條例全文
（2017年6月23日上海市第十四屆人民代表大會
常務委員會第三十八次會議通過）
目錄
第一章總則
第二章預算的審查和批准
第三章預算執行的監督
第四章預算調整的審查和批准
第五章決算的審查和批准
第六章法律責任
第七章附則
第一章總則
第一條
第二條市、區人民代表大會及其常務委員會，以及鄉、鎮人民代表大會審查和批准預算、預算調整方案、決算，監督預算執行及相關活動，適用本條例。
預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。
第三條預算審查監督應當堅持依法實施、公開透明、全面規範、注重實效的原則。
第四條市、區人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；批准本級預算和本級預算執行情況的報告；改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會（以下簡稱人大常委會）關於預算、決算的不適當的決議；撤銷本級政府關於預算、決算的不適當的決定和命令。
市、區人大常委會監督本級總預算的執行；審查和批准本級預算的調整方案；審查和批准本級決算；撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常委會關於預算、決算的不適當的決定、命令和決議。
鄉、鎮人民代表大會審查和批准本級預算和本級預算執行情況的報告；監督本級預算的執行；審查和批准本級預算的調整方案；審查和批准本級決算；撤銷本級政府關於預算、決算的不適當的決定和命令。經市政府批准由區政府代編的鄉、鎮本級預算草案、預算調整方案、決算草案，應當報鄉、鎮人民代表大會審查和批准。
第五條市、區人民代表大會財政經濟委員會（以下簡稱人大財經委）在本級人民代表大會及其常委會領導下，負責對本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況、本級預算調整初步方案、本級決算草案進行初步審查，提出初步審查意見。
第六條市、區人大常委會預算工作委員會（以下簡稱人大常委會預算工委）協助本級人大財經委承擔審查預算草案、預算調整方案、決算草案和監督預算執行等方面的具體工作。
第七條市和區人大財經委、人大常委會預算工委在對本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況、本級預算調整初步方案、本級決算草案進行初步審查以及研究提出意見時，應當徵求本級人大各專門委員會和人大常委會有關工作機構的意見。
市和區人大各專門委員會、人大常委會有關工作機構可以對其所聯繫部門的預算進行調研，提出意見，並由本級人大財經委、人大常委會預算工委匯總研究後，納入預算初步審查意見。
第八條鄉、鎮人民代表大會主席團（以下簡稱鄉、鎮人大主席團）對本級預算草案初步方案、預算執行情況、本級預算調整初步方案、本級決算草案等進行初步審查，提出初步審查意見。
第九條市、區人大常委會可以採取聽取和審議政府專項工作報告、執法檢查、視察、專題調研、詢問、質詢、特定問題調查等方式，對本級和下級預算、決算進行監督。市、區人大常委會應當加強對重點支出、重大投資項目的監督，可以選擇資金量大、影響面廣、社會關注度高的專項資金使用情況開展專項監督，聽取和審議本級政府的有關情況報告。
鄉、鎮人大主席團可以通過安排人大代表聽取和討論政府工作情況匯報或者專項工作報告，開展視察、專題調研、執法檢查等方式，對本級預算、決算進行監督。
第十條市、區人大常委會應當建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制。
市和區人大財經委、人大常委會預算工委在開展初步審查監督工作時，應當廣泛聽取本級人大代表和有關方面的意見，應當組織本級人大代表參加相關座談會、通報會和預算初步審查會議等。市和區人大財經委、人大常委會預算工委，可以組織建立預算審查專業代表小組，組織本級人大代表參與預算審查監督工作；可以建立預算審查專家顧問制度，聘請預算審查監督顧問或者邀請相關專家協助開展預算審查監督工作。
市和區人大財經委、人大常委會預算工委以及各級政府相關部門應當為本級人大代表審查批准預算提供諮詢和服務。
區和鄉、鎮人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當採用多種形式，組織本級人大代表，聽取選民和社會各界的意見。
第十一條市、區政府應當加強對財政政策的管理，在其制定的地方重大財政政策發布前，應當向本級人大常委會報告；地方重大財政政策發布後，應當及時報本級人大常委會備案。
市、區政府財政部門制定的重大財政收支政策檔案應當在發布後的十五日內送本級人大財經委、人大常委會預算工委。
第十二條市、區和鄉、鎮政府及其各部門、各單位的預算信息應當依法向社會公開。
除涉及國家秘密的以外，經本級人民代表大會或者本級人大常委會批准的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批准後二十日內由本級政府財政部門向社會公開；經本級政府財政部門批覆的部門預算、決算及報表，應當在批覆後二十日內由各部門向社會公開；經本級預算主管部門批覆的單位預算、決算及報表，應當在批覆後二十日內由各單位向社會公開。預算決算支出應當按功能分類公開到項，一般公共預算基本支出按經濟性質分類公開到款。
各級政府應當公開一般性轉移支付和專項轉移支付情況，對下專項轉移支付預算決算全部按具體項目公開；公開經批准的本地區債務限額、債務餘額和債務發行、使用、償還等情況。各級政府應當公開各類財稅制度，逐步公開重大投資項目資金安排及使用情況、政府綜合財務報告等。
各部門、各單位公開的內容應當包括本部門、本單位的職責、機構設定、預算收支情況、機關運行經費情況。各部門、各單位應當公開政府採購信息，公開預算績效信息和國有資產占有使用信息。
預算信息公開應當統一規範、便於公眾查詢。預算信息公開應當以政府或者部門、單位入口網站為主要平台向社會公開，各入口網站應當設立預算公開專欄，集中公開信息。
第二章預算的審查和批准
第十三條各級人民代表大會、人大常委會對本級政府的收入和支出是否全部納入預算進行審查監督。
各級政府、各部門、各單位應當依法將所有政府收入、支出全部列入預算，不得隱瞞、少列。政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算應當按照國家有關規定實行統籌。
第十四條各級人民代表大會、人大常委會審查監督本級政府是否遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則編制預算。
各級政府應當建立健全預算基本支出定額標準體系、項目支出標準體系、預算績效評價體系。
各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。財政部門應當會同各部門編制政府中期財政規劃；各部門編制部門中期財政規劃。
第十五條各級人民代表大會、人大常委會審查監督本級政府債務管理情況。
各級政府應當將政府債務納入預算管理，建立債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。
第十六條市、區政府財政部門應當向本級人大財經委、人大常委會預算工委通報預算編制情況，徵求意見。
市和區人大財經委、人大常委會預算工委應當在預算編制階段，了解本級預算草案和部門預算草案編制情況，通過座談會、論證會、聽證會等方式，聽取有關方面對預算安排的意見，並反饋給本級政府財政部門。
第十七條市、區政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案的初步方案提交本級人大財經委進行初步審查。市和區人大財經委、人大常委會預算工委進行初步審查時，政府財政等相關部門負責人應當到會說明情況，聽取審議意見。
市、區人大財經委在人民代表大會會議舉行的十五日前，提出初步審查意見，反饋給本級政府財政部門辦理。政府財政部門應當在人民代表大會會議舉行的五日前書面反饋辦理情況。初步審查意見及其辦理情況的報告，在人民代表大會會議期間，印發本級人大代表。
鄉、鎮政府財政部門應當在人民代表大會會議舉行的十五日前，將本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況，提交鄉、鎮人大主席團初步審查。
第十八條提交預算草案的初步方案，同時依法提交下列相關材料及有關說明：
（一） 一般公共預算收支表、政府性基金預算收支表、國有資本經營預算收支表、社會保險基金預算收支表；
（二） 部門預算表；
（三） 對下級轉移支付明細表；
（四） 預算草案中政府確定的重點支出的類別表和重大投資項目的項目表；
（五） 一般公共預算的專項資金支出表；
（六） 政府採購預算情況；
（七） 國有資產管理情況；
（八） 預算編制的有關說明；
（九） 其他材料及有關說明。
第十九條對預算草案初步方案及上一年預算執行情況的初步審查，重點審查下列內容：
（一） 上一年預算執行情況是否符合本級人民代表大會的預算決議的要求；
（二） 預算安排是否合法，是否貫徹國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否切實可行；
（三） 政府確定的重點支出和重大投資項目的預算安排是否合理、可行；
（四） 預算草案編制是否完整，按功能分類的一般公共預算支出是否編列到項,按經濟性質分類的一般公共預算基本支出是否編列到款;政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類的，是否編列到項；
（五） 對下級政府的轉移性支出預算是否規範、適當；
（六） 預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有可行的償還計畫和穩定、可靠的償還資金來源；
（七） 上一年預算執行情況和本年度預算草案說明是否全面、清楚；
（八） 與預算有關重要事項的說明是否清晰。
第二十條市和區人大財經委、人大常委會預算工委應當在本級人民代表大會會議舉行前，組織本級政府財政、國有資產管理、人力資源和社會保障等部門為本級人大代表解讀預算草案。
第二十一條市、區人大常委會或者主任會議在本級人民代表大會會議舉行前，聽取本級人大財經委、人大常委會預算工委對預算草案的初步審查情況和意見。
第二十二條各級政府一般應當在本級人民代表大會會議舉行的五日前，向本級人大常委會或者鄉、鎮人大主席團提交預算草案及其報告的正式文本。
第二十三條市、區人民代表大會會議期間，市、區人大財經委應當根據本級人大代表的審議意見，結合初步審查意見，提出關於總預算草案及上一年總預算執行情況的審查結果報告。審查結果報告應當包括： 對上一年度預算執行和落實本級人民代表大會預算決議情況及對本年度預算草案安排作出評價；對本級人民代表大會批准預算草案和預算報告提出建議；對執行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監督等提出意見和建議。審查結果報告經大會主席團通過後，印發全體人大代表。
每屆市、區人民代表大會第一次會議設立國民經濟和社會發展計畫、預算審查委員會，應當根據本級人大代表的審議意見，結合初步審查意見，向大會主席團提出關於總預算草案和上一年總預算執行情況的審查結果報告。
鄉、鎮人民代表大會會議設立財政預算審查委員會，對預算草案提出審查意見。
各級人民代表大會會議期間，人大代表審議預算草案和上一年預算執行情況報告時，本級政府財政等相關部門應當到會聽取意見，回答人大代表詢問。對人大代表提出的意見，應當及時予以反饋。
第二十四條市、區人民代表大會批准本級預算後，本級政府財政部門應當將批覆本級各部門預算和下達下級政府的轉移支付預算，抄送本級人大財經委、人大常委會預算工委。
市、區政府應當及時匯總下一級政府的預算，報上一級政府和本級人大常委會備案。市、區政府對下一級政府報送備案的預算，認為有同法律、行政法規相牴觸或者有其他不適當之處，需要撤銷批准預算的決議的，應當提請本級人大常委會審議決定。
第三章預算執行的監督
第二十五條市、區人大常委會和鄉、鎮人大主席團應當加強對預算執行的監督，各級政府、各部門、各單位應當自覺接受監督，全面、真實反映預算執行情況並提供必要的材料。
第二十六條預算執行情況監督的主要內容：
（一） 執行本級人民代表大會及其常委會決議、決定的情況；
（二） 組織預算收入的情況；
（三） 預算批覆和支出撥付的情況；
（四） 各預算部門、預算單位的預算制度、預算安排和預算執行等情況；
（五） 政府確定的重點支出和重大投資項目的安排和資金到位以及執行情況；
（六） 超收收入的管理情況，短收及其處理情況；
（七） 預備費、預算周轉金、預算穩定調節基金、結轉資金的使用情況；
（八） 政府採購預算執行情況，政府購買服務預算管理情況；
（九） 向下級財政轉移支付情況；
（十） 政府債務管理情況；
（十一） 在預算執行中，各部門、各單位不同預算科目間的預算資金確需調劑使用的，是否按政府財政部門的規定辦理；
（十二） 預算執行中發生的其他重大事項和特定問題。
第二十七條市、區人大常委會和鄉、鎮人民代表大會每年六月至九月期間聽取和審議本級政府關於本年度上一階段預算執行情況的報告。
市、區政府財政部門應當在本級人大常委會舉行會議聽取和審議本年度上一階段預算執行情況報告的三十日前，向本級人大財經委、人大常委會預算工委提交本年度上一階段預算執行情況的報告。鄉、鎮政府財政部門應當在鄉、鎮人民代表大會舉行會議聽取和審議本年度上一階段預算執行情況報告的十日前，向鄉、鎮人大主席團提交本年度上一階段預算執行情況的報告。
第二十八條市、區人大常委會組成人員對預算執行情況報告的審議意見交由本級政府研究處理。市、區政府應當將研究處理情況向本級人大常委會提出書面報告。
預算執行情況報告、人大常委會的審議意見以及本級政府對審議意見的研究處理情況或者執行決議情況的報告，應當向本級人大代表通報並向社會公布。
第二十九條市、區人大常委會聽取並審議本級政府關於本年度上一階段預算執行情況報告前，人大常委會預算工委應當聽取本級政府有關部門關於預算執行、管理情況的匯報，並將有關情況反饋至本級政府財政部門，政府財政部門在三十日內應當提出研究處理情況的書面報告。
第三十條市、區政府應當加強財政信息一體化平台建設，完善財政、稅務等部門與本級人大財經委、人大常委會預算工委信息共享機制，推進預算聯網監督工作。
市、區政府財政、稅務、國有資產管理、人力資源和社會保障、統計等部門應當及時將下列預算相關資料通過預算聯網等方式送本級人大財經委、人大常委會預算工委：
（一） 預算管理政策的相關檔案；
（二） 預算執行分析情況；
（三） 政府採購情況；
（四） 預算信息公開情況；
（五） 國有資本經營預算執行情況；
（六） 社會保險基金管理情況；
（七） 稅務、統計方面的資料；
（八） 其他與預算執行相關的重要資料。
第三十一條市、區人大常委會監督預算執行時，可以就特定事項要求本級政府進行專項審計或者審計調查，並向人大常委會報告審計結果。
第三十二條各級政府及其各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。市、區政府應當將上一年開展的預算支出績效評價情況，書面向本級人大常委會報告。
市和區人大財經委、人大常委會預算工委以及鄉、鎮人大主席團可以組織本級人大代表、邀請專家，共同參與、跟蹤本級政府、部門、單位的預算支出事前、事中、事後績效管理工作。
第三十三條各級政府財政部門應當按照國家有關規定，按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人大常委會和鄉、鎮人大主席團備案。
第四章預算調整的審查和批准
第三十四條經各級人民代表大會批准的一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，在預算執行中依照《中華人民共和國預算法》的規定必須調整的，各級政府應當編制預算調整方案，市、區政府報本級人大常委會審查和批准，鄉、鎮政府報本級人民代表大會審查和批准。
第三十五條市、區政府財政部門應當及時向本級人大財經委、人大常委會預算工委通報預算調整初步方案的有關情況。市、區人大常委會舉行會議審查批准預算調整方案的三十日前，政府財政部門應當將預算調整的初步方案提交本級人大財經委進行初步審查。
鄉、鎮政府財政部門應當在鄉、鎮人民代表大會舉行會議審查批准預算調整方案的十五日前，將本級預算調整的初步方案提交鄉、鎮人大主席團初步審查。
第三十六條市、區人大常委會和鄉、鎮人民代表大會對本級預算調整方案，重點審查下列內容：
（一） 調整的理由和依據；
（二） 調整的項目和數額；
（三） 收支平衡情況；
（四） 與預算調整有關重要事項的說明是否清楚。
第三十七條市、區人大財經委向本級人大常委會提出關於本級預算調整方案的審查結果報告。
審查結果報告應當包括下列內容：
（一） 對預算調整方案是否符合《中華人民共和國預算法》作出評價；
（二） 預算調整收入和支出的基本情況；
（三） 對調整的項目和資金安排等事項是否合理作出評價；
（四） 對本級人大常委會批准預算調整方案提出建議；
（五） 對執行調整後的預算提出意見和建議。
第三十八條各級政府未經法定程式作出的預算調整決定，本級人民代表大會、本級人大常委會或者上級政府應當責令其改變或者撤銷。
第五章決算的審查和批准
第三十九條市、區政府財政部門編制本級決算草案，經本級政府審計部門審計後，報本級政府審定，由本級政府提請本級人大常委會審查和批准，並作關於本級決算的報告。鄉、鎮政府編制本級決算草案，提請本級人民代表大會審查和批准。
決算報告應當重點說明本級人民代表大會批准的上一年預算執行情況、重點支出和重大投資項目的使用及績效情況，未實現預算的主要原因及存在的主要問題。
決算草案與預算相對應，按照預算數、調整預算數、決算數分別列出，並與調整預算數作比較，變化較大的應當作出說明。
第四十條市、區政府財政部門應當在本級人大常委會舉行會議審查和批准本級決算草案的三十日前，將上一年本級決算草案送交本級人大財經委進行初步審查。
鄉、鎮政府財政部門應當在鄉、鎮人民代表大會舉行會議審查和批准本級決算草案的十日前，將上一年本級決算草案送交鄉、鎮人民代表大會主席團進行初步審查。
第四十一條市、區人大財經委向本級人大常委會提出關於本級決算草案的審查結果報告。
審查結果報告應當包括下列內容：
（一） 本級決算收入和支出的基本情況；
（二） 對本級決算的總體評價；
（三） 對本級人大常委會批准決算提出建議；
（四） 針對本級決算中存在的問題提出改進意見和建議。
第四十二條市、區人大常委會批准本級決算後，政府財政部門應當在二十日內向本級各部門批覆決算，同時將批覆的部門決算送本級人大財經委、人大常委會預算工委。
市、區政府應當及時匯總下一級政府的決算，報上一級政府和本級人大常委會備案。上級政府對報送備案的決算認為同法律、法規相牴觸或者不適當，需要撤銷批准該項決算的決議的，應當提請本級人大常委會審議決定。
第四十三條市、區政府審計部門應當在本級人大常委會舉行會議審查和批准本級決算草案前，向本級人大財經委、人大常委會預算工委匯報本級預算執行和其他財政收支的審計情況。
第四十四條市、區人大常委會應當聽取和審議本級政府提出的上一年預算執行和其他財政收支的審計工作報告。
審計工作報告應當重點報告下列內容：
（一） 本級預算執行和其他財政收支審計的基本情況；
（二） 審計查出的問題及問題清單；
（三） 審計查出問題的原因分析及審計意見和建議；
（四） 其他需要報告的重要情況。
第四十五條市、區人大常委會組成人員對審計工作報告的審議意見交由本級政府研究處理。市、區政府應當將研究處理情況向本級人大常委會提出書面報告。
市、區人大常委會聽取的審計工作報告及審議意見，本級政府對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，應當向本級人大代表通報並向社會公布。
市、區人大常委會認為必要時，可以對審計工作報告作出決議。本級政府應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向人大常委會報告。
第四十六條市、區人大常委會應當聽取和審議本級政府關於審計查出問題整改情況的報告，可以對審計查出的突出問題整改情況進行專題詢問。
市、區人大常委會應當對審計查出問題的整改情況進行跟蹤監督。市和區人大財經委、人大常委會預算工委應當組織開展對審計查出問題整改情況的跟蹤調研，向本級人大常委會提出跟蹤調研報告。
審計查出問題整改情況報告應當與審計工作報告揭示的問題和提出的建議相對應。市、區人大常委會在審議審計查出問題整改情況報告時，有關被審計單位和政府審計部門負責人應當到會聽取審議意見，並回答詢問。
第六章法律責任
第四十七條違反本條例規定的行為，法律、行政法規有處理規定的，依照其規定處理。
第四十八條對各級政府及有關部門違反本條例的，責令改正；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法追究行政責任。
第四十九條對違反本條例規定的行為，公民、法人或者其他組織可以依法向有關國家機關進行檢舉、控告。被檢舉、控告單位或者個人對檢舉、控告者進行壓制和打擊報復的，由上級主管部門或者所在單位依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第七章附則
第五十條區人大常委會和鄉、鎮人民代表大會可以根據本條例的規定，結合本行政區域實際情況，制定預算審查監督具體辦法。
第五十一條本條例自2017年10月1日起施行。2001年8月20日上海市第十一屆人民代表大會常務委員會第三十次會議通過的《上海市市級預算審查監督規定》同時廢止。
條例（草案）的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受市人大財政經濟委員會的委託，就《上海市預算審查監督條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下說明：
一、 立法背景和必要性
《上海市市級預算審查監督規定》（以下簡稱規定）於2001年8月20日，經市十一屆人大常委會第三十次會議審議通過，並於2002年1月1日起施行。規定實施十五年來，在加強本市市級預算審查監督、強化預算約束、規範政府預算行為、提高財政資金績效等方面發揮了重要作用。
黨的十八大和十八屆三中、四中全會，對加強人大預算審查監督工作、實現全口徑預算審查監督提出了新的要求，人大預算審查監督範圍拓展到一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等四本預算。2014年8月，全國人大常委會通過了修改後的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱新預算法），新預算法建立健全了全面規範、公開透明的預算制度，在加強人大預算審查監督工作方面，賦予了更多的職責和任務。我們原有的規定已經不能滿足預算審查監督的需要，有必要依照新預算法的要求，對現行工作實踐進行總結，同時進行制度創新，制定全市性的預算審查監督條例，進一步推進人大預算審查監督工作。
二、 起草過程和主要思路
（一） 起草過程
市人大常委會高度重視預算審查監督立法工作，2013年，將修改規定列入本屆人大五年立法規劃，並確定由財經委、預算工委牽頭組織。2015年，財經委、預算工委會同法制委、法工委，市財政局、市審計局等政府相關部門，上海社科院、上海財經大學、華東政法大學的學者，部分市人大代表等，共同組成課題組。在立法調研過程中，17個區（包括閘北）、縣人大均建議將該法規適用範圍由市本級擴大至全市，為區縣及鄉鎮人大加強預算審查監督工作提供法律依據；人大代表及專家們建議，在新形勢下人大及其常委會預算審查監督工作涉及的面更廣、內容更豐富、要求更高，需從立法角度對人大預算審查監督工作進行全面系統的規定。2016年，財經委、預算工委、法制委、法工委、立法研究所共同成立了立法起草小組，就立法工作中的重點問題召開了8場座談會，聽取各方意見。起草小組先後赴重慶、北京、雲南、浙江等省市學習借鑑各地的經驗、做法，起草了條例草案建議稿。
2017年，按照市人大常委會立法計畫，我們年初制定了立法工作方案。市人大常委會領導高度重視《上海市預算審查監督條例》（以下簡稱條例）的制定，殷一璀主任專題聽取立法工作匯報，洪浩副主任擔任立法領導小組組長，對重大問題組織討論研究。2月23日召開立法啟動會。之後，我們召開了16場專題座談會，聽取市財政局、市審計局等相關政府部門、市級預算主管部門、市級預算單位、市人大相關專門委員會、中心城區人大、郊區人大、鄉鎮人大及部分市人大代表、專家學者的意見；通過代表網徵求全體市人大代表意見。大家總體認為條例草案建議稿比較成熟。但是，對重大財政政策、重點支出、政府重大投資項目的內涵和標準意見分歧較大，對人大開展預算審查監督工作能否藉助社會中介力量認識不統一，對目前外省市正在試點人大與政府預算數據聯網等問題，大家經充分討論，提出了修改意見。我們對徵詢意見進行了調研論證，並在充分吸納各方面意見的基礎上，對條例草案建議稿多次修改，數易其稿。4月6日，財經委員會會議審議通過了條例草案，並於4月10日報經主任會議同意，現提請常委會本次會議審議。
（二） 主要思路
在條例起草過程中，我們堅持以新預算法為依據，遵循地方立法“不牴觸、可操作、有特色”的原則，使制訂的條例草案充分考慮本市工作實踐，便於市、區、鄉鎮三級人大及政府貫徹實施，同時符合深化預算管理制度改革及加強人大預算審查監督工作的發展方向，確保法規出台後在一定時間內“管用有效”。為此，我們在條例起草過程中主要遵循以下思路： 一是不簡單重複上位法條款，緊扣地方預算審查監督的具體環節，將上位法有關條文進行細化，注重法規的可操作性；二是總結本市近年來預算審查監督工作微創新的實踐經驗與做法，通過地方立法將其法制化，體現地方特色；三是探索創新建立相關制度，突出法規的前瞻性，引領人大預算審查監督工作不斷向前推進。
三、 法規體例和主要內容
（一） 法規體例
1. 修改預算審查監督地方性法規的名稱。
為積極應對人大預算審查監督工作的新形勢，並綜合各方意見建議，我們認為應採用“廢舊立新”的方式，將預算審查監督地方性法規名稱由《上海市市級預算審查監督規定》修改為《上海市預算審查監督條例》。制定體系較為完備的條例，一是更加符合加強人大預算審查監督工作的需要。在堅持依法審查監督的原則下，從地方立法層面對人大預算審查監督工作進行全面系統的規定。二是更加符合立法需求。制訂的條例草案，既有各級人大開展預算審查監督的程式性內容，又有規範各級政府預算管理的內容，是一部程式法與實體法相結合的法規。
2. 擴大了法規的適用範圍。
原規定僅適用市本級預算審查監督工作，明確區、縣人大常委會可以參照執行，未涉及鄉鎮一級。條例草案將適用範圍由“市本級”擴大至“市、區、鄉鎮”三級。將法規適用範圍擴大至全市各級，是我們此次立法的亮點。調研中，將條例適用範圍擴大到全市各級，為基層人大預算審查監督工作提供法制保障的意見較為集中。2016年4月，市人大常委會根據修改後的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，出台了本市關於區縣和鄉鎮人民代表大會工作的若干規定，對鄉鎮人大預算審查監督工作作出了具體規定，為條例適用範圍擴大至鄉鎮一級提供了法律依據。
（二） 主要內容
條例草案共七章49條，主要內容有：
1. 明確了審查監督原則和具體職責。
明確了預算審查監督遵循的原則。把本市在實踐中堅持的“依法實施、公開透明、全面規範、注重實效”作為預算審查監督的基本原則，即預算審查監督應當依法實施，監督過程應當公開透明、規範，監督目的要注重實踐效果。（第三條）
明確了人大預算審查監督具體職責。制定條例主要是為了規範人大預算審查監督工作，以及與之相關的政府預算管理行為。為此，條例草案規定各級人大及其常委會履行對預算的審查、批准、監督等職權，並在部分條款中明確了鄉鎮人大主席團的職責，有利於更好地規範和加強本市各級人大預算審查監督工作。（第四條、第七條）
2. 完善預算審查監督工作方式方法。
規範人大專工委之間的協同配合。條例草案總結了本市預算審查監督工作的實踐經驗，規定財經委、預算工委在預算初步審查時，應當徵求人大各專門委員會和常委會有關工作機構的意見。在此基礎上，注重更好發揮人大各專門委員會的專業優勢，建立人大常委會內部預算審查監督的協同工作機制，明確各專門委員會及常委會有關工作機構應當對其所聯繫領域部門的預算進行審查監督、調研，並提出意見。（第九條）
規範預算審查監督的民主參與。根據全國人大常委會辦公廳印發的建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議機制的意見，條例草案將近年來組織人大代表參與預決算審查、專題調研等預算監督的有關經驗做法，通過法律條文予以規範。增加成立預算審查代表專業小組和預算審查專家顧問組等方面的規定，並明確提出區和鄉鎮人民代表大會審查預算草案前，應當採用多種形式，組織本級人大代表，聽取選民和社會各界的意見。（第十條）
3. 拓寬預算審查監督的內容。
建立財政政策報告和備案制度。財政政策是財政支出的依據，政策的科學性、合理性直接決定了支出的科學性、合理性。加強對財政政策的監督應當是各級人大及其常委會加強預算審查監督、提高監督實效的工作重點和重要抓手。條例草案明確政府在制定地方重大財政政策出台前，應當向本級人大常委會報告；重大財政政策出台後，應當及時報送本級人大常委會備案。（第十一條）
加強對預算公開的監督。推進預算公開是深化財政改革的重要內容。條例草案按照新預算法有關規定，根據2016年中辦國辦印發的《關於進一步推進預算公開工作的意見》有關精神，進一步明確預算公開的主體為市、區、鄉鎮三級政府，各級政府預算主管部門、各預算單位。對公開的時間、範圍、內容、方式等作了細化規定。（第十二條）
充實重點審查內容。根據新預算法相關規定，結合本市實際，條例草案進一步完善了重點審查的內容，在相關條款中突出對政府重點支出、重大投資項目，政府債務，國有資產管理，部門預算和預算單位的預算制度、政府採購、政府購買服務、預算績效管理，預算穩定調節基金，結轉資金等審查監督。充分體現地方特色，注重預算審查監督的針對性。（第八條、第十五條、第二十六條、第三十二條）
4. 建立健全預算審查監督工作機制。
細化預算初步審查制度。條例草案明確市、區、鄉鎮三級人大預算初審的主體，明確鄉鎮人大主席團行使預算初審權。完善預算初步審查的程式。將新預算法關於預算初審的程式進一步細化，列明了政府提交預算初審的材料清單、工作環節和時間節點，增強法規的可操作性。（第五條、第七條、第十七條、第十八條、第十九條）
建立預算草案解讀會制度。條例草案將市人大常委會每年在人民代表大會召開前組織政府相關部門向市人大代表解讀預算草案編制情況的做法進行總結，並上升為法律制度，明確了預算草案解讀的相關政府部門。（第二十條）
建立人大常委會與政府財政信息平台制度。為增加人大預算審查監督工作實效，條例草案還規定了市、區政府應當加強財政信息一體化平台建設，推進財政、稅務等部門與本級人大財經委、人大常委會預算工委信息共享。（第三十條）
建立預算審查詢問制度。條例草案規定各級人民代表大會期間，人大代表審議預算草案和上一年預算執行情況報告時，政府相關部門應當到會聽取意見，回答人大代表詢問；政府相關部門對人大代表提出的意見，應當及時予以反饋，充分體現人大代表在預算審查監督中的主體作用。（第二十三條）
5. 進一步強化審計監督。
建立特定事項審計制度。條例草案明確市、區人大常委會監督預算執行時，可以就特定事項要求本級政府進行專項審計或者審計調查，並向人大常委會報告審計結果。（第三十一條）
明確審計配合制度。聽取審計工作報告是各級人大開展決算審查的重要參考依據。條例草案明確市、區政府審計部門在向本級人大常委會會議報告前，向本級人大財經委、人大常委會預算工委報告本級預算執行和其他財政收支的審計情況。（第四十三條）
規範審計報告與審計整改報告。為推動審計查出突出問題切實得到整改落實，條例草案明確市、區人大常委會應當聽取和審議本級政府關於審計查出問題整改情況的報告，可以對審計查出突出問題整改情況進行專題審議和專題詢問。同時，結合實際，明確了審計報告和審計整改報告的重點內容。（第四十四條、第四十六條）
完善審計整改措施。近年來，本市各級人大在推動審計整改落實方面進行了積極的探索和實踐，市人大常委會連續兩年聽取審計整改工作報告，開展審議和詢問，取得了積極成效。對這一做法，條例草案予以了規範。條例草案規定，市、區人大常委會在審議審計整改報告時，有關被審計單位和政府審計部門負責人應當到會聽取審議意見，並回答詢問。同時，條例草案規定，市、區人大財經委、人大常委會預算工委應當組織開展對審計整改情況的跟蹤調研，並向本級人大常委會提出跟蹤調研報告。（第四十六條）
條例草案及以上說明，請予審議。
審議結果的報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
市十四屆人大常委會第三十七次會議對市人大財政經濟委員會提請審議的《上海市預算審查監督條例（草案）》（以下簡稱條例草案）進行了審議。常委會組成人員認為，為了進一步加強人大預算審查監督工作，實現全口徑預算審查監督，根據新修訂的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱預算法）等法律、行政法規的規定，結合本市實際，制定《上海市預算審查監督條例》是必要的，條例草案的內容基本可行。同時，常委會組成人員對條例草案提出了一些修改意見和建議。
會後，條例草案向社會公開徵求意見，累計收到社會各方面通過電子郵件、信件等提出的意見總計42條。法制工作委員會還將條例草案印發部分市人大代表、各區人大常委會以及有關單位和社會團體徵求意見；召開座談會，聽取了部分區人大、區財政的意見和建議。常委會副主任吳漢民率法制委、法工委赴閔行區虹橋鎮進行了實地調研，並召開座談會，聽取了部分鎮人大及鎮財政所的意見和建議。6月7日，法制委員會召開會議，根據常委會組成人員以及其他各方面提出的意見，對條例草案進行了審議。市人大財經委的負責同志列席了會議。現將主要修改情況和審議結果報告如下：
一、 主要修改情況
（一） 關於預算審查監督職權。有的委員建議，進一步細化財經委、常委會預算工委以及其他專門委員會在參與預算審查監督工作中的職權。經研究，法制委員會認為，預算法對人民代表大會及其常委會、財經委、常委會預算工委在預算審查方面的職權分別作了規定，即： 縣級以上地方人大及其常委會依法行使預算審查監督權；人大財經委行使初步審查職權；預算工委協助財經委承擔相關的具體工作。預算法對其他專門委員會在預算審查監督方面的工作未作規定，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方組織法）的規定，各專門委員會對屬於本級人民代表大會及其常委會職權範圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。從建立內部協同工作機制出發，規定其他專門委員會可以對其聯繫部門的預算開展調查研究，提出意見建議，經財經委、常委會預算工委匯總研究後納入預算初步審查意見，有利於提高預算審查監督水平。為此，經與市人大財經委、常委會預算工委共同研究，建議對相關條款作如下修改：
1. 在已對財經委預算初步審查職權作具體規定的基礎上，刪除條例草案第五條財經委“承擔預算審查監督方面的工作”的表述。（草案修改稿第五條）
2. 將條例草案第九條第二款修改為：“市和區人大各專門委員會、人大常委會有關工作機構可以對其所聯繫部門的預算進行調研，提出意見，並由本級人大財經委、人大常委會預算工委匯總研究後，納入預算初步審查意見。”同時將該條移至第六條後，系統規定人大財經委、常委會預算工委以及其他專門委員會的工作。（草案修改稿第七條）
3. 考慮到條例草案第九條對財經委、常委會預算工委與其他專門委員會的協同工作機制已作規定，條例草案第十六條規定的預算編制前了解情況、聽取意見等工作由人大財經委、常委會預算工委承擔，並由其匯總各方意見向政府財政部門統一反饋更為適當。為此，建議將條例草案第十六條第二款修改為：“市和區人大財經委、人大常委會預算工委應當在預算編制階段，了解本級預算草案和部門預算草案編制情況，通過座談會、論證會、聽證會等方式，聽取有關方面對預算安排的意見，並反饋給本級政府財政部門。”（草案修改稿第十六條第二款）
（二） 關於鄉、鎮預算的審查監督。有的委員提出，鄉、鎮人大和市、區人大的組織形式、運作方式不完全相同，建議對鄉、鎮預算審查監督是否適用本條例予以研究。在基層調研時，有的同志提出，部分區在鄉、鎮人大開展預算審查監督方面已經探索和積累了一些成熟的經驗和做法，但條例草案對此並未予以充分體現。還有的基層同志提出，條例草案中對市、區財政部門提交預算草案的初步方案、預算執行情況報告、預算調整的初步方案、決算草案分別作了時限規定，建議對鄉、鎮財政部門提交相關材料的時限也作進一步要求。經研究，法制委員會認為，根據預算法的規定，鄉、鎮預算作為一級政府預算，和市、區預算一樣，屬於預算法的調整範圍，且預算法對鄉、鎮人大預算審查監督的職權也作了規定。為此，建議將鄉、鎮預算的審查監督納入本條例調整範圍。同時，考慮到鄉、鎮人大不設定常委會，其履行預算審查監督職權與市、區人大及其常委會確有差異，且各個鄉、鎮預算審查監督工作方式也不盡一致，建議條例除對鄉、鎮人大開展預算審查作必要的統一規定外，授權各區人大常委會和鄉、鎮人民代表大會可以結合實際情況，制定具體辦法，做到剛性約束和靈活操作相結合。為此，建議對條例草案作如下修改：
1. 在條例草案第八條中增加一款，作為第二款，對鄉、鎮人大主席團開展預算審查監督採取的方式予以明確，即：“鄉、鎮人大主席團可以通過安排代表聽取和討論政府工作情況匯報或者專項工作報告，開展視察、專題調研、執法檢查等方式，對本級預算、決算進行監督。”（草案修改稿第九條第二款）
2. 在條例草案第三十二條第二款中增加鄉、鎮人大開展績效評價監督的規定，即：“市和區人大財經委、人大常委會預算工委以及鄉、鎮人大主席團可以組織本級人大代表，邀請專家共同參與、跟蹤本級政府、部門、單位的預算支出事前、事中、事後績效管理工作。”（草案修改稿第三十二條第二款）
3. 增加一條授權條款，作為第五十條，即：“區人大常委會和鄉、鎮人民代表大會可以根據本條例的規定，結合本行政區域實際情況，制定預算審查監督具體辦法。”（草案修改稿第五十條）
4. 在條例草案第十七條、第二十七條、第三十五條、第四十條分別增加鄉、鎮財政部門提交材料的時間規定。（草案修改稿第十七條、第二十七條、第三十五條、第四十條）
（三） 關於預算審查意見。有的方面提出，條例草案第二十三條規定市、區人大財經委在預算審查結果報告中“對實現年度預算提出意見和建議”的內容較為原則，建議予以細化。經研究，法制委員會認為，對審查結果報告中相關內容作適當細化，有利於增強法規的操作性，為此，建議根據預算法的規定，將該部分內容修改為：“對執行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監督等提出意見和建議。”（草案修改稿第二十三條第一款）
（四） 關於預算聯網監督。有的委員提出，全國人大已經明確提出推進預算聯網監督工作，建議在條例中予以明確。經研究，法制委員會認為，推進預算聯網監督工作，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督，有利於提高預算審查監督的有效性和針對性，全國人大已經對預算聯網監督工作提出了總體規劃和要求，為此，建議將條例草案第三十條第一款修改為：“市、區政府應當加強財政信息一體化平台建設，完善財政、稅務等部門與本級人大財經委、人大常委會預算工委信息共享機制，推進預算聯網監督工作。”（草案修改稿第三十條）
此外，對條例草案的一些文字作了修改，條序也作了相應調整。
二、 需要說明的問題
（一） 關於重大財政政策、重大投資項目以及重點支出的界定。有的委員建議，對重大財政政策、重大投資項目以及重大支出等概念作出明確界定。經研究，法制委員會認為，考慮到本市各區以及各鄉、鎮的經濟社會發展水平以及區域經濟社會發展目標不同，確定的重點支出以及重大投資項目也有差異，在開展預算審查監督時，各級人大和政府可以根據實際情況確定。關於重大財政政策和重大財政收支政策，在本市實踐中，重大財政政策一般由市、區政府制定發布，重大財政收支政策由市、區財政部門制定發布。考慮到國家和本市目前對重大財政政策和重大財政收支政策沒有明確界定，有待進一步探索，為此，建議本條例對此不作具體規範。
（二） 關於鄉、鎮人大對鄉、鎮集體資產的監督。在基層調研時有的同志提出，本市鄉、鎮集體資產規模龐大，建議條例對鄉、鎮人大是否可以對鄉、鎮所屬集體資產進行監督予以明確。經研究，法制委員會認為，根據預算法的規定，鄉、鎮所屬集體資產不屬於政府預算範圍，不宜納入本條例進行規範。鄉、鎮人民代表大會可以根據地方組織法關於鄉、鎮人民代表大會職權的規定，依法開展對鄉、鎮所屬集體資產的監督。
（三） 關於接受專項轉移支付是否需要進行預算調整。在基層調研時有的同志提出，鄉、鎮政府接受上級財政轉移支付，會影響到政府財政收支，建議對該類情況是否納入預算及調整程式予以規定。經研究，法制委員會認為，預算法明確規定，在預算執行過程中，各級政府因上級政府增加不需要本級政府提供配套資金的專項轉移支付而引起的預算支出變化，不屬於預算調整範圍，但接受增加專項轉移支付的市、區政府應當向本級人大常委會報告有關情況，接受增加專項轉移支付的鄉、鎮政府應當向本級人民代表大會報告有關情況。為此，建議條例對此不作重複規定。
法制委員會已按上述意見對條例草案作了修改，提出了條例草案修改稿。
條例草案修改稿和以上報告，請予審議。
