檔案發布
上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第三十七次會議於2012年11月21日通過
自2013年2月1日起施行
發文字號
上海市人民代表大會常務委員會公告第56號
檔案全文
第一條
為限制商品過度包裝，降低消費成本，減少包裝廢棄物產生，合理利用資源，保護環境，依據《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國循環經濟促進法》、《中華人民共和國標準化法》等法律法規，結合本市實際情況，制定本規定。
第二條
在本市行政區域內生產、銷售的商品包裝及其監督管理，適用本規定。
第三條
包裝物減量堅持企業自我約束，政府管理引導，行業規範自律，社會共同監督的原則。
第四條
質量技術監督部門負責商品包裝物減量的監督管理工作。
工商、食品藥品監督等行政管理部門應當在開展有關商品質量監督檢查時將商品包裝情況納入檢查內容，並將檢查情況告知同級質量技術監督部門。
發展改革行政管理部門應當會同相關部門按照本規定製定、完善促進商品包裝物減量的政策措施。
經濟信息化、環境保護等行政管理部門應當將商品包裝情況納入清潔生產審核內容，督促生產企業對產品進行合理包裝。
商務行政管理部門應當督促商業企業按照本規定要求加強進貨檢查驗收，並會同相關部門推進商品包裝物的回收再利用工作。
綠化市容、物價等行政管理部門應當在各自職責範圍內協同做好商品包裝物減量工作。
第五條
商品包裝應當合理，在滿足正常功能需求的前提下，其材質、結構、成本應當與內裝商品的特性、規格和成本相適應，減少包裝廢棄物的產生。
對國家已經制定限制商品過度包裝標準的商品，本市實施重點監管；對國家尚未制定限制商品過度包裝標準的，市質量技術監督部門可以會同相關行政管理部門以及行業協會制定商品包裝的指導性規範。
第六條
生產者和銷售者對商品進行包裝，不得違反國家限制商品過度包裝標準中的強制性規定（以下簡稱強制性規定）。
銷售者不得銷售違反強制性規定的商品。銷售者應當與商品供應方明確約定商品包裝必須符合強制性規定，並在進貨檢查驗收時對商品的包裝情況進行核查，必要時可以要求商品供應方出具商品包裝符合強制性規定的證明。商品包裝違反強制性規定，或者商品供應方拒絕提供相關證明的，銷售者可以按照契約約定拒絕進貨。
第七條
本市鼓勵企業在保障商品安全、衛生的條件下做好商品包裝物減量工作，鼓勵企業優先採用可循環、可再生、可回收利用或易於降解的包裝材料。
本市倡導生產者、銷售者在商品外包裝上明示包裝物回收利用及包裝成本等信息，開展包裝物的回收再利用。
銷售者與商品供應方訂立供銷契約時，可以對商品包裝物回收作出約定。對列入國家強制回收名錄的商品包裝物，生產者或者其委託回收的銷售者應當進行回收。
使用財政性資金採購商品的，在同等條件下應當優先採購符合本市指導性規範的商品，不得採購違反強制性規定的商品。
第八條
行業協會應當加強行業自律，督促企業執行限制商品過度包裝的法律法規、標準規範，引導企業就包裝物減量等向社會公開作出承諾，推動開展包裝物減量工作。
行業協會可以制定並組織實施嚴於國家強制性規定和本市指導性規範的行業自律規範；對國家和本市尚未制定限制商品過度包裝標準或指導性規範的商品，可以制定相應的行業自律規範並組織實施。
行業協會在政府相關部門指導下，可以組織開展商品簡易包裝的認證。
第九條
質量技術監督部門對商品包裝的監督檢查實行監督抽查和專項檢查相結合的方式，檢測工作應當委託有資質的技術機構進行。監督檢查經費由同級財政列支，不得向被抽查者收取。
市質量技術監督部門應當及時公開監督檢查結果，對違法情節嚴重的生產者、銷售者和涉及的商品通過媒體予以公布。
質量技術監督部門組織開展商品包裝監督檢查時，其他政府相關部門應當協同做好監督檢查工作。
第十條
市質量技術監督部門應當在其政府網站上公布國家和本市制定的限制商品過度包裝標準和規範，方便公眾查詢。
公眾發現商品包裝違反強制性規定的，可以向質量技術監督部門舉報，質量技術監督部門應當及時查處。
廣播電台、電視台、報刊和網際網路站等媒體應當對商品包裝物減量開展社會監督和公益宣傳，揭露和批評商品包裝違法行為，引導消費者合理消費。不得為違反強制性規定的商品做宣傳或者廣告。
第十一條
生產者違反強制性規定進行商品包裝的，質量技術監督部門應當責令停止違法行為，限期改正。
銷售者銷售違反強制性規定的商品的，質量技術監督部門應當責令停止銷售，限期改正；拒不停止銷售的，處二千元以上二萬元以下罰款；情節嚴重的，處二萬元以上五萬元以下罰款。
實施日期
本規定自2013年2月1日起施行。
規定說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受市人大城市建設環境保護委員會的委託，就提請市人大常委會審議的《上海市商品包裝物減量若干規定（草案）》（以下簡稱《規定（草案）》），作如下說明：
一、制定《規定（草案）》的由來和主要目標
2011年下半年，常委會對本市垃圾分類和減量化工作開展了專項監督。委員們認為，當前商品過度包裝現象較為普遍，包裝廢棄物已經成為生活垃圾的重要來源，由於目前垃圾處理方式基本依靠填埋，因此對城市寶貴的土地資源造成了巨大的壓力。且部分商品包裝用材日趨奢華，個別商品包裝成本甚至遠超商品自身價值，在造成資源浪費的同時，也造成商品售價的虛高，損害了消費者利益，滋長了奢靡鋪張的不良風氣。許多委員建議，對限制商品過度包裝應進行立法。在本屆五次人代會上，顧肖榮等市人大代表也提出了制定《上海市限制商品過度包裝條例》的議案。
2011年年底，常委會啟動了限制商品過度包裝立法調研，並成立了立法調研領導小組，以及由城建環保委、財經委、法工委和政府相關部門組成的工作小組。在前期立法調研中，工作小組曾面臨兩種不同觀點：一方面公眾對限制商品過度包裝現象普遍表示認同，希望政府進行有效管理；另一方面部分意見認為，過度包裝現象存在表明其有市場需求，政府不應干預。且在上位法依據缺乏，目前國家強制性標準僅限於GB233502009《限制商品過度包裝要求食品和化妝品》、GB198552005《月餅》的情況下，本市率先立法難度很大。同時，由於大部分商品產地不在上海，地方立法能夠產生的作用有限。為此，工作小組對立法的必要性和可行性進行了充分論證，並請媒體同步參與進行報導。其間，為充分了解民意，工作小組在人大公眾網和代表網上開展了問卷調查，10天內800多人參加，其中90%以上認為上海對限制商品過度包裝進行立法很有必要。
通過深入調研和反覆論證，大家一致認為，上海作為人口高度密集、土地資源稀缺的特大型城市，對限制商品過度包裝進行立法具有現實意義和緊迫性。通過立法可以實現以下目標：一是對商品過度包裝進行約束和限制，促使國家的強制性規定得到有效落實；二是實現包裝廢棄物和生活垃圾的減量化，促進資源的綜合利用，推動上海經濟社會的轉型發展；三是促進商品合理包裝，引導健康、節約和環保的消費理念，倡導良好的社會風尚。
雲耕、延照、漢民等常委會領導對本次立法始終高度重視，多次明確要求深入開展調研，努力實現重點問題有所突破，積極發揮立法的導向作用。
二、《規定（草案）》的基本思路和難點的突破
用地方性法規的形式來限制商品過度包裝，促進包裝物減量具有一定創製性，既無可直接參照的上位法，也無先例可循。為此，本次立法的基本思路為：一是從實際出發，不追求法規體例的完整性，採用若干規定的形式，抓住關鍵管用的制度，堅持有幾條寫幾條。二是以國家限制商品過度包裝標準為基準，將商品包裝劃分為二大類，對國家有強制性標準的實行重點監管，以約束性規定為主，為政府部門實施有效管理提供法律支撐；對國家暫未制定標準的，以倡導性規定為主，激勵和引導全社會開展包裝物減量工作。
按照上述立法思路，工作小組在廣泛聽取各方面意見和建議，學習借鑑國內外相關立法經驗的基礎上，努力統一各方面的思想認識，積極破解立法中的難點問題。圍繞管理抓手、管理體制、法律責任等問題，多次分別與市政府相關部門進行溝通，反覆聽取各類企業的意見，並邀請法律專家進行論證，在交流探討中達成共識。草案徵求意見稿形成後，又多次徵求市政府相關部門、市人大常委會組成人員的意見。其間，工作小組還兩次赴京就立法中的有關問題向全國人大法律委、環資委、法工委，國家發改委、國家質監總局等作專題匯報，他們對上海率先就限制商品過度包裝進行地方立法表示肯定和支持。
工作小組在突破主要難點問題時作了以下考慮：
（一）關於管理抓手問題
商品包裝主要產生於生產環節，從生產源頭來規範包裝行為應最為有效。但上海是個開放性的大市場，非本地生產的商品占很大比重，只有通過對銷售環節進行監管並向生產環節傳導，才能對源頭起到有效的管控作用。這是因為：一、以銷售環節為抓手，能夠形成對商品包裝的普遍約束，其中自然也包括上海生產的商品包裝；二、在當前供大於求的市場環境下，銷售企業總體上相對生產企業有一定的話語權，其通過契約約定和進貨驗收等環節將限制性規定傳導到生產企業具有可行性；三、銷售環節與消費者關係最密切，而依靠公眾監督正是立法產生作用的最有效手段。經過反覆研究，《規定（草案）》將銷售環節作為管理的主要抓手，對銷售者的責任、義務作了較為明確的規定。
（二）關於主管部門問題
商品包裝的內容很廣，管理工作分別涉及發改委、經信委、商務委、工商局、質監局、食藥監局、環保局等多個部門，現有的法律法規及政府“三定方案”都沒有明確該項工作的主管部門，現實中這項工作職責分工不清，管理界限模糊。經過反覆協調，《規定（草案）》明確由質量技術監督部門全程負責商品包裝物減量的監管工作，即生產環節和流通環節的包裝物減量均由質量技術監督部門負責監管。其目的是讓監管責任更加清晰，避免分段管理的弊端，而且從標準管理的角度，質量技術監督部門負責這項工作相比其他部門更有技術手段支撐。考慮到相關部門在包裝物減量工作中應當承擔的職責，《規定（草案）》對工商、食藥監、發展改革、商務、經濟信息化、環保等部門加強工作協同，共同做好商品包裝物減量工作也提出了明確要求。
（三）關於法律責任問題
目前國家雖有限制商品過度包裝的強制性標準，但缺乏相應罰則，因此治理商品過度包裝往往難以奏效。立法調研中各方面都提出，對過度包裝設定法律責任，已是當前管理部門處置違法行為需要突破的問題。由於清潔生產促進法等上位法對生產環節的過度包裝行為未規定相應處罰，按照立法法和行政處罰法的有關規定，地方立法對此不宜設定罰則。因此，《規定（草案）》對生產者違反強制性規定進行商品包裝的，只作“責令停止違法行為，限期改正”的規定。考慮到本次立法將監管重點設定在銷售環節，而上位法未對“銷售違反國家強制性包裝規定的商品”這一行為作規定，因此地方立法存在設立罰則的空間。本著“過罰相當”的原則，《規定（草案）》規定銷售者銷售違反強制性規定的商品的，責令停止違法行為，限期改正；拒不停止銷售的，處2000元以上2萬元以下罰款；情節嚴重的，處2萬元以上10萬元以下罰款。
三、《規定（草案）》其他重要內容的說明
《規定（草案）》共12條，包括立法目的、適用範圍、基本原則、職責分工、包裝要求、生產者和銷售者義務、減量措施、行業自律、監督檢查、社會監督和法律責任等。
（一）關於法規的名稱
法規曾定名為“上海市限制商品過度包裝若干規定”。經過調研，工作小組認為，法規的名稱直接關係法規的內容，如果僅圍繞限制商品過度包裝開展立法，法規的適用範圍將非常有限，目前只能規範國家已有強制性標準的食品和化妝品。而以商品包裝物減量作為立法的切入點，可以覆蓋所有商品，既可以對食品和化妝品領域的商品過度包裝問題採取約束性措施，又可以對其他商品採取一些激勵引導措施，引導企業開展包裝物減量和資源回收利用。這不僅可以拓展立法空間，更能起到積極的導向作用。這也是不少已開發國家的普遍做法。基於上述考慮，將法規名稱定為“上海市商品包裝物減量若干規定”。
（二）關於包裝物減量的基本原則
包裝物減量工作需要全社會共同推進，《規定（草案）》確立了“企業自我約束，政府管理引導，行業規範自律，社會共同監督”的原則。其中，重點強調的是企業的主體責任。《規定（草案）》關於包裝要求、生產者和銷售者義務，以及減量措施的規定，其核心都是突出企業的自我約束。包裝物減量工作是一項系統工程，除了企業的自我約束以外，還需要良好的社會氛圍和政策環境，特別是當前包裝物減量工作處於起步階段，更需要政府的監督管理和政策導向以及行業組織的自律行為和示範作用，也需要社會和公眾形成合力共同推進。為此，《規定（草案）》對政府部門履行監管職責，開展監督檢查，制定激勵引導措施，行業協會發揮自律作用，公眾和媒體開展社會監督等都作了明確規定。
（三）關於約束性措施和激勵引導措施
《規定（草案）》對國家已經有限制商品過度包裝標準的作了約束性規定，明確生產者和銷售者對商品進行包裝不得違反國家限制商品過度包裝標準中的強制性規定，銷售者不得銷售過度包裝商品；同時對生產者和銷售者違反規定生產或銷售過度包裝商品的，規定了停止生產或銷售以及處以相應的罰款。對於國家尚未出台限制過度包裝標準的，《規定（草案）》從政府政策的引導、標準規範的引領、發揮行業協會的作用等諸多方面作了規定。由於目前相應的鼓勵政策和措施還有待細化、整合，《規定（草案）》從實際出發，在部門職責分工中明確由發改委會同財政等部門制定具體的激勵措施。
《規定（草案）》將激勵引導措施與約束性措施並重，目的在於除了發揮法律具有的規範、懲戒作用外，還應當充分發揮其宣示、引導作用，在全國尚沒有相關的法律法規出台的情況下，上海率先立法，不僅僅是為了制約商品過度包裝行為，更重要的是向全社會傳達保護環境、節約資源的理念，引導公眾建立新的生活和消費方式，從而促進良好社會風尚的進一步形成。
以上說明以及《規定（草案）》，請予審議。
