性項目，主要採取資本金注入方式投入，也可適當採取投資補助、貸款貼息等方式進行引導。安排政府投資資金應當在明確各方權益的基礎上平等對待各類投資主體，不得設定歧視性條件。根據發展需要，依法發起設立基礎設施建設基金、公共服務發展基金、住房保障發展基金、政府出資產業投資基金等各類基金，充分發揮政府資金的引導作用和放大效應。加快地方政府融資平台的市場化轉型。
（七）規範政府投資管理。依據國民經濟和社會發展規劃及國家巨觀調控總體要求，編制三年滾動政府投資計畫，明確計畫期內的重大項目，並與中期財政規劃相銜接，統籌安排、規範使用各類政府投資資金。依據三年滾動政府投資計畫及國家巨觀調控政策，編制政府投資年度計畫，合理安排政府投資。建立覆蓋各地區各部門的政府投資項目庫，未入庫項目原則上不予安排政府投資。完善政府投資項目信息統一管理機制，建立貫通各地區各部門的項目信息平台，並儘快拓展至企業投資項目，實現項目信息共享。改進和規範政府投資項目審批制，採用直接投資和資本金注入方式的項目，對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的，要在諮詢機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估等科學論證基礎上，嚴格審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計。經國務院及有關部門批准的專項規劃、區域規劃中已經明確的項目，部分改擴建項目，以及建設內容單一、投資規模較小、技術方案簡單的項目，可以簡化相關檔案內容和審批程式。
（八）加強政府投資事中事後監管。加強政府投資項目建設管理，嚴格投資概算、建設標準、建設工期等要求。嚴格按照項目建設進度下達投資計畫，確保政府投資及時發揮效益。嚴格概算執行和造價控制，健全概算審批、調整等管理制度。進一步完善政府投資項目代理建設制度。在社會事業、基礎設施等領域，推廣套用建築信息模型技術。鼓勵有條件的政府投資項目通過市場化方式進行運營管理。完善政府投資監管機制，加強投資項目審計監督，強化重大項目稽察制度，完善竣工驗收制度，建立後評價制度，健全政府投資責任追究制度。建立社會監督機制，推動政府投資信息公開，鼓勵公眾和媒體對政府投資進行監督。
（九）鼓勵政府和社會資本合作。各地區各部門可以根據需要和財力狀況，通過特許經營、政府購買服務等方式，在交通、環保、醫療、養老等領域採取單個項目、組合項目、連片開發等多種形式，擴大公共產品和服務供給。要合理把握價格、土地、金融等方面的政策支持力度，穩定項目預期收益。要發揮工程諮詢、金融、財務、法律等方面專業機構作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業性和項目實施的有效性。
四、創新融資機制，暢通投資項目融資渠道
（十）大力發展直接融資。依託多層次資本市場體系，拓寬投資項目融資渠道，支持有真實經濟活動支撐的資產證券化，盤活存量資產，最佳化金融資源配置，更好地服務投資興業。結合國有企業改革和混合所有制機制創新，最佳化能源、交通等領域投資項目的直接融資。通過多種方式加大對種子期、初創期企業投資項目的金融支持力度，有針對性地為“雙創”項目提供股權、債權以及信用貸款等融資綜合服務。加大創新力度，豐富債券品種，進一步發展企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具、項目收益債等，支持重點領域投資項目通過債券市場籌措資金。開展金融機構以適當方式依法持有企業股權的試點。設立政府引導、市場化運作的產業（股權）投資基金，積極吸引社會資本參加，鼓勵金融機構以及全國社會保障基金、保險資金等在依法合規、風險可控的前提下，經批准後通過認購基金份額等方式有效參與。加快建立規範的地方政府舉債融資機制，支持省級政府依法依規發行政府債券，用於公共領域重點項目建設。
（十一）充分發揮政策性、開發性金融機構積極作用。在國家批准的業務範圍內，政策性、開發性金融機構要加大對城鎮棚戶區改造、生態環保、城鄉基礎設施建設、科技創新等重大項目和工程的資金支持力度。根據巨觀調控需要，支持政策性、開發性金融機構發行金融債券專項用於支持重點項目建設。發揮專項建設基金作用，通過資本金注入、股權投資等方式，支持看得準、有回報、不新增過剩產能、不形成重複建設、不產生擠出效應的重點領域項目。建立健全政銀企社合作對接機制，搭建信息共享、資金對接平台，協調金融機構加大對重大工程的支持力度。
（十二）完善保險資金等機構資金對項目建設的投資機制。在風險可控的前提下，逐步放寬保險資金投資範圍，創新資金運用方式。鼓勵通過債權、股權、資產支持等多種方式，支持重大基礎設施、重大民生工程、新型城鎮化等領域的項目建設。加快推進全國社會保障基金、基本養老保險基金、企業年金等投資管理體系建設，建立和完善市場化投資運營機制。
（十三）加快構建更加開放的投融資體制。創新有利於深化對外合作的投融資機制，加強金融機構協調配合，用好各類資金，為國內企業走出去和重點合作項目提供更多投融資支持。在巨觀和微觀審慎管理框架下，穩步放寬境內企業和金融機構赴境外融資，做好風險規避。完善境外發債備案制，募集低成本外匯資金，更好地支持企業對外投資項目。加強與國際金融機構和各國政府、企業、金融機構之間的多層次投融資合作。
五、切實轉變政府職能，提升綜合服務管理水平
（十四）創新服務管理方式。探索建立並逐步推行投資項目審批首問負責制，投資主管部門或審批協調機構作為首家受理單位“一站式”受理、“全流程”服務，一家負責到底。充分運用網際網路和大數據等技術，加快建設投資項目線上審批監管平台，聯通各級政府部門，覆蓋全國各類投資項目，實現一口受理、網上辦理、規範透明、限時辦結。加快建立投資項目統一代碼制度，統一匯集審批、建設、監管等項目信息，實現信息共享，推動信息公開，提高透明度。各有關部門要制定項目審批工作規則和辦事指南，及時公開受理情況、辦理過程、審批結果，發布政策信息、投資信息、中介服務信息等，為企業投資決策提供參考和幫助。鼓勵新聞媒體、公民、法人和其他組織依法對政府的服務管理行為進行監督。下移服務管理重心，加強業務指導和基層投資管理隊伍建設，給予地方更多自主權，充分調動地方積極性。
（十五）加強規劃政策引導。充分發揮發展規劃、產業政策、行業標準等對投資活動的引導作用，並為監管提供依據。把發展規劃作為引導投資方向，穩定投資運行，規範項目準入，最佳化項目布局，合理配置資金、土地（海域）、能源資源、人力資源等要素的重要手段。完善產業結構調整指導目錄、外商投資產業指導目錄等，為各類投資活動提供依據和指導。構建更加科學、更加完善、更具操作性的行業準入標準體系，加快制定修訂能耗、水耗、用地、碳排放、污染物排放、安全生產等技術標準，實施能效和排污強度“領跑者”制度，鼓勵各地區結合實際依法制定更加嚴格的地方標準。
（十六）健全監管約束機制。按照誰審批誰監管、誰主管誰監管的原則，明確監管責任，注重發揮投資主管部門綜合監管職能、地方政府就近就便監管作用和行業管理部門專業優勢，整合監管力量，共享監管信息，實現協同監管。依託投資項目線上審批監管平台，加強項目建設全過程監管，確保項目合法開工、建設過程合規有序。各有關部門要完善規章制度，制定監管工作指南和操作規程，促進監管工作標準具體化、公開化。要嚴格執法，依法糾正和查處違法違規投資建設行為。實施投融資領域相關主體信用承諾制度，建立異常信用記錄和嚴重違法失信“黑名單”，納入全國信用信息共享平台，強化並提升政府和投資者的契約意識和誠信意識，形成守信激勵、失信懲戒的約束機制，促使相關主體切實強化責任，履行法定義務，確保投資建設市場安全高效運行。
六、強化保障措施，確保改革任務落實到位
（十七）加強分工協作。各地區各部門要充分認識深化投融資體制改革的重要性和緊迫性，加強組織領導，搞好分工協作，制定具體方案，明確任務分工、時間節點，定期督查、強化問責，確保各項改革措施穩步推進。國務院投資主管部門要切實履行好投資調控管理的綜合協調、統籌推進職責。
（十八）加快立法工作。完善與投融資相關的法律法規，制定實施政府投資條例、企業投資項目核准和備案管理條例，加快推進社會信用、股權投資等方面的立法工作，依法保護各方權益，維護競爭公平有序、要素合理流動的投融資市場環境。
（十九）推進配套改革。加快推進鐵路、石油、天然氣、電力、電信、醫療、教育、城市公用事業等領域改革，規範並完善政府和社會資本合作、特許經營管理，鼓勵社會資本參與。加快推進基礎設施和公用事業等領域價格改革，完善市場決定價格機制。研究推動土地制度配套改革。加快推進金融體制改革和創新，健全金融市場運行機制。投融資體制改革與其他領域改革要協同推進，形成疊加效應，充分釋放改革紅利。
亮點解讀
《中共中央國務院關於深化投融資體制改革的意見》18日對外發布。這一深化投融資體制改革的綜合性、指導性、綱領性檔案有哪些重要看點？
投資核准範圍最小化
《意見》明確，堅持企業投資核准範圍最小化，原則上由企業依法依規自主決策投資行為。在一定領域、區域內先行試點企業投資項目承諾制，探索創新以政策性條件引導、企業信用承諾、監管有效約束為核心的管理模式。
“我國將探索‘不再審批’的管理模式。”國家發展改革委主任徐紹史說。
根據《意見》，除極少數關係國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等的企業投資項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批。《意見》還明確，將建立企業投資項目管理負面清單制度、權力清單制度和責任清單制度。
徐紹史說，實行這一模式至少需要三個條件。一是要以清晰、完善、可操作的發展規劃、產業政策、技術標準、安全標準等準入性政策條件為前提；二是要以健全的社會信用體系為基礎，對失信企業實行聯合懲戒、對守信企業實行聯合激勵；三是要有全面、高效、有約束的監管、處罰制度為保障。
推行投資項目審批首問負責制
《意見》提出，探索建立並逐步推行投資項目審批首問負責制，投資主管部門或審批協調機構作為首家受理單位“一站式”受理、“全流程”服務，一家負責到底。
徐紹史說，這是在投資項目服務管理方面的制度創新，主要目的是在簡政放權、實行並聯審批後，加強對項目前期工作的統籌協調，為項目單位提供實實在在的便利。
作為這一制度創新的重要前提，我國正加快建設投資項目線上審批監管平台，聯通各級政府部門，覆蓋全國各類投資項目，實現一口受理、網上辦理、規範透明、限時辦結。同時將建立投資項目統一代碼制度，如同投資項目的“身份證”一樣，統一匯集審批、建設、監管等項目信息，實現信息共享，推動信息公開。
“多評合一”的中介服務新模式
《意見》提出，探索建立多評合一、統一評審的新模式。加快推進中介服務市場化進程，打破行業、地區壁壘和部門壟斷，切斷中介服務機構與政府部門間的利益關聯，建立公開透明的中介服務市場。
今年以來，我國民間投資增速持續下滑。國家統計局數據顯示，上半年民間投資同比增長2.8%，較前五個月繼續回落1.1個百分點。在影響民間投資的諸多因素中，有民營企業反映，一些中介服務機構在與政府脫鉤後，依然存在項目繁多、審查重複、評審效率不高、中介費用較高等問題，企業不堪重負。
國務院發展研究中心研究員許召元說，對各類評估評審事項進行有機整合，實現多評合一，有利於減少事項、避免重複、提高效率、降低費用。
編制三年滾動政府投資計畫
《意見》指出，依據國民經濟和社會發展規劃及國家巨觀調控總體要求，編制三年滾動政府投資計畫。在此基礎上編制政府投資年度計畫，合理安排政府投資。建立覆蓋各地區各部門的政府投資項目庫。
這被視為改進和規範政府投資管理的重要創新舉措。許召元說，在當前較大的經濟下行壓力下，國家加大了基礎設施投資力度。但基礎設施項目投資周期長、資金需求量大。三年滾動政府投資計畫的編制有利於各級政府做好項目配套，確保項目資金投入一致性和協調性，更好發揮投資在穩增長中的關鍵性作用。
試點金融機構依法持有企業股權
《意見》提出，開展金融機構以適當方式依法持有企業股權的試點。
當前，融資難融資貴依然是困擾我國企業特別是民營經濟的主要問題。其中較為突出的是，企業直接融資仍然不高。與此同時，商業銀行依靠間接融資“吃利差”的日子越來越不好過。
“金融機構以適當方式依法持有企業股權的試點，有助於小微企業、創業企業等輕資產企業從銀行拓展融資渠道。”中央財經大學教授郭田勇說，一方面，股權融資業務以其輕資本、高收益的特點，正在成為商業銀行提升盈利能力、加快轉型的重要創新方向；另一方面，商業銀行以適當方式依法持有企業股權，將有效減少中間環節、降低企業融資成本，順應企業股權融資的巨大需求，有利於提高投融資效率。
建設投資項目線上審批監管平台
意見提出，實行核准制的投資項目，政府部門要依託投資項目線上審批監管平台或政務服務大廳實行並聯核准。
投資項目線上審批監管平台建設已經邁出步伐。發展改革委新聞發言人趙辰昕介紹說，去年初，發展改革委政務服務大廳正式運行，所有審批、核准事項全部納入大廳統一受理；去年6月底，16箇中央部門通過投資項目線上審批監管平台實現並聯審批；去年12月，線上審批監管平台連線到省、市、縣。
專家表示，推進投資項目線上審批監管平台的建設套用，將為轉變行政管理理念、改進公共服務、提升服務水平提供重要技術支撐。
內容解讀
新華社受權播發《中共中央國務院關於深化投融資體制改革的意見》。意見提出，進一步轉變政府職能，深入推進簡政放權、放管結合、最佳化服務改革，建立完善企業自主決策、融資渠道暢通，職能轉變到位、政府行為規範，巨觀調控有效、法治保障健全的新型投融資體制。
意見指出，黨的十八大以來，黨中央、國務院大力推進簡政放權、放管結合、最佳化服務改革，投融資體制改革取得新的突破，投資項目審批範圍大幅度縮減，投資管理工作重心逐步從事前審批轉向過程服務和事中事後監管，企業投資自主權進一步落實，調動了社會資本積極性。
意見提出，同時也要看到，與政府職能轉變和經濟社會發展要求相比，投融資管理體制仍然存在一些問題，主要是：簡政放權不協同、不到位，企業投資主體地位有待進一步確立；投資項目融資難融資貴問題較為突出，融資渠道需要進一步暢通；政府投資管理亟須創新，引導和帶動作用有待進一步發揮；權力下放與配套制度建設不同步，事中事後監管和過程服務仍需加強；投資法制建設滯後，投資監管法治化水平亟待提高。
意見明確了深化投融資體制改革的重點工作：一是改善企業投資管理，充分激發社會投資動力和活力。二是完善政府投資體制，發揮好政府投資的引導和帶動作用。三是創新融資機制，暢通投資項目融資渠道。四是切實轉變政府職能，提升綜合服務管理水平。五是強化保障措施，確保改革任務落實到位。
